上海市公共数据市场化配置面临的关键问题与成因

◆郭梦珂 马军杰/文

尽管上海经历了近十年的发展后，在公共数据资源开发利用方面已有所突破，但逐步进入市场化配置深水区后发现，数据资源的开发利用对政府各部门在体制机制、责任意识、综合能力等方面提出了更高要求。

一、数据来源方面：公共数据供应渠道有待有序扩容

首批上海市公共数据资源开发利用主要针对普惠金融、医疗健康、智联交通、商业服务、社会系统服务5个领域，目前正在进行的第二批，主要针对金融服务、社会信用服务、就医服务、智联交通、智慧文旅、贸易便利化6个领域。公共数据开发利用还处于向特定行业、特定企业开放的试点阶段，缺乏更大范围的数据供应、流通渠道、应用场景等。

公共数据流通渠道较窄主要原因在于：（1）缺乏优质数据供方及数据服务方。首批公共数据的供应方主要是参与试点的8家委办局，且主要依靠行政力量进行汇聚流通。如果单纯依靠部分行政控制，会极大限制公共数据开发利用工作的深入开展。公共数据流通和服务需要更多委办局的主动参与，以及第三方服务商的加入，提供包括数据质量改进、价值评估、流通与交易撮合等第三方的增值服务，才能减少数据流通过程中的信息不对称，促进整个产业的发展壮大。（2）市场化配置机制尚未成型。当前，公共数据的流通仅限于共享、开放、开发利用试点，并未开启专门的数据交易渠道。公共数据授权运营、国企数据产品进场、重点领域数据资产化等方面也尚处于探索阶段，完善的市场化配置尚未成型。政府在公共数据资源开发利用方面起到了主导作用，在发挥市场配置机制方面还有很多工作需要完善。

二、数据质量方面：公共数据初始质量水平有待加强

数据质量决定数据价值。当前公共数据普遍存在质量不佳的状况，严重影响了公共数据资源的价值开发。当前可供开发利用的公共数据只是政府各行政部门从业务系统产生的，在数据的准确性、一致性、可加工性等方面，尚未达到数据资源开发利用的标准。其原因主要包括两方面：（1）政府部门内部动力不足。数据提供方对数据质量的责任心与积极性不高，没有对于数据质量的统一标准，也没有对于数据加工、清洗的高质量要求。在部分单位内部，数据只是系统支撑业务功能而衍生的副产品，因此忽略了数据管理，导致公共数据的质量普遍不高。（2）尚未形成数据质量反馈闭环。目前，上海市公共数据资源开放利用的数据质量仍限于“给什么，用什么”的阶段，需求方的诉求有时存在无法触达、无法满足的情况，部门之间关于数据情况的沟通机制目前尚存在于个人与个人之间的沟通，无法及时、准确地作用于数据采集侧。从应用方、需求方的角度提出提升数据质量的要求，并反馈给数据提供方，可以不断地改进公共数据质量。

三、数据管理方面：公共数据管理机构层级有待提高

目前，上海市关于公共数据开发利用的管理由市政府办公厅和市经信委双线进行。虽然责权方面已经有所区分，市政府办公厅更加注重公共数据生命周期的前端，市经信委更加注重公共数据生命周期的后端，但公共数据一旦打通市场化配置路径，就容易出现权力重叠、部门利益协调等问题。另一方面，虽然上海市成立“政务公开与‘互联网+政务服务’”领导小组、上海市城市数字化转型工作领导小组，均涉及对数据资源的顶层指导，但是两个领导小组各有侧重，并非针对数据的中台型管理机构。

当前，全国31个省、自治区、直辖市，陆续新建专门针对公共数据资源的汇集、共享、管理的职能部门。其中，新成立正厅级单位11个，由省级政府直接领导，包括直属机构（如安徽省数据资源管理局）、直属事业单位（如四川省大数据中心）、加挂政府部门（如北京市大数据管理局）等形式。新成立副厅级单位10个，由正厅级政府部门管理，包括部管机构（如河南省大数据管理局）、事业单位（如上海市大数据中心）。上海市大数据中心属于市政府办公厅直属的副厅级事业单位，相比11个厅级省政府直属部门和单位，其管理能级相对较低，自主协调数据的能力相对较弱。

四、流通方式方面：数据流通技术解决方案有待成熟

公共数据共享、开放和开发利用进一步加大了公共数据安全保障和个人隐私数据保护的难度，也对完善公共数据的风险规制提出了更高的要求。技术解决方案有助于实现数据流通过程中的“数据可用不可见”原则。目前，技术欠缺是阻碍公共数据价值发挥的一大关键因素，一方面是因为数据服务商的参与度不足，另一方面是隐私计算等技术方案在公共数据市场化配置领域的落地应用，还没有成熟案例，数据匿名化能否切实充分保护用户的隐私信息仍存在争议。