东西部协作和对口支援发展经验、完善思路和建议

郑国楠 赵斌

摘要：以东西部（扶贫）协作和对口支援为主的区域援助和协作扶贫减贫机制是与我国社会主义发展的分阶段性相适应，并体现社会主义制度优越性的重要的减贫扶贫机制。历经几十年的发展演变，其内容更加丰富、手段更加多样、形式更加多元、覆盖范围更加合理、帮扶关系更加科学。根据国际上通行的划分方法，绝对贫困消除后我国就进入了相对贫困阶段，东西部协作和对口支援将继续发挥重要的作用。对此，应深入推进四大转变，即“输血”向“造血”的转变、“协作”向“合作”的转变、政府单一主导向政府和市场双主体格局的转变、单一的经济帮扶向多维提升的转变，并以监督评估考核机制为保障，提升协作减贫机制的组织力和有效性。需充分认识到东西部协作和对口支援的长期性，注重长期合作和规划对接，继续在产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持等方面深耕细作，并更加注重优势互补和互惠互利、更加注重内生发展，积极引入社会资本和市场机制壮大合作减贫力量、提升合作效率。

关键词：东西部协作 对口支援 减贫扶贫 相对贫困

一、引言

东西部协作和对口支援[本文所研究的东西部扶贫协作和对口支援是指区域层面的帮扶机制，不包括中央党政机关和国有企事业单位等定点帮扶机制。绝对贫困彻底消除后，改为“东西部协作和对口支援”，所以其与“东西部扶贫协作和对口支援”是同一概念，只是在不同时期的表述有所不同、内容有所变化。]是我国重要的区域协作扶贫减贫机制，是以区域发展不平衡为前提，依托社会主义制度优势、组织优势，由中央政府组织、地方政府与社会力量协作开展的特殊帮扶形式，是具有中国特色的重要的减贫机制，也是实现区域协调发展、共享发展、共同富裕的重要方式。2016年7月习近平总书记在主持召开东西部扶贫协作座谈会上指出，“东西部扶贫协作和对口支援，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略”，“必须长期坚持下去”。十四五规划纲要指出，要坚持和完善东西部协作和对口支援。

东西部（扶贫）协作和对口支援之间既有紧密的联系，又有区别，且有融合统一的趋势。二者都是中央针对西部欠发达地区、贫困地区做出的一项加快扶贫开发进程和乡村振兴的重大决策，都是围绕脱贫攻坚和乡村振兴，坚持精准扶贫、精准脱贫、巩固拓展脱贫攻坚成果的战略方针。不过，东西部扶贫协作的支援方一般是东部地区，对口支援的支援方则还有中西部地区，且受援方有时候专指西藏、新疆和青川滇陇四省涉藏州县。二者在协作或帮扶的方式和内容上也有一些区别，例如对口援藏明确要求支援方按本省市上年度地方财政一般公共预算收入的千分之一安排援助资金。当然，从实质上到名义上，二者的区别越来越不明显，而且很多时候对二者不再作区分，或者统称为扶贫协作、对口支援、对口帮扶等，或者组合在一起，即东西部（扶贫）协作和对口支援。

二、经验启示

东西部（扶贫）协作和对口支援在促进贫困地区脱贫和欠发达地区发展、加强资源要素跨区域流动、带动区域协调发展、促进民族团结等方面发挥了重要作用，释放出了强大的经济效应、生态效应、社会效应和政治效应。总的来说，经过几十年的发展演变，我国东西部（扶贫）协作和对口支援经历且仍处在由“输血”向“输血”与“造血”并重、由偏重“政治动员”向偏重“协作共赢”、由单向帮扶向互利共赢、由单一的政府主导向多元社会主体共同参与、由给钱给物向多维帮扶、由只关注经济增长向追求高质量发展等的转变之中，并积累了较为丰富的经验。

（一）领导重视、各级政府积极主导和大力支持仍然是协作和支援取得成效的保障

各级政府的积极主导、参与和大力支持在东西部（扶贫）协作和对口支援的形成和发展中发挥了关键作用，各级政府通过成立由相关领导担任负责人的工作机制、建立政府之间常态化协作帮扶机制等凝聚强大的组织动员能力和政策合力，政府主导下各方力量的高效动员、科学匹配和有效动员是东西部（扶贫）协作和对口支援成功的關键。一方面，中央政府发挥了重要的顶层设计作用，基于历史、禀赋、区位、发展水平等因素确立地区之间的协作帮扶关系，制定和设计东西部（扶贫）协作和对口支援的总体框架、运行模式和组织实施机制；另一方面，对于企业、学校、医院、社会组织等各种市场和社会力量以及政府力量的组织参与和协调，各级政府尤其是地方政府在其中发挥了关键作用，往往得到了各级政府领导的高度重视。从实施成效方面来说，政府主导的东西部（扶贫）协作和对口支援机制，为厘清、明晰和规范各方权责利关系提供了重要基础和保障，促进政策能够得到有效执行，尤其在协作或支援中的市场机制和力量不足时成效尤为明显。

（二）产业援助和合作是增强受援地区造血功能的关键，共建产业园区是其中的重要方式

特色优势产业发展是增强贫困地区自我造血功能，带动群众增收致富的重要手段，尤其是发展符合协作或援助双方资源要素禀赋和优势的产业效果更为明显，而优势产业园区化发展是集聚资源、发挥合力的重要形式。例如，闽宁模式中很早就在受援各县市建立了符合当地资源禀赋特色的闽宁产业园，张家港多个重要开发区共同参与支持沿河自治县经济开发区建设和产业投资发展。浙江在对口援疆、援藏、援青中，始终将产业领域支援置于优先地位，结合浙江的市场、技术、人才、资金优势和受援省份的资源禀赋情况，加强特色产业培育。

（三）从投资、贷款、土地、税收、补贴等方面出台政策激励和引导企业参与是借助市场力量和机制提高协作和支援力度和效率的有力举措

企业在东西部（扶贫）协作和对口支援中发挥着重要作用，协作或支援各方通过政策倾斜支持、财政补贴和奖励、贷款扶持等手段引导和激励东部地区企业在西部地区投资兴业、带动就业，助力贫困地区和欠发达地区人民脱贫致富和地区经济发展。以企业合作推动产业转移，实现贫困地区发展与企业市场拓展、效益提升的双赢。例如，上海积极制定赴包括云南在内的协作和支援地区投资的优惠政策，对赴对口帮扶地区投资的上海企业给予新增固定资产投资额20%的政府财政资金补助。北京市为支持和鼓励企业在内蒙古贫困地区挖掘当地特色优势，开展生态环境建设、能源开发、农牧业产业化等帮扶工作，从2006年开始每年安排500万元财政专项资金对在内蒙古从事这些领域经营开发工作的北京企业进行贷款贴息；同时，内蒙古也通过基础设施补短板、税收减免等优惠、贷款担保、资源开发利用支持等手段，创造条件吸引和支持北京企业参与自治区贫困地区和欠发达地区的建设发展。

（四）加强各领域交流合作，实现单向援助向互利共赢转变是协作或支援可持续的保障

东西部（扶贫）协作和对口支援，应该是两个或多个地区在优势上的互补和资源上的取长补短，既有帮扶也有协作。结对帮扶关系的确定和深度挖掘要考虑双方的资源禀赋优势、产业结构、合作基础等特点，尽量提升互补性，这对协作帮扶的成功至关重要。例如，宁夏哈纳斯集团2014年在福建莆田投资逾百亿元建设国家级天然气战略贮备基地，改变了闽宁协作中福建向宁夏投资的传统单向模式，开启了闽宁两地双向协作和互助的新模式，有力推动了东西互惠互利合作的发展。

（五）协作帮扶要注重优势互补、集中力量提高针对性，推动协作关系和帮扶措施下沉

我国东西部（扶贫）协作和对口支援经历了从省级层面结对帮扶到结对关系下沉到市、到县区、到乡镇，甚至到村的发展过程。例如，福建、宁夏两省早在2014年，就在市县结对帮扶的基础上，开创了扶贫协作中乡（镇）和行政村结对帮扶的先河。这种下沉有利于落实帮扶政策，通过聚焦提高帮扶措施的针对性，激发基层的积极主动性，更好发挥基层的主观能动性和信息优势。

（六）由以给钱给物为主的单一的经济帮扶向注重贫困人口和地区全面发展的多维帮扶转变

以经济援助与技术合作为主的援助方式和内容对贫困地区和贫困人口内生发展支撑不足。但是，随着东西部（扶贫）协作和对口支援的不断推进，注重贫困人口和地区全面发展的多维帮扶的方式和舉措不断涌现，助力贫困地区和贫困人口培育和积累长远发展动能。例如，更加注重教育，尤其是基础教育领域的补短板。上海在青海果洛藏族自治州打造高海拔地区现代化学校，并持续提供软件上的支持。上海文化帮扶楚雄彝文化走出大山、登上大舞台，促进当地文旅产业可持续发展。

三、进一步完善我国东西部协作和对口支援机制的思路

根据国际上一般意义上的划分，我国已进入相对贫困阶段，做好相对贫困阶段的区域扶贫协作，需实现四个重大转变，即“输血”向“造血”的转变、“协作”向“合作”的转变、政府单一主导向政府和市场双主体格局的转变、单一的经济帮扶向多维提升的转变，并以监督评估考核机制为保障，提升协作帮扶机制的组织力和有效性。

（一）以提升欠发达地区内生发展动力为核心，实现“输血”向“造血”的转变

绝对贫困彻底消除后的相对贫困阶段，脱贫人口的基本生活已有保障，协作或支援的重点应转向欠发达地区及其民众自身发展能力的培育。一方面应继续支持欠发达地区公共服务和基础设施补短板，另一方面应着眼于欠发达地区长远发展和内生发展能力的培育，推动地区发展“硬件”与“软件”结合、“输血”与“造血”支持并重，激发脱贫地区和脱贫人口努力向上的动力和能力，以提高自我发展的主动性、积极性和发展能力为重点，将帮扶或支援工作转向受援方“自身造血”功能上。构建以欠发达地区自我发展能力为导向的协作支援导向，建立健全以欠发达地区内生发展动力为核心的评估体系并严格规范考核和奖惩，调整优化协作支援的预期和目标，加强宣传激励、强化政策引导，充分调动脱贫地区和脱贫群众谋求发展和能力提升的积极性、主动性和创造性，加强产业扶持培育、人才培养和技能提升，推动就业创造和就业市场发展，在向欠发达地区“输血”的基础上不断增强其“造血”能力，并最终实现“输血”向“造血”的转变。

（二）以优势互补、互利共赢为方向，实现“协作”向“合作”的转变

绝对贫困阶段的东西部扶贫协作和对口支援，更多的是一种单向输出，相对贫困阶段，这种非对等、非互补和非共赢的协作关系必然要转向优势互补、互利共赢的合作关系。一是因为前者的不可持续性，二是这种转变有助于充分挖掘、利用和提升脱贫地区的优势和自我发展能力，三是能够提升发达地区的积极性、主动性，促使区域合作减贫机制的长期性与相对贫困阶段的长久性相匹配。这种转变也具备现实基础。支援地区和受援地区在经济发展水平、发展理念和生产要素等方面虽存在较大差距，但后者具有资源、劳动力、市场、生态等优势，双方在拓展发展空间和弥补发展短板，土地、劳动力等生产要素的输入输出，生态资源的保护开发和利用等方面具有广阔的合作空间。要实现这种转变，首先要转变观念，变被动为主动、变消极为积极，形成互利共赢的合作扶贫理念；其次要充分认识和评估双方的优劣势，寻求合作机遇；第三在调整结对关系、优势帮扶方式和内容、评估考核成效中深入贯彻实施和适应这种转变。

（三）培育壮大市场和社会力量，实现政府单一主导向政府和市场双主体格局的转变

相对贫困阶段巩固拓展脱贫攻坚成果及与乡村振兴有效衔接目标更加多元、手段内容更加丰富，更具系统性，不仅需要政府继续大力支持和统筹谋划、组织实施，也更离不开市场发挥资源配置和要素集聚功能以及社会力量的有效补充。第一，要充分发挥纵向政府间的统筹谋划、高效部署和组织实施功能，以及横向政府间的协同合作效应，建立具有公共产品属性的、涵盖产业、人才、技术等要素的合作平台，建立健全制度化规范化的区域协作帮扶机制，构建多层次、多领域、多形式、多内容的区域减贫和发展合作体系，形成以东带西、东中西互促发展格局。第二，市场力量的调动和引导是关键，要充分尊重并创造条件维护市场主体合理的利益诉求，推动要素资源区域间自由流动和高效配置，促进发达地区人才、技术、资本等优势与欠发达地区土地、劳动力、资源、生态等优势有效结合，通过市场机制的资源配置功能，引导产业和要素在协作支援区域之间有效转移和流动，加快释放外溢效应、协同效应和互补效应，通过市场机制作用在发达省市的外生援助基础上建立欠发达地区自我发展的内生动力。第三，充分发挥非政府组织、社会团体、公众等社会力量在区域减贫协作中的独特作用，鼓励社会各界捐资捐物、出力出智出谋，推动社会参与机制创新，更好发挥社会力量的纽带和桥梁作用，使社会力量成长为政府引导和市场主导之外，推进东西部协作和对口支援的重要力量。

（四）以多维贫困理念为指引，实现单一的经济帮扶向多维提升转变

多维贫困理论和能力贫困理论均认为，贫困不是仅指经济层面的收入低，而是基本可行能力的被剥夺，受教育水平、健康状况、个人发展机会等也都是贫困的重要方面，这在相对贫困阶段更为凸显。具有多维特征的贫困的治理必然要多维度协同推进，不仅要解决物质和经济层面的收入低、消费低等“贫”的问题，也要聚焦软环境层面的公共服务保障、自我实现通道等“困”的问题。以经济帮扶为主的区域扶贫协作具有明显的绝对贫困烙印，相对贫困阶段必然要以多维贫困理念为指引，进一步推进基本公共服务均等化，加强对脆弱人群的社会保护，积极“赋权提能”，实现由侧重于物质基础的经济帮扶转向“软硬兼帮”推动脱贫人群和脱贫地区全面发展。

（五）以监督评估考核机制为保障，提升协作扶贫机制的组织力和有效性

构建监督、评估和考核三位一体的组织保障机制，提升区域协作减贫的规范性、针对性和执行力。首先，打造由支援方与受援方、多级政府、社会力量等多方参与的大监督体系，提升监督的全面性和公信力。其次，优化考核指标和方法，建立以结果为导向的协作或帮扶情况的考核评估制度和指标，在注重经济指标的同时，将发达地区协助提升教育、卫生、文化和社区发展能力纳入双方考核指标，促进脱贫地区可持续减贫和发展能力建设。另外，可考虑对照社会项目评估理论，构建层级清晰且逻辑依存的减贫考核框架，包括减贫需求评估、减贫项目理论评估、減贫执行评估、减贫影响评估和减贫成本和效率评估。第三，加强减贫考核制度改革和创新，完善机构保障，发挥制度的刚性作用，进一步增强减贫考核制度的协调性和内在统一性。保障考评主体的客观公正性，考评方案须在相关方的共同参与下由权威的专业机构制定实施，增强考评结果的权威性、有效性，推动考评相关方案、过程和结果信息的政务公开，增强考核工作的透明度。

四、重点任务和对策建议

2021年习近平总书记对深化东西部协作和定点帮扶工作作出重要指示，为新时期完善东西部协作和对口支援提供了根本遵循。应着眼于相对贫困阶段的长期性和对减贫扶贫机制可持续性的要求，更加放眼长期合作、注重规划衔接，更加注重优势互补和互惠互利、更加注重内生发展，并积极引入社会资本和市场力量提升合作效率。

（一）放眼长期合作，注重规划衔接

相对贫困阶段将是一个伴随经济社会发展的长期过程，基于我国区域发展差距的长期存在和中国特色社会主义的制度优势，区域减贫合作也将是相对贫困阶段减贫扶贫的长期重要举措。与此相适应，应摒弃对区域扶贫合作短期经济帮扶或政治任务的认识，充分认识到该项工作在全面建成和巩固小康社会成果以及社会主义现代化建设阶段的长期战略意义，以此为基础加强顶层设计、规划对接和合作部署。一是立足于长期合作框架，深入分析扶贫协作各方发展实际和优劣势，调整优化结对帮扶关系，并构建动态调整机制，提升互补性，为合作的长期深度开展奠定基础。二是丰富帮扶结对形式，采用一对一、一对多、多对一、多对多等多种灵活形式，打造大合作体系，便利合作空间和内容的拓展。三是加强沟通交流和实地调研，共同研究制定能够体现和适应扶贫协作特点的中长期规划，加强协作各方重要发展规划、战略和政策的对接合作，促进相关各方围绕重要规划、战略和政策的共同组织实施，推动协作支援工作有力有序有效开展。

（二）坚持优势互补，加强产业合作

结合各方优势、体现互惠互利，推动系统性的产业转移、开发和创新升级。首先，依托脱贫地区资源要素禀赋和优势发展特色产业。加强脱贫地区内生发展能力培育是产业合作的关键目标，因此产业合作应深耕于脱贫地区的资源要素禀赋和发展条件，围绕加快培育优势特色产业，在资金支持方向和重点、技术转移引进重点领域选择、产业布局优化等方面加强支援方与受援方经济发展实际情况的结合，并根据受援方当地的市场结构、区位条件、基础设施通达程度等情况优化产业和产品的经营管理和销售，整合多方资源，推动特色优势产业做大做强。其次，构建利益联结机制，组建不同的专业合作社，提升生产的组织化水平，引导和鼓励脱贫人口以参股经营、直接参与、农业工人等各种联结途径参与产业发展。第三，基于各方优势打造利益共同体，不仅支援方要深度嵌入受援方的产业链、供应链，而且受援方也要以资源、生态、劳动力、土地等优势深度融入支援方的产业体系，实现支援方、受援方之间发展空间拓展与后发地区开发、产品供给与需求、产业迭代升级与产业承接等之间的有机衔接和互补互惠互利。

（三）注重教育培训，组织劳务协作

劳务协作是将脱贫地区的劳动力数量优势转化为经济效益的重要举措，而加强劳务协作中的教育培训是将劳动力数量优势进一步提升为质量优势的关键。首先，应强化责任落实，明确输出地的主体责任，强化输入地的帮扶责任，促进脱贫劳动力就业意愿、就业技能与就业岗位精准对接，共同做好有组织输入输出工作。其次，聚力信息互通行动，搭建劳务输转平台，提升岗位匹配度，促进“岗位供给清单”和“就业需求清单”的高效对接和精准匹配，确保每一位有转移就业意向的脱贫劳动力获得多个有针对性的岗位信息。第三，聚力志智双扶行动，实施就业技能培训，重点基于输入地的产业特点和岗位需求对劳务人员开展全周期培训，提升劳动技能，支持支援地产业发展。第四，聚力就近就业行动，支持受援地大力发展本地特色优势产业，拓展完善就业渠道，支持相对贫困阶段的人口就近就地城镇化。第五，加强对脱贫地区职业教育支持力度，开展订单式招生和技能培训，打通支援地和受援地劳动力市场。第六，支援地要加大对受援地劳务输入人员平等享受当地公共服务的支持力度，适应相对贫困阶段的户籍制度改革需要，加快推进其市民化进程。

（四）完善激励机制，加强人才支援