第三轮土地承包时土地调整问题分析

王丽萍 张尚洁 赵金龙

（1保定市农业局，河北保定 071000；2河北农业大学经济管理学院，河北保定 071000）

随着第二轮土地承包剩余期限逐渐减少，第三轮土地承包如何开展、各户承包土地是否调整及如何调整等问题逐渐成为学者关注的内容。

1 第二轮土地承包到期后，调地是否合理学者们尚没有定论

有的学者认为如果调地，村干部可能借机谋利或者将部分农户的承包地收归集体[1]，从而侵害农民利益。另外，也有学者担心不断调整承包地会使耕地零碎化，且地权不稳定会影响农户投资土地的积极性，也影响农地长期稳定流转[2]。但是，二轮承包期结束后仍不调地也会引发许多问题，因为农民在基本默认“土地承包经营权30年不变”政策的同时大多反对“不得调地”政策长久化[3]，许多农民对承包地保障功能的依赖程度依然很高[4]，不调地可能使人地配置不均的矛盾激化[5]。贺雪峰[6]认为湄潭的不调地试验既不公平也无效率。张红宇[7]认为，根据人口变化调整土地，既是集体所有制、家庭承包经营制度的内在需要，也是农村土地制度的基本特征。金松青等[8]认为调地对于改善农户生计有积极作用，有助于保障农户粮食安全。有的文章甚至把敢于顶住各种压力、为无地少地农户调地的人视为真正为农民服务的榜样[9]。随着中央不断强调承包期内不得调整承包地、二轮承包到期后继续延包30年的政策主张，学者对于土地调整的研究逐渐减少。

2 二轮承包到期，一些村庄仍有很大调地压力

实际上，承包地和宅基地仍然是集体成员能够从集体获得的主要好处，如果得不到集体土地的相关权益，成员与集体之间则几乎无经济利益关系，这与集体成员集体所有的农村土地所有制的内在要求相背离。此外，在二轮承包期的前半段时间内，一些村集体（甚至基层政府）在处理土地相关事务、制定相关政策时还认为二轮承包到期后会重新分地。比如，承包土地被征收时，一些村只给予承包户二轮承包期内的损失，一般按照单位面积耕地年租金及剩余承包期限确定给承包户的补偿费，而余下的补偿费一般交由集体或者分配给全体成员。按照村集体的逻辑，耕地是集体的，农户只有二轮承包期内的经营使用权。二轮承包结束后，村里自然会对土地进行重新分配[10]。更有许多村为了减缓征地中的矛盾和征地补偿费分配中的纠纷，采用土地补偿费全体成员平均分配、承包地也重新分配的方式[11]，一旦不允许调地，这些村庄将产生新的矛盾。

此外，《土地承包法》规定，农民转让土地时，转让的是本轮承包期内的使用权，即到期后土地还要如数交还。如果二轮承包到期后按原状延包，那么已经转让的承包地如何处理就成为问题。可见，如果一刀切地禁止村集体调地，会引发很多矛盾冲突。为了分析二轮承包到期后，能否实现土地原样延包，郑志浩等[12]对黑龙江、安徽、山东、四川、陕西5省91个乡镇159个村的483户农户进行了调查，发现即使中央不断强调承包期内不得调地，但2011—2016年期间，仍有约16%农户经历过土地调整，反对“不得调地”的农户占39.3%。所以，二轮承包结束之后，承包地依然面临很强的调整压力[13]。

3 一刀切地禁止调地，理论依据不足

一些学者试图用没有分到土地的农民数量占比、赞成“到期调地”的农民数量占比来判断第二轮土地承包到期后是否应当允许调地。且不说各学者调研的结论存在极大差别[14]，即使没有差别也不能据此确定是否应当允许集体调地。我国村落之间差别很大，用全国或全省范围内的抽样调查资料来进行形势研判难免会忽略一些村庄的特殊情况。更关键的是，集体农地为集体成员集体所有，政府没有权利强制集体调地或者不调地。调地作为村庄的重大事务应由村民代表大会讨论决定。政府虽然可以介入农地承包事务，但只能基于保护公共利益、保护少数弱者的基本权利、保护大多数人的利益和维护法律秩序的目的，不能随意限制集体的自由决策。

一些学者认为调地中的矛盾冲突太多，调地带来的收益小于成本，调地不具有经济合理性。实际上许多村庄的调地矛盾是由于基层政府和舆论界机械地宣传“承包期内不得随意调整农户的承包地”“承包关系要长期稳定”等政策所引起的，他们认为中央绝对禁止调整土地。实际上，中国农民自古就有均分土地的诉求，在集体所有制下，定期均分土地是绝大多数农户能接受的。但是，在基层政府和舆论不断强调不准调地的情况下，村里一旦调地，那些应当调出土地的家庭就会出来反对。他们用国家政策公开反对或者消极抵抗调地，这自然会增大村里调地的难度[15]。实际上，调地成本高低与村民对土地集体所有制的认识、无地少地农户数量的多寡、村干部的领导和行动能力等有关，各村之间差别会很大，政府和学者难以给予准确的预估。学者们的“调地会造成耕地细碎化”的观点也过于武断，南方一些地方恰恰借助调地的机会实现了“一户一块田”，有效解决了各户承包地的零碎问题。

4 人地不均的矛盾并非只能通过调整承包地解决

土地调整必然会影响农业经营者的正常经营，所以尝试采用多种手段避免调地、减缓调地带来的负面影响也非常必要。目前倡导的方法是在村民原有承包地不收回的情况下，利用村里的机动地给新增人口的家庭补划承包地。郑志浩等[16]调查发现，2011—2016年，平均有28.98%的受访农户发生了家庭人口变动，其中，15.94%的农户净增加了人口，人口增加户平均增加人口1.45人。据此测算，人口增加的幅度为23.113%，而我国各省、市、自治区的集体耕地中，除新疆维吾尔自治区以外，机动地的占比均低于8%。可见，依靠机动地难以满足大多数村庄新增人口的调地需要。实际上，农地经营效益不高、人地不均引发的各户间的人均收益差别并不大，没有分到地的人每年的收益仅会少1 200元左右，所以也没有产生明显的矛盾。然而，在进行征地时，无地和少地农户的不公平感就会增强。全国平均征地补偿标准为54.9万元/hm2（一般省份的平均征地补偿费在45万～120万元/hm2）。因此，按全国平均补偿水平测算，某村土地被征收时，无地和少地农户每少1 hm2承包地将减少收入54.9万元。如此大的收益差别自然会引发矛盾，但这种矛盾可以利用集体掌握的征地补偿款来消减。在被征收的土地中，除了农户的承包地外，往往还有集体掌控的土地（如田间道路、未利用地等），所以集体能够掌握相当一部分土地补偿费（从全国平均来看，2018年集体掌握了征地补偿费的62.09%）。集体完全可以利用这些征地补偿费的再分配来调节、减缓人地不均而引发的农户间收益不平衡问题，从而减轻甚至消除调地的压力。

5 结语

全国各地的村庄千差万别，如果一刀切地禁止土地调整可能使百姓合理诉求受到压制，从而留下社会安定的隐患。各级政府不应倡导土地调整，但也不能禁止土地调整，允许第二轮土地承包到期后，各村根据自身实际情况、借助村民代表大会确定第三轮土地承包的具体方式。

政府应鼓励各村探索调利不调地的模式来处理人地不均问题。在农业经营收入占农户总收入比重很低的村落，调地对于无地少地农户的增收和生活保障意义不大，所以应尽量避免大调整。确有调地需要的，可以进行小调整。如要求举家迁往外地、无法自己耕作的农户，必须在一定年限内将承包地转让，否则按一定标准（如按年产值的10倍）由集体收回，另行发包给村内人均耕地最少的家庭。再比如，承包地不做调整，但对承包地被征收时的土地补偿费的分配和使用方式做出调整。若人少地多家庭的土地被征收后，其人均耕地仍高于集体平均水平的，不给予土地补偿费；若被征收后其人均耕地少于村平均水平，则给予其短缺面积的补偿费。同时，利用集体掌握的土地补偿费弥补无地和缺地农户在土地征收中的损失。总之，要充分调动集体成员和基层政府工作人员的积极性和创造性，引导集体组织有序而灵活地开展第三轮土地承包，杜绝简单粗暴的一刀切模式，减缓第三轮土地承包中的矛盾和冲突。