政策工具视角下我国数字乡村政策文本量化研究——基于262份数字乡村政策文本

邓紫娟

（福建师范大学 福建福州 350117）

乡村的发展建设一直以来都是党和国家重点关注的问题，为促进乡村振兴，国家推出了一系列政策措施。在进入数字化时代后，数字开始赋能乡村建设。2018年，中央一号文件首次提出要“实施数字乡村战略”。可以说数字乡村战略是立足我国新时代农业农村发展现状，顺应建设数字中国的目标而做出的重要部署。为了促进数字乡村建设，中央与地方各级政府也陆续出台了许多数字乡村的相关政策。

数字乡村建设旨在依托现代信息技术在乡村信息基础设施、乡村治理、乡村服务和农业生产等领域建设具有乡村特色的服务平台和应用体系[1]，需要应用现代信息技术为乡村赋能[2]，进而推动乡村治理数字化转型。自中央提出数字乡村战略后，学者们就数字乡村建设展开深入探讨，形成不同的研究视角。有的学者对数字乡村建设的概念与内涵进行梳理，有的是围绕数字乡村建设的逻辑与机理进行探讨，还有的则是对数字乡村建设的短板和困境深挖总结。

总体来看，现有文献多从数字乡村建设的内涵、逻辑、问题和对策方面展开研究，成果丰硕，但对我国数字乡村建设政策缺乏系统的梳理和总结，特别是运用政策工具对数字乡村建设政策体系的研究较为缺乏，而这恰恰是推进我国数字乡村建设稳健、可持续发展的关键。鉴于此，本文尝试系统整理现有中央层级与地方层级关于数字乡村建设的政策，运用Nvivo 12软件对政策文本从“政策工具”维度进行编码分析，以期准确把握不同类型的政策工具在数字乡村建设中的现状、成效与不足，进而尝试为助推乡村振兴和数字中国的建设提供相关政策建议。

1 研究方法与政策样本的选取

本文采用的研究方法为内容分析法，是一种对文献资料进行分析的常用方法。该方法强调将定性的文本资料通过编码的方式转化为定量的数据，具有明确的操作程序，并且能不断进行检验，在一定程度上克服了传统定性分析信度不足的缺陷，有助于弥合传统定性分析与定量分析之间的鸿沟[3]。

本研究选取的数字乡村建设的政策文本均来自公开的数据资料，由于难以穷尽所有的政策文本，本研究仅在中央及32个省区市政府部门网站以“数字乡村”为关键词进行检索。本研究的政策文本按照以下原则进行筛选：第一，政策文本选取的时间起点为中央一号文件提出数字乡村发展战略的时间，截至2022年5月；第二，政策文本类型包含法律法规、实施意见、指导规划等；第三，政策制定的主体范围为中央和各个省区市、县层面人民政府以及各职能部门[4]；第四，政策的内容须与数字乡村建设密切相关。最终得到262份关于数字乡村建设的政策文本，部分如表1所示。

表1 我国数字乡村政策梳理（部分）

2 政策工具的划分

政策工具是实现政策目标的重要抓手，能有效对政策文本进行归纳与划分。学者们根据各自研究的需要，从不同的角度对政策工具进行了分类，如，陈振明依据方式手段，认为政策工具可归纳为社会化手段、市场化工具和工商管理技术[5]；Rothwell等结合使用效果，认为政策工具可区分为供给型、环境型和需求型[6]。其中，供给型、环境型 和需求型分类方法不仅以结果为导向，而且对政策文本内容二级指标进行了相对清晰的分化和界定，得到学界的普遍认可。

结合数字乡村建设政策文本的特点，本文借鉴供给型、环境型和需求型的分类方法对政策文本中的政策工具进行分析，并对数字乡村建设政策文本内容进行编码分类。其中，供给型政策工具指的是政府直接为数字乡村建设提供相关的资源，本文将其划分为资金支持、基础设施建设、技术支持、人才培育四类。环境型政策工具指的是制度、法律等方面的部署，为数字乡村建设提供良好的发展环境，本文将这类政策工具划分为顶层设计、法律法规、惠民政策、标准规范四类。需求型政策工具则是从需求端出发，对于数字乡村建设是一种内在拉力，本文将其分为示范试点、创新创业项目、社会参与合作及政府购买四类。总计12类政策工具，如表2所示。

表2 数字乡村建设政策工具划分表

3 我国数字乡村政策的现状分析

3.1 NVivo编码情况

利用Nvivo 12软件中的编码功能对262份数字乡村建设政策文本进行政策工具的编码，共编码949条，具体结果如下：

（1）供给型政策工具编码547条，其中资金支持占33条，基础设施建设158条，技术支持305条，人才培育51条。

（2）环境型政策工具编码163条，其中顶层设计占79条，法律法规15条，惠民政策34条，标准规范35条。

（3）需求型政策工具编码239条，其中示范试点占104条，创新创业项目62条，社会参与合作66条，政府购买7条。

在数字乡村建设政策中，供给型政策工具占比超过一半，达到58.07%，而环境型政策工具和需求型政策工具偏少，占比分别为17.30%和24.63%。而从各个政策工具的内部来看，技术支持使用得最多，其次是基础设施建设，使用最少的是政府购买，在全部政策编码中仅有7条。

在供给型政策中，技术支持使用最多，这是由数字乡村政策所处的时代背景所决定的。当前，我国已步入数字时代，而数字时代最主要的一个表现就是各种数字技术手段的开发与应用，因此技术支持成为当前数字乡村建设最常用的政策工具手段。

在环境型政策中，使用最多的政策工具是顶层设计，其次是惠民政策、标准规范，而法律法规使用最少。顶层设计是政府为推进数字乡村的发展而制定的各种建设目标，主要集中于宏观层面，大致包括5G网络覆盖率、光纤到户覆盖率、农业信息化覆盖率等。惠民政策则是明确作用于乡村居民的激励策略。当前，数字乡村建设的法律法规是未来亟须夯实和完善的薄弱环节。

在需求型政策中，政府购买一定程度上有利于激发数字乡村建设的活力，但其目前恰恰是相对被忽略的工具，占比不足1%。与之相对，示范试点对于数字乡村建设形成了强大的外驱力。造成这一现象的主要原因是我国数字乡村建设还处于摸索阶段，尚未形成成熟的经验模式。在这一阶段，政府主要通过开展试点示范项目来探索数字乡村具体发展情境。

3.2 数字乡村政策的现状及问题

3.2.1 数字乡村政策现状

各种政策工具的搭配使用，有效促进了我国数字乡村建设水平不断提升。具体表现在以下三个方面：

（1）技术、基础设施的投入极大地助推数字乡村建设。在供给型政策工具中，技术、基础设施以及服务的投入最多，这是由于我国数字技术的应用已相对成熟，政府能结合数字乡村建设具体发展情况，准确把握并精准投入供给项目，通过基础设施和服务的建设为推动数字乡村建设打下坚实的基础。

（2）政府通过制定政策顶层设计营造良好的数字乡村建设环境。在环境型政策工具中，顶层设计的提及率接近一半，在改善数字乡村建设环境上发挥重要作用。顶层设计的设立，有利于进一步制定规划实施方案，细化政策措施，统筹推进各地区数字乡村建设。

（3）试点示范强力拉动数字乡村建设快速发展。在所有需求型政策工具中，使用试点示范的频率最高，形成强大的拉动力。在中央数字乡村试点政策的推动下，各地积极响应号召确立示范点，有利于数字乡村建设形成更多有益的参考和借鉴。

3.2.2 数字乡村政策短板

数字乡村政策仍存在一定短板，有待进一步完善。

（1）政策工具使用比例不均衡。从三类政策工具来看，供给型使用偏多，而环境型和需求型政策工具偏少。政府通过资金、技术等方面的支持为数字乡村建设提供了强有力的推动力，但与推动力相对的拉动力就稍显不足，同时在为数字乡村建设的发展创造良好的环境氛围的力度上有待加强。

（2）三类政策工具的内部结构不合理。例如在供给型政策中，政府更加注重技术的投入，而对人才培养、资金投入关注不足。在环境政策工具中，广泛使用顶层设计，一定程度上忽视了法律法规的重要性。在需求型政策工具中，示范试点的使用频次较高，而政府购买、创新创业项目的使用不足。

4 进一步促进我国数字乡村建设发展的建议

4.1 合理选取各类政策工具的搭配

政策工具搭配的合理性是数字乡村建设的重要保障。过于繁杂的政策规制可能会导致出现政策内容的重叠以及给政策实施带来一定困难，但各类政策工具如果使用率偏低，又会使得数字乡村建设的发展动力不足，阻碍数字乡村相关建设的发展。因此，应当合理分配三类政策工具的使用，让供给型政策工具发挥外在推力的作用，需求型政策工具发挥内在拉力的作用，以及环境型政策工具的间接作用。如继续推进数字乡村领域科学技术开发，引导数字乡村建设相关人才的培育；加大数字乡村相关产业的补贴，实施税收优惠政策，营造良好的市场环境；扩大数字乡村宣传和普及，推动更多数字创新创业项目进驻乡村，进一步培育和提升市场对数字乡村产业的需求和购买能力。

4.2 地方政府因地制宜创新数字乡村建设模式

由于我国地区间存在着一定差异，各地区数字乡村发展情况存在一定的不同。因此在数字乡村建设政策制定过程中，应该考虑到不同地区以及不同群体的情况，可以将精准服务理念融入数字乡村的建设之中，不断创新数字乡村建设的发展模式。

首先，保障供给型政策在基础设施上的政策支持，加大力度推进传统基础设施的数字化转型和网络基础设施建设的进程。同时做好信息服务设施建设，为传统农业的数字化转型奠定坚实的技术基础，推动农业生产新业态，建设乡村信息消费新模式，打破数字经济发展机会在地理上分布不均的困境。

其次，加强环境型政策工具在乡村文化方面的运用，制定乡村文化发展目标，创建具有地方特色的数字农村书屋，以“互联网+乡村文化”为发展形式，因地制宜开发“数字文创+体验”“数字平台+文旅”等乡村文化新业态，盘活优质的乡村文化资源以助力文化振兴的发展，加速建设公共文化服务体系，以此为村民营造良好的数字文化推广环境。

最后，运用需求型政策工具强化通力合作、社会参与在数字乡村建设乃至数字中国建设进程中的重要作用，打通各层级政府间的信息互通渠道，实现资源共享，发挥数字技术的最大价值。

4.3 提升政策工具赋能数字乡村建设的主体参与性

数字乡村建设不仅仅需要政府制定相关政策，还需要企业、社会公众、村民的参与，才能促进政策的落地。

首先，利用环境型政策工具制定专项政策，并确立相关法律法规，明晰各参与主体的职权，避免政府与企业、社会组织、农户之间产生矛盾，形成数字乡村建设中的外部合力，推进各项要素建设工作的顺利开展。同时，明确规范各政府部门职责分工，精简政府组织的层面机构，进一步深化行政体制改革，强化部门间的协调合作，提升服务效能。

其次，充分发挥需求型政策工具的拉力作用。一方面，不断完善政府购买机制，精准推广政府购买重点建设要素，整合社会数字资源，吸引并鼓励企业、社会公众、村民等社会力量参与数字乡村建设投资，激发乡村资源的活力。另一方面，加大试点先行的示范作用，形成系统性、区域性的建设经验并进行推广，促使数字乡村建设高质量发展。

5 结语

随着数字化发展进程的不断加快，数字乡村战略在乡村建设发展中将逐渐发挥更加重要的作用。数字乡村政策中的各类政策工具，为数字乡村建设发展提供了强大的动力，为了提升我国数字乡村建设效能，政府应该合理选取各类政策工具进行搭配，同时地方政府还应根据不同地区乡村的特点，进行数字乡村建设模式的创新，提升政策工具赋能数字乡村建设的主体参与性，让数字带动乡村发展，从而促进乡村振兴。