中国共产党“组织处理”的制度属性与制度形态分析

王立峰, 李洪川

(1. 吉林大学 行政学院, 吉林 长春 130012; 2. 天津师范大学 政治与行政学院, 天津 300387)

一、 问题的提出

现代政党政治中,政党决策部署及其执行情况直接影响政党绩效,最终影响民众对政党执政的合法性认同。中国共产党十分重视政党合法性构建,其构建合法性的重要途径就是建立完善的责任追究体系和严密的组织惩戒机制,这其中就包括组织处理等措施。组织处理既是各级党委(党组)教育干部、管理干部的一种重要措施,也是纪检监察机关、组织(人事)部门履行干部监督和管理职责时经常运用的一种重要手段。

2021年3月,中共中央办公厅发布的《中国共产党组织处理规定(试行)》(以下简称《组织处理规定(试行)》),是首部就组织处理作出全面规定的专门党内法规。相比于2008年中纪委、中组部联合下发的《关于在查处违犯党纪案件中规范和加强组织处理工作的意见(试行)》(以下简称《组织处理工作意见(试行)》),该党内法规在以下几方面作出了创新。一是重新界定了组织处理的概念,将“组织处理”定义为党组织对违规违纪违法、失职失责失范的领导干部采取的岗位、职务、职级的处置措施,这一定义明确了组织处理的适用范围。二是明确了组织处理方式的种类,即将组织处理方式的种类分为停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职五种。三是详细列举了组织处理的16种适用情形,并以“其他应当受到组织处理的情形”作为兜底性条款。四是明晰了组织处理的基本程序,即将组织处理的程序厘定为“调查核实、提出处理意见、研究决定和宣布实施”四个主要环节,这一规定有利于敦促党委(党组)、组织(人事)部门等相关主体分工负责、各司其职。《组织处理规定(试行)》的出台,为规范组织处理工作提供了制度遵循,并为推进组织处理与纪律处分、政务处分有机衔接,构建完备的干部管理、监督制度体系提供了有力支撑。

“制度的生命力在于执行”,党内法规制度规定与其执行之间往往存在差异,实务部门能否对《组织处理规定(试行)》运用得当仍然是个问题。实践中存在的只给予纪律处分、不懂得综合运用组织处理手段[1],以及党纪处分与组织处理相互代替等问题,既有损党规国法的严肃性和权威性,也影响了全面从严治党具体措施的落实。就理论研究来看,受纪检监察体制改革以及《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)出台的影响,尽管一些学者已敏锐地察觉到党政系统中不同类型处分需要衔接和协调,但总的来看,研究者往往将研究视角侧重在党纪处分与政务处分匹配[2],党纪处分与政务处分衔接和协调[3],政务处分与任用机关、单位双轨惩戒制度衔接和协调[4]等领域,很少涉及组织处理问题的研究。不同类型处分之间衔接和协调的理论研究对组织处理的关注明显不足,组织处理如何同党纪处分、政务处分衔接和协调的理论研究仍需进一步深化。

虽然组织处理专门党内法规已经出台,但该党内法规在名称上使用的是“试行”表述,这表明立规者并未打算将该党内法规作为组织处理工作的终局性制度规范。党的十八以来,党内法规“立改废释”工作步入快车道,新时代党内法规制定工作经验表明,一部党内法规从“试行”到“正式出台”时间间隔一般较短,如《中国共产党巡视工作条例》从“试行”到“正式出台”时间间隔仅为两年。相信在未来不久,中共中央将在总结经验、深入调研、听取反馈的基础上,出台正式版的《中国共产党组织处理规定》。鉴于理论研究对组织处理缺乏系统而深入的研究,尤其很少以专题形式进行论述,本文将在比较研究的视野下探析组织处理的基本属性,系统梳理组织处理的制度现状,以期为完善组织处理党内法规提供政策建议。

二、 组织处理的制度属性辨析

《组织处理规定(试行)》将组织处理定义为:党组织对违规违纪违法、失职失责失范的领导干部采取的岗位、职务、职级调整措施,包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职。这一定义将组织处理的处分权交由党组织,使组织处理成为党组织实施的一种组织活动。尽管如此,在纷繁复杂的政治生活中,组织处理的内涵与外延仍有需要进一步厘清之处。

1. 组织处理与其他处分的比较

第一,就党纪处分与组织处理比较而言,党纪处分与组织处理是两类不同的组织措施。党章和《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)规定了党的纪律的基本定义,并将对党员的纪律处分方式划分为警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种,对违犯党的纪律的党组织的纪律处分方式分为改组和解散两种。实施党纪处分的基本标准是党的纪律,它只适用于党组织和党员,不能适用于非中共党员或非党组织。相比于党纪处分,组织处理要复杂得多。从其依据来看,组织处理的最终依据是党章,党章赋予了党组织教育、管理和监督党员的权限。除党章外,组织处理的专门党内法规是新出台的《组织处理规定(试行)》。《组织处理工作意见(试行)》不是党内法规,但仍是纪检监察机关运用组织处理时的一部重要的党内规范性文件。从其处分方式来看,组织处理方式的种类包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职,这些方式同党纪处分方式没有重合之处。从其适用范围来看,组织处理突破了党务系统界限,包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职在内的组织处理措施主要针对相关主体在党外担任的职务。那么,组织处理措施是否可以适用于党内职务?从组织处理方式种类来看,组织处理措施也应适用于党内职务变动,如停职检查应当包括停止党内职务和停止党外职务。此外,同党纪处分可以适用于党组织不同,组织处理的对象不包括党组织。

第二,就组织处理同问责比较而言,组织处理与问责既有相同之处,也存在一定差别。《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》)将组织处理作为一种问责方式,这是因为,除组织处理外,问责方式还包括通报、诫勉、党纪处分等,因而问责的方式种类要多于组织处理的方式种类。从《组织处理规定(试行)》关于组织处理的规定来看,组织处理同问责间的区别还表现在,尽管问责总体上会对相关主体名誉和精神层面、职务和物质层面进行惩戒,但组织处理则主要对相关主体的职务、级别等影响较大[5]。同《问责条例》类似的是,《组织处理规定(试行)》也列举了适用组织处理的情形,二者关于适用情形的规定存在多处重合之处,如均包括“在重大原则问题上未能同党中央保持一致”等。不过,由于组织处理还适用于非领导干部,组织处理适用情形要兼顾这些群体的行为,这使得适用组织处理的情形同适用问责的情形在内容方面存在一些差异。同时,虽然组织处理的对象往往也是问责的对象,但问责的对象不必然是组织处理的对象,如问责的对象包括党组织,组织处理则不能。此外,在一般问责过程中,对同级党委管理的领导干部,纪委和党的工作机关可以向同级党委提出组织处理建议。组织处理过程则更复杂一些,作为问责的一种方式,对党的领导干部的组织处理既应遵循《问责条例》的一般规定,也应遵循《组织处理规定(试行)》相关规定,因为按照后者要求,有权提出组织处理意见的主体主要是组织(人事)部门。

第三,就组织处理与政务处分比较而言,组织处理与政务处分也有区别。《政务处分法》赋予了监察机关对违法公职人员依法作出政务处分决定的权力,不过,其总则第2条、第3条特意强调了公职人员任免机关、单位对违法公职人员给予处分的权力,这一规定将监察机关的“政务处分权”同用人机关、单位的“处分权”区别开来,形成了对公职人员的双轨惩戒制度。《政务处分法》第16条规定:“对公职人员的同一违法行为,监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分。”第17条规定:“公职人员有违法行为,有关机关依照规定给予组织处理的,监察机关可以同时给予政务处分。”可见,政务处分可与组织处理搭配,第17条中的组织处理应不包括任用机关给予的处分,否则与第16规定相抵触,违背“一事不再罚”原则。此外,《纪律处分条例》第33条规定,党组织对受到政务处分的党员可以依照规定给予党纪处分或者组织处理。因此,组织处理、政务处分、处分是三类不同措施。具体来讲,从实施主体来看,实施政务处分的主体是各级监察机关,实施处分的主体是任用机关、单位,实施组织处理的主体则是党组织。从处理对象来看,政务处分的对象是违反《政务处分法》的特定公职人员,处分的对象是《行政机关公务员处分条例》《事业单位人事管理条例》等法律法规所界定的工作人员,组织处理的对象则主要是领导干部。从处理方式的种类来看,政务处分的方式包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六类,这与《公务员法》所规定的处分种类相同。不过,不同性质行业的处分种类不尽相同,如《事业单位人事管理条例》第29条规定,事业单位的处分包括警告、记过、降低岗位等级、撤职、开除五种,这表明政务处分、处分的种类均不同于组织处理的种类。

2. 组织处理的制度属性

首先,组织处理是一种责任追究机制。为实现全面从严治党目标,党组织会对违反党纪国法的党员进行责任追究,以保障自身的先进性和纯洁性。在此过程中,组织处理成为责任追究的必要手段。尽管党纪处分和政务处分均由不同措施组成,但还是需要包括组织处理在内的其他惩戒措施来协调配合,以达到最优惩戒效果。这是因为,并非所有不当行为都能达到党纪处分的界限,也并非所有违纪违法行为都必须给予党纪处分和政务处分。对轻微不当行为、轻微违纪违法行为通过相应惩戒措施进行追究,可以体现全面从严治党的全面性、严肃性,组织处理成为一种必要的责任追究机制。党内法规是实现全面从严治党的重要制度遵循,作为管党治党的一种组织措施,组织处理主要是对相关主体触及党内法规所界定的消极责任进行追究。党内法规消极责任主要是指党组织或党员因违反党内法规所规定的特定义务而承担的不利后果[6],这是启动组织处理的触发机制。作为一种责任追究机制,组织处理由责任主体、追责主体、追责情形、追责依据、追责方式等要素构成。其中,制裁是组织处理作为责任追究机制的突出特点,组织处理中的制裁主要体现为追责主体对责任主体的岗位、职务、职级进行调整。与党纪处分侧重精神利益不同,这些制裁关系到责任主体的政治利益、物质利益,从而使责任追究达到直接威慑效果。

其次,组织处理是一种处置方式较为灵活的处置措施。党纪处分、政务处分只能作为终局性的处理措施,而组织处理既可以在办案过程中被运用,如停职,以确保案件调查工作得以顺利进行,也可以在纪检审查和监察调查的结果中被运用,同党纪处分、政务处分相互搭配。2017年中央纪委办公厅印发的《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系(试行)》中,第二种形态指标包括停职、调整职务、免职、引咎辞职、责令辞职等共计15项组织措施,第三种形态指标包括降职、取消退休待遇、解聘等共计7项组织措施,这使得组织处理跨越第二、第三种形态。此外,作为与党纪轻处分相搭配的一种组织处理方式,“调整职务”既可以作为审查调查工作中的临时性措施,也可以作为终局性惩戒性措施;既可以对受到组织处理的对象进行岗位调整,也可以将其调离原单位。组织处理方式灵活多样的特点有效弥合了党纪处分、政务处分方式相对单一的缺点,通过综合运用多种制裁手段,实现处理效果的最优化,将制度的笼子扎严、扎实、扎细,有效避免“要么是好同志、要么是阶下囚”现象的产生。

再次,组织处理是落实党管干部组织原则的重要手段。组织处理是党组织对党政领导干部的一种组织处置,这里干部既包括党员干部,也包括非党员干部;既包括政党系统内部干部,也包括国家政权机关中的干部,组织处理活动贯通政党系统与国家政权系统。在当代中国特色政党政治中,联结党政系统的重要纽带是党管干部原则。尽管人们对党管干部有不同的理解,但这一原则的基本要义就是党对干部的使用、干部用权进行全方位领导和控制[7],这意味着党组织既要掌握干部人事选拔的领导权,还要对干部行使权力进行管理和监督。一方面,对于党员干部、政党系统内部干部,组织处理是党组织落实管党治党主体责任的重要手段,是坚持党的全面领导的必然要求。另一方面,在干部分级分类管理机制下,党对政府系统干部的管理和监督主要通过在政府内部设置党组织如党组以及党组织行使人事任免权的体制外领导[8]来共同实现。以党组为例,党组在本单位发挥领导作用,其领导内容就包括讨论决定本部门本单位重要人事任免。党管干部原则赋予了党组在组织处理中的合法性权威,组织处理的决定权由党组行使,则又强化了组织处理中的党管干部原则。

最后,组织处理是具有一定程序性的组织活动。作为一种组织活动,组织处理不是杂乱无序的,而是同党纪处分、政务处分一样,遵从特定的组织活动程序。为实现纪法衔接,纪法协调,在依法治国与依规治党统筹推进要求下,对国家机关中领导干部的责任追究应当按照《纪律处分条例》规定的党纪处分程序和《政务处分法》规定的政务处分程序进行。一旦相关主体触发组织处理的责任追究机制,在党管干部原则约束下,追责主体将会按照党内法规和国家法律规定的程序启动组织处理活动。具体来看,组织处理的程序性主要体现在,在适用顺序上,组织处理往往处于最先阶段,是在给予党纪处分、政务处分前先予实施的组织措施。在决策过程中,按照党内民主集中制要求,组织处理的建议、意见和决定应当集体讨论、集体研究并以会议决定形式作出,任何个人或少数人均不得擅自决定。在组织处理决定作出之前,党组织应当听取责任主体的意见,以保障其合法权利。在组织处理决定作出后,相关主体如组织(人事)部门要按照规定办理后续手续,确保组织处理得到真正落实。

三、 组织处理的制度形态分析

制度文本关于组织处理的规定既表明了组织处理在管党治党中的定位,也是实施组织处理活动的重要依据,对组织处理制度形态的考察离不开对制度文本的解读。当然,制度文本不等同于实践探索,组织处理制度效果如何最终还是要由实践来检验。

1. 制度文本关于组织处理的规定

组织处理是一个特定概念,制度文本分析的对象应是那些含有“组织处理”条款的制度文本。作为制度治党、依规治党的经常性活动,组织处理已被写入国家法律、党内法规和规范性文件之中。国家法律体系是实现依法治国的基本支撑,党内法规制度体系是实现管党治党的重要制度规范,对组织处理制度文本的分析应主要从法律法规、党内法规和规范性文件着手。

在法律法规层面,“组织处理”在不同法律部门中的体现有所不同。通过检索、筛查发现,截至2022年2月底,含有“组织处理”的法律1部、监察法规1部、部门规章10部、地方性法规4部、地方政府规章28部、司法解释性质文件9部。行政规范性文件被认为是国家法律体系的重要组成部分,已检索到的含有“组织处理”条款的国务院行政规范性文件14份、国务院部门规范性文件115份、团体规定9份、行业规定6份、“两高”工作性质文件18份,共计215份,此外还有数以千计的地方规范性文件。可以看出,除《政务处分法》和少数部门规章外,含有“组织处理”规定的其他法律法规数量较少,这在一定程度上表明了法律法规表述的规范性和严谨性,尽量避免同党内法规相关表述产生重叠。相比于法律法规,含有“组织处理”规定的行政规范性文件数量比较多,表明行政机关及其所属部门在完善内部控制过程中,已将组织处理作为常用的处分手段。

根据表述方式不同,法律法规和行政规范性文件关于“组织处理”的规定大致可分为以下三类。第一类最为普遍,即制度文本将“组织处理”作为众多处分措施中的一种,没有规定其种类与实施程序,如《政务处分法》《吉林省辽河流域水环境保护条例》等。第二类较为普遍,即制度文本列举了组织处理方式的种类,但没有规定其实施程序,如2018年8月,国资委出台的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法(试行)》第31条第1款规定,对相关责任人的处理方式包括组织处理,组织处理的方式包括批评教育、责令书面检查、通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位、降职、改任非领导职务、责令辞职、免职等。第三类则较少,即制度文本对组织处理程序作了大概规定,如2016年4月,最高人民检察院、公安部、财政部联合下发的《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》规定,在保护举报人的过程中,检察院认为应当给予组织处理的,可以将相关证据等材料移送组织部门和纪检监察机关,由组织部门和纪检监察机关依照有关规定处理。

就党内法规和党内规范性文件来看,本文采取的制度文本为公开发布的中央党内法规和党内规范性文件。检索发现,截至2022年2月底,已公开的含有“组织处理”规定且现行有效的党内法规和党内规范性文件共有197份,其中包括准则1部、条例12部、规定25部、办法15部、规则1部、细则1部(1)本文未将军事法规统计在内。军事法规比较特殊,含有“组织处理”规定且现行有效的军事法规有8部。。此外,中央办公厅、中央纪委、中央组织部等单独或联合制发的规范性文件中也含有“组织处理”规定,这些文件有百余份。可以看出,在党内法规制度体系中,含有“组织处理”规定的以党内规范性文件最多,其次是条例、规定、办法,准则、规则、细则较少,党章中没有“组织处理”条款。此外,还有一些党内法规虽其条文中没有“组织处理”条款,但含有组织处理措施,如《中国共产党政法工作条例》《中国共产党党组工作条例》等。就制度文本内容而言,党内法规和党内规范性文件关于“组织处理”的规定同法律法规和行政规范性文件基本类似,但也存在一些差异。除数量上的差异外,内容上的差别主要表现为:其一,除《组织处理规定(试行)》外,其他党内法规和党内规范性文件很少对组织处理程序作出规定。其二,一些党内法规和党内规范性文件对组织处理适应情形作了要求,明确规定组织处理适用于违纪情节比较严重的情形,如《党员领导干部述职述廉的暂行规定》第8条规定,党员领导干部在述职述廉中违规违纪情节严重的,根据党委(党组)意见给予其组织处理。其三,同法律法规和行政规范性文件相比,很多党内法规和党内规范性文件往往将“组织调整”与“组织处理”并列使用。

2. 组织处理制度中存在的主要问题

从制度文本中可以看出,组织处理已经成为继党纪处分、政务处分之后落实全面从严治党的重要手段,伴随组织处理相关党内法规的出台,组织处理活动将逐渐走上制度化、规范化轨道。不过,这并不意味着组织处理制度不存在任何问题,“制度建设的内容、数量、方式、进度等在很大程度上影响着制度优势向治理效能的转化”[9],组织处理的规范制定与制度实践中的问题主要表现在以下几个方面。

一是部分党内法规、国家法律和规范性文件关于组织处理方式的规定存在冲突,选择适宜处理方式往往成为难题。其一,就组织处理专门的党内法规和规范性文件而言,虽然《组织处理规定(试行)》已经出台,但该党内法规并没有规定《组织处理工作意见(试行)》是否废止,这意味着后者仍现行有效。然而,二者关于组织处理方式种类的规定存在明显不一致的地方,《组织处理工作意见(试行)》将组织处理的方式界定为停职、调整和免职三种。其二,虽然《组织处理规定(试行)》已明确诫勉、引咎辞职等不属于组织处理的方式,但其他党内法规、国家法律和规范性文件仍存在着不同的规定,甚至存在国家法律与党内法规不一致的地方,如《中央企业违规经营投资责任追究实施办法(试行)》将批评教育、书面检查、诫勉视为组织处理方式,这一规定与《问责条例》关于组织处理方式的规定存在不一致。其三,依据只含有“组织调整”的党内法规或国家法律如《公务员法》,实务部门在对相关责任人进行组织调整时能否运用降职比较迟疑。“四种形态”中的组织调整不包含降职这一比较严重的处分措施,而《问责条例》将组织调整同组织处理并列使用,并规定了组织调整或组织处理包括降职处分。尽管灵活运用处置权限在一定程度上给予了党委(党组)管党治党的自主权,但选择运用适宜的组织处理方式往往会与党内法规中的限制性规定产生隐性冲突,容易引起追责主体对处理方式的疑惑以及责任主体对组织处理的质疑,影响党内法规的严肃性。

二是不同制度规范之间关于组织处理的适用情形与适用对象存在差别,实践中存在选择性给予组织处理现象。《组织处理规定(试行)》明确了16种情形及兜底情形,涵盖了干部政治表现、履行职责、工作作风、廉洁自律等各个方面,但是,不同党内法规之间关于组织处理适用情形的标准却存在不一致。如《事业单位领导人员管理规定》第41条规定,事业单位领导人员有违规违纪违法行为的,依规依纪依法给予处理、处分。述职述廉制度是党的一项重要组织纪律,按照《党员领导干部述职述廉的暂行规定》相关规定,事业单位领导干部在述职述廉工作中触犯组织纪律轻则给予诫勉谈话,重则给予组织处理,这一规定可能会同《事业单位领导人员管理规定》中事业单位领导人员有违规违纪违法行为应依规依纪依法给予处理、处分的规定相冲突。另外,依照《组织处理规定(试行)》规定,组织处理的对象是领导干部,但实践中组织处理不但适用于党政机关的领导干部,而且还可能适用于非领导干部的工作人员(2)2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《信访工作责任制实施办法》第12条规定,根据情节轻重,对各级党政机关领导干部、工作人员的责任追究采取通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分的方式进行。在这里,能够使用组织处理的对象不仅包括党政机关领导干部,还包括工作人员。。能否对普通工作人员实施组织处理,部分党内法规之间存在不同的规定。

三是党纪处分与组织处理匹配尺度不明确,存在二者相互代替情形。党内法规和规范性文件多将组织处理作为组织处分的辅助性手段,使其同党纪处分、政务处分相互搭配,达到最优惩戒效果。《纪律处分条例》第19条规定,对于具有从轻减轻处分情形的,可以给予批评教育、责令检查、诫勉或者组织处理,免予党纪处分。不难看出,在处罚的严重程度上,党纪处分要大于组织处理,组织处理成为党纪处分的一种配套处罚手段。尽管《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等党内法规明确规定,组织处理和党纪处分既可以单独使用,也可以合并使用,不允许以组织处理代替纪律处分,或以纪律处分代替组织处理,但实践中往往会出现有的违纪违规行为既适用于党纪处分也适用于组织处理的情况[10]。由于制度规范赋予了追责主体较大自由裁量权,在利益、关系等各种因素影响下,重党纪处分轻组织处理或重组织处理轻党纪处分等问题就会显现出来。另外,党纪处分与组织处理间的搭配问题还表现在二者搭配使用时是否应遵循“轻轻原则”。一般来看,无论受到何种党纪处分,都会对责任主体担任党外职务产生影响,尤其是受到党纪重处分如撤销党内职务、留党察看时,追责主体也会撤销责任主体党外职务,但对于受到党纪轻处分如警告或严重警告时,是否必须给予轻组织处理,以及给予哪些组织处理措施,目前没有明文规定,由此导致实践中出现了只给予党纪轻处分、规避或忽视组织处理的现象。

四是相关主体在组织处理中的职权边界不清,可能导致组织处理失当。从制度文本来看,组织处理的权限在相当程度上由组织(人事)部门行使,如组织(人事)部门可以着手调查核实,并根据调查核实情况或执纪执法机关认定的结果、有关建议,综合考虑提出组织处理意见,由此改变了《组织处理工作意见(试行)》中纪检机关与组织(人事)部门“共同研究”提出处理建议方案的制度安排。虽然组织处理决定最终由党委(党组)作出,但组织(人事)部门在组织处理中是具有相当话语权的,其主导着调查核实环节并影响提出组织处理意见这一关键环节。从立规本意来看,这一制度安排有利于发挥组织(人事)部门在管理、监督干部中的优势,也有利于避免执纪执法机关既当“裁判员”又当“运动员”的困境产生,但这一制度安排也存在一些问题。实践中本该同时给予党纪处分和组织处理的,由于组织部门认识不到位或其他各种原因,往往出现纪检机关给予了党纪处分,组织部门却没有及时给予组织处理的现象[11]。一些组织部门甚至认为,只要纪检监察机关没有提出有关意见,本部门也没必要给予组织处理。现有制度文本关于纪检监察机关、组织(人事)部门在组织处理中的职责内容、职权边界等界定不太明确,使得组织(人事)部门不愿或无法启动组织处理活动。

四、 完善《组织处理规定(试行)》的进路

有法谚云,法律一旦制定便落后于时代。受理性认识局限、语言模糊性等因素影响,大部分立法只能以不完备的形式颁布,党内法规制度也是如此,《组织处理规定(试行)》并不能一劳永逸解决所有组织处理事宜,上述分析表明,该党内法规仍有需要完善的地方。

1. 夯实组织处理的党章依据

在党内法规制度体系中,党章是最根本的党内法规,具有最高效力。习近平总书记指出:“建立健全党内制度体系,要以党章为根本依据。”[12]从制度依据来看,组织处理的最终制度依据应是党章,党章赋予了党组织实施组织处理活动的法定权限,是制定和完善《组织处理规定(试行)》的根本遵循。不过,目前党章关于“四种形态”的规定使用的是“组织调整”表述而非“组织处理”。鉴于组织处理已是党组织教育干部、管理干部的必备手段,建议将来在修改党章时可考虑将“组织处理”写入党章,以保障组织处理的严肃性、权威性,这就要求立规主体妥善处理党章中“组织调整”与“组织处理”表述间的关系。

2. 注意不同处分间的搭配关系

注重不同处分间的衔接和协调是衡量制度治党、依规治党水平和能力的重要标准,在这一标准要求下,应妥善处理组织处理同党纪处分、政务处分间的搭配关系,即对相关人员的党纪处分、政务处分,一般应当与组织处理的轻重程度相匹配。在出台正式的《组织处理规定》时,可考虑对党纪处分与组织处理匹配要求作出规定,如对轻微不当且没有违纪的、违反党纪但情节轻微依照《纪律处分条例》不需要追究党纪处分的,可采取组织处理方式结案;违反党纪应当给予警告或者严重警告处分,但给予组织处理可以起到惩戒效果的,可免予党纪处分,并作出书面结论;党纪轻处分不足以起到惩戒作用的,在给予党纪处分的同时,根据影响程度、平时表现、认错态度等应给予组织处理[13]。在“纪在法前、纪法衔接”的要求下,政务处分也应考虑其与组织处理的搭配,即监察机关对相关人员的政务处分,应与相应的党组织给予的组织处理的轻重程度相匹配。

3. 明晰纪检监察机关同组织(人事)部门间的职权边界

在干部监督和管理过程中,组织(人事)部门具有管理优势,纪检监察机关具有监督优势,二者在组织处理中的作用不可或缺,应妥善处理二者关系,明确二者职权边界。理性追责问责离不开正当程序,问责应当在程序上具有正当性,只有这样,才能真正解决谁来问责以及如何问责等问责实践中的主要困境。就组织处理程序而言,其他执法机关、司法机关等在工作中如发现领导干部违纪违法问题线索,是先向组织(人事)部门提出建议,还是直接移交纪检监察机关,这一程序性问题需要厘清;纪检监察机关在监督执纪问责中发现需要进行组织处理的可以向组织(人事)部门提出建议,但二者有可能在事实认定、处理方式等方面存在意见分歧,如何实现二者协同配合需要在出台正式的《组织处理规定》时予以考虑。另外,《问责条例》赋予纪委和党的工作机关具有提出组织处理建议的权限,《组织处理规定(试行)》则赋予了组织(人事)部门提出组织处理意见的权限,出台正式的《组织处理规定》时,应对这些权限间的顺序和关系作进一步说明。

4. 明确组织处理中的相关期限

对于组织处理的办理时间,《组织处理规定(试行)》并没有给出规定,只是对申诉期限作了要求。其他党内法规对组织处理办理时间存在不同的规定,如《问责条例》规定1个月内办理完毕相应手续,《中国共产党巡视工作条例》规定组织处理意见应于3个月内反馈至巡视工作领导小组办公室。时间不一致可能会影响组织处理活动规范开展,为此,应对组织处理办理时间作统一规定,如组织处理应于1个月内办理完毕相应手续,有规定的从其规定,但最长不能超过3个月等。此外官员被组织处理的原因是多样的,如突发性事件、责任划分不明等,将来出台正式的《组织处理规定》时,不但要健全官员复出机制,明确问责干部复出程序,规范被免职、降职干部复出时限以及干部复出公示期限等,还要突出党委(党组)、组织(人事)部门的组织关怀,帮助犯错的干部分析错误原因,改进工作方式,使受到辞职、免职、降职的干部规范复出、愿意复出、能够复出,如此既有利于维护组织处理的严肃性,也有利于激发和保护干部改革创新积极性。