浅析广东省“三旧”改造工作存在问题与对策

邓惠民 林婕

1.广东国地规划科技股份有限公司 广东 广州 510000

2.广东省科学院广州地理研究所 广东 广州 510000

1 广东省“三旧”改造工作的背景

广东省历经几十年快速发展，经济增长方式逐渐由粗放型向集约型转变，对土地利用方式提出了更高的要求。通过“三旧”改造，解决旧城镇、旧厂房、旧村庄中布局不合理、利用效率不高、功能不完善等问题，提高土地利用效率，为经济发展腾挪空间，具有促进产业转型升级、提高城镇空间质量内涵的综合效益。“三旧”改造有利于推动城乡规划建设由增量型向存量型改变，是广东省在土地资源供需矛盾日益突出的情况下，拓展建设空间、保障发展用地的重要途径，促进全省高质量可持续发展和生态文明建设[1]。

当前，针对广东省建设用地使用过程中普遍存在的不集约、效率低等问题，迫切需要通过“三旧”改造挖掘土地潜力，保障发展用地，科学合理利用资源，切实改善城乡人居环境，推动产业结构优化升级，促进经济社会又好又快发展。

2 广东“三旧”改造工作的成效

据《广东省深入推进“三旧”改造三年行动方案（2019－2021年）》，2009至2019年间广东省共实施“三旧”改造73.59万亩，完成“三旧”改造42.58万亩，投入改造资金1.48万亿元，节约土地约18.88万亩。现阶段实现城市发展水平不断提升，城市的综合建设工作不断的强化，百姓生产生活水平得以进一步提高。广东省“三旧”改造工作整体上成效明显，如图1、图2所示。

图1 “三旧”改造前

图2 “三旧”改造后

相对而言，改造前不仅表现出脏、乱、差的特点，对周边的生态、人居环境造成了不利影响，基础建设受到限制，制约了产业升级和生活条件改善。改造后，提高了土地资源的综合利用效率，一方面更好激发区域的发展潜力，另一方面对区域的综合经济部署做出合理的改善。

广东省“三旧”改造工作，基本上能够按照因势利导的方法实施，对于长期发展做出了较多的保障。但随着工作逐渐深化，仍存在许多问题需解决，后期存量项目改造难度增大，多类问题凸显，需引起重视。

3 广东“三旧”改造工作的问题

3.1 闲置土地的监管、审批权力分离导致管理问题

闲置土地通常指应该利用却因各种原因被闲置而未得到利用的土地，土地资源管理角度一般指批而未建或未按用地指标计划落实的土地。严控闲置土地是政府出于集约合理利用土地、耕地保护政策的需要采取的管理措施，从而限制或激励未有效利用或闲置没有利用的土地合理发展。2019年，广东省国土资源厅印发《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》，明确闲置土地不得申请纳入改造范围的要求。

在落实意见过程中，因闲置土地的监管与审批的权利分管于不同的职责部门，即开竣工监管职责部门与“三旧”改造审批职能部门，往往会出现不达标的闲置土地审核不到位的管理漏洞。

3.2 公益性用地未得到有效落实及保障

根据城市更新相关政策规定，不同类型的改造项目移交的公益性用地比例不尽相同，除了在项目范围内移交足够的公益性用地之外，差额的公益性用地还可以通过移交等量的经营性用地予以补齐，超额的公益性用地可以协商政府有偿收回。大多数项目范围内规划的公益性用地比例并未达标，可能是因为控规公益性用地未落实好相关要求，亦可能是权属人地块本就不涉及城市道路、防护绿地等可以搭配的用地，致使他们更倾向于移交等量的经营性用地予以补齐，长久以来，公益性用地便逐渐减少，与公众对于公益性用地日益增长的需求相矛盾。

3.3 最新土地利用现状影响标图建库

根据最新的全国第三次国土调查成果，相关的图斑范围与以往的“二调”、2018年土地利用现状出现较大出入，致使后续标图建库的图斑中出现大量不符合标图建库一般要求的现状非建设用地。项目因为早期符合“三旧”改造要求进行相关改造，途中突然不符合“三旧”改造要求，致使项目停滞的情形比比皆是。不少项目凭空在项目范围中零星分布多处“天窗”，相关上级部门并未就过渡时期的做法及规则进行明晰，既不利于推进城市更新项目，也不利于集约节约利用土地。

3.4 城市更新机制不健全

广东省“三旧”改造工作过程中，对于城市更新机制比较单一。比如，城市更新的招商引资模式，完全是单纯的贩卖资源，并没有加强城市资源的综合利用。单一的贩卖资源模式，导致城市可利用的资源逐步减少，主动权也掌握在别人手中，这样的状态下，并不能促使城市更新朝着正确的目标前进，还会影响到城市的形象建设。城市更新时，对于阶段性的目标没有合理的把握，很多更新目标的落实，完全按照固定的套路开展，中途没有灵活的调整，而且在更新的速度上比较缓慢，更新机制的整体价值创造，并不符合预期要求[2]。城市更新机制的打造，应站在长远的角度思考，对于机制实施中出现的问题高度关注，为将来的发展做出更多的保障。

3.5 改造方案不合理

“三旧”改造专项规划与改造方案较多局限在标图建库的层面上，对于以往的规划成效与现状问题分析比较薄弱，从实际工作中得到的反馈信息也比较少，不利于长期工作的开展。改造方案的执行模式，整体表现出按部就班、工作积极性不高的特点，灵活性不高，难以解决日益复杂的存量用地规划，对于方案漏洞的弥补能力，以及方案的综合创新，均有较大的困难。改造方案的实施时，对于各类特殊情况的处理，同样没有把握好方案的综合效果，尤其是对方案的内部矛盾应对，未能够科学的解决，反而是由此产生了新的挑战。改造方案的设计和部署，应按照科学的思路进行优化。

3.6 重复建设问题突出

“三旧”改造工作的规划与建设过程中，往往基于近期目标进行实施改造，缺乏长远规划的眼光，未能从多个角度考虑布局与同期专项建设的需求，容易忽略“三旧”改造的发展方向，片面追求短期经济发展。一旦规划建设脱离当地经济社会发展水平和发展实际，将导致重复建设的现象，使得成本投入增加、资金和土地资源浪费、改造项目稳定性较差、土地闲置等问题。

3.7 改造创新薄弱

广东“三旧”改造工作的很多问题是长期积累的结果，如果不能对未来的发展高度负责，势必会造成较多的负面影响，这对于区域的综合进步造成了较大的阻碍。改造工作的一个严重问题，在于自身的创新非常薄弱，很多工作的实施，并没有从多个角度思考，完全是按照单一的路线进行操作，这样的条件下，并不能对今后的发展较好的负责。改造工作的创新意识并不高，对其他区域的成功案例处于盲目的套用状态，未能够按照个性化的改造模式进行落实，这对于改造的发展，直接造成了较多的挑战。改造工作的部署模式，并没有加强各个部门的协调，在权责之间不够清晰，部门之间的合作，表现出踢皮球的现象，因此在长期发展方面，并不能得到良好的成果。改造工作的创新，应根据时代的发展和自身的诉求，做出全面的优化。

4 广东“三旧”改造工作的规划对策

4.1 加强职责部门的沟通，建立大数据共享平台

加强职责部门之间的横向沟通，逐渐推进大数据共享化建设，建议利用国土空间一体化管理平台等，推进“三旧”改造项目数字化、共享化，促进政策信息衔接到位，用地监管有效。通过部门联审、项目协议监管、部门联合监管等机制，推动监管与审批部门之间工作内容、工作方式及工作流程的相互了解，从而提高工作效率与减少矛盾，提升“三旧”改造管理能力。

4.2 加强对“三旧”改造主体的监管力度

统一思想，提高认识，切实增强相关职责部门对“三旧”改造监督检查工作的责任感和紧迫感，严格落实国家最新政策要求，防范廉政风险。加强对“三旧”改造主体的监管力度，制定监督检查的工作计划，确定督查工作重点，防范出现社会风险。

4.3 优化控规调整相关机制，建立公益性用地平衡台账

若某个片区的控制性详细规划涉及调整，涉及“三旧”改造的用地，若不符合相关改造方向所需移交的公益性用地比例要求，需同步调整该范围公益性用地方案，使该项目范围内公益性用地比例要求达到“三旧”改造的要求。倘若仍无法满足移交公益性比例要求，或实在无法腾挪出相关的用地作为公益性用地，可建立一个公益性异地平衡的台账，既本项目移交等量的经营性用地予以补齐的同时，需在他“三旧”改造项目中的超额公益性用地落实相关规模，如此一来，可以保证整体公益性比例的不减少。

4.4 制定过渡时期政策，为城市更新项目保驾护航

根据既有政策文件依据，对于现状非建设用地，但是实地已在2009年12月31日前建设使用的情形进行论证，可解决部分项目问题。亦或套用“三地”的概念，对项目无法单独出具规划设计条件等情形进行说明，即可不受上盖比例限制，但是会增加地方相关指标的压力。部分“三调”调查为非建设用地的地块可能从始至终均为建设，考虑到“三旧”项目上该比例要求只要达到30%，其余土地可搭配空地的情形，应由上级部门将“三调”与历代土地利用现状情形进行结合整理出全新的分析数据库，用于标图建库及相关用地报批，已达到减轻地方指标压力。

4.5 健全城市更新机制，创新发展方向

“三旧”改造工作的目的在于提高城市的综合发展水平，为了在今后的改造中得到更好的成果，应努力健全城市更新机制，在不同区域的发展方向上保持个性化。2021年，全国“三旧”改造（城市更新）领域首部省级政府规章《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》正式实施，标志着广东旧改法治建设进入新阶段。在以往的广东“三旧”改造实践中，并非遇旧就改，而是在原有基础上，严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁，确保住房租赁市场供需平稳。强调保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延续城市特色风貌，达到提升城市品质、加强基层治理、推动乡村振兴的目标，推动城市旧空间转变为城市新名片。由此可见，未来的城市更新方式方法应不断的调整，减少盲目的更新。

4.6 优化改造方案，提高工作可行性

“三旧”改造工作过程中，应深度挖潜，全面开展项目排查，对各个项目进行彻底的摸底调研。改造方案的调整，避免盲目的调整，应对改造方案的问题深入挖掘与进行可行性研判。例如，改造成本过高时，应分析成本过高的原因，对改造的技术、改造的设备、改造的区域重新设计评估，而不是盲目的削减成本，这样不仅无法得到突出的成绩，还有可能造成新的漏洞。改造方案的调整，应把握好各个方案的衔接效果和相互辅助效果。

4.7 优化用地布局，提高资源整合水平

应明确“三旧”改造目标，从基础着手，确定改造策略，优化用地布局，提高资源整合水平。产业方面，要根据产业的部署特点确定优化方向，坚持对土地资源有效的整合与利用。比如，工业用地虽然可以创造出较高的经济效益，但是造成的污染问题比较突出，对于城市发展和百姓生活造成了巨大的影响。为此，应增加生态修复类改造项目和公益服务类项目用地，坚持减少土地污染，加强生态维护，结合国家可持续的发展战略及规划标准优化布局。落实产业用地过程中，应加强土地的勘察和调研，对土地资源做出合理的规划，应考虑到各个产业的均衡发展，对区域范围内的乡村和城市良好的优化，告别传统土地利用方式造成的问题[3]。

4.8 分期制定改造计划，减少重复建设

应不断完善“三旧”改造工作体系，各项工作实施在满足近期发展需要的同时，促进长期发展计划制定并提出规划保障。基础设施在建设应掌握科学性与合理性，对改造方案进行有效分析，如市政工程应道路规划建设。基础设施应合理维护，减少漏洞和安全隐患；有些基础设施则需要科学的整合，节约资源的同时，提高设施的运行效率。

4.9 实施改造创新，彰显城市特色

改造过程中要注意城市文化的注入，注重创新，逐步彰显出城市的特色。加强对文物古迹的保护，避免因盲目改造建设而导致历史街巷、历史建筑及古树名木被破坏的现象。城市的文化不仅仅是精神信仰和理论研究，更加要结合百姓的实际工作需求和生活需求来完善。例如，医院、车站、道路、学校等方面的改造，要与居民区的建设保持协调。

5 总结

本文对广东省“三旧”改造工作的背景、成效、存在问题及解决对策进行简要剖析。文章认为广东省“三旧”改造工作长期以来有效开展，取得重大进展。新常态经济发展及存量规划思路的提出，使得城市更新、微改造等“三旧”改造项目越发得以重视。“三旧”改造工作未来发展空间较大，应持续对其内涵不断丰富，目标致力于解决人民群众在旧城镇、旧厂房、旧村庄及周边环境下生产生活所遇到的各类矛盾，在长期工作的安排上，以创新手段优化，并积极听取反馈意见，最终完善“三旧”改造的工作流程及工作机制。