新时代党政分工的价值定位、内在逻辑与发展指向

张云生

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130022）

一、文献回顾与问题的提出

从一般意义上讲，所谓党政关系，就是指作为政治行为主体的政党与国家政治生活中其他政治行为主体之间的相互关系①蒋明敏.国家治理现代化视域下党的全面领导：制度优势与治理效能优化［J］.江海学刊，2020（04）：236-241.。在中国政治语境中，“党”指的就是作为执政党的中国共产党，“政”则是国家立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总称，党政关系内容丰富、范围广泛。而在现实的政治运行中，党和作为国家行政机关的政府之间的关系是核心的政治关系，党通过政府有效治理国家，政府被党和人民赋予行政权力并发挥着直接治理国家的作用，党和政府的关系事关政党治理和国家治理的理念和模式，因此常常被界定为狭义的党政关系。西方最早对党政关系的探讨可追溯到20世纪初古德诺的“政治—行政”二分理论，他认为政治体制运行包括政治和行政两个部分，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，而政治功能主要是政党通过议会实现的，行政功能则主要由政府执行实现，这在一定程度上涉及党政关系问题。在相当长的一段时期，西方流行的一种看法是：政党和政府的关系非常简单，基本上不存在什么争议，不值得研究②王长江.关于改革和梳理党政关系的思考［J］.马克思主义与现实，2014（03）：1-12.，因此，尽管政党政治实践对西方式民主建构起了很大作用，但却很少有相关的研究。到了20世纪末才有系统研究西方国家党政关系的著作问世，让·布隆代尔和毛里齐奥·科塔出版了《政党与政府》和《政党政府的性质》两部著作，他们根据西方国家政治体制运行中政党和政府的关系程度，将党政关系分为政府依赖政党、政党依赖政府、政党和政府互不依赖三种模式①沈亚平，范文宇.党政分工：新时代机构改革的深层逻辑［J］.天津行政学院学报，2020（03）：40-48.。然而，作为社会主义国家的中国，无论是政治制度还是政治体制都与西方国家有着本质区别，党政关系一开始就以一种不同于西方国家的独特形式体现出来。有学者认为：在中国现代国家建构的过程中，中国共产党建立的一整套党内组织体系与国家政权体系双轨并进，形成了党国体制②王浦劬，汤彬.当代中国治理的党政结构与功能机制分析［J］.中国社会科学，2019（09）：4-24+204.；在党国体制下，作为公权力的“国家”同时包含了政党和政府两个要素，党政之间既无法实行完全的分离，也同样无法实现百分之百的融合，只能在脱离两极的中间状态中移动③景跃进.将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构［J］.探索与争鸣，2019（08）：85-100+198.。有学者认为：不同于西方国家治理主体通常为政府机构，中国的国家治理主体既包括各级政府组织，也包括各级党的领导机构，政府在公共治理中更多起着执行党的决策作用④俞可平.国家治理的中国特色和普遍趋势［J］.公共管理评论，2019（03）：25-32.；党政结构的“弹性”和功能的“复合性”是国家“治理优效”的产生缘由；弄清中国的党政关系不但可以解释中国特色政治体制的结构性因素，还可以解释中国治理的制度效能⑤王立峰.中国特色党政复合体制的运作逻辑与治理效能［J］.河南社会科学，2020（10）：14-22.；中国特色党政关系的理想状态是党与国家在制度、功能和政治过程上实现协调与耦合。很显然，西方学者提出的“政治—行政”二分理论和三种党政关系模式根本无法解释中国党政关系实际，也不可能为中国党政关系的发展提供理论支撑和经验借鉴。

构建科学合理的党政关系一直是我国政治体制改革的核心议题，新中国成立以来、特别是改革开放以来，党和国家为此进行了持续探索。建国初期，我国主要仿照了苏联党政合一模式，党以组织化方式全面介入政务工作，导致了以党代政、党政不分问题⑥郭定平，梁君思.坚持和完善中国共产党领导制度体系的四重逻辑［J］.探索，2020（06）：110-122.。鉴于党政合一暴露出的诸多弊端，改革开放初期，邓小平同志在多次重要会议中明确指出党政合一导致的严重问题，并提出了党政分开的基本思想，党的十三大更是明确提出了以“党政职能分开”为核心的政治体制改革要求。从党政合一到党政分开是党领导制度的一次重大改革，其根本目的在于加强和改善党的领导。党的十五大、十六大、十七大为规范党政关系不断提供了新的理论依据和实践空间。进入新时代，我们党更加注重改进领导方式和执政方式，并从党政职能配置和机构设置等方面进行了深入改革，形成了一种新型的党政关系。这既是党政关系理论的重大创新，也是中国特色社会主义进入新时代党政关系的理性选择。从党政关系的发展脉络来看，我们党始终把党政关系摆在十分重要的位置，这也充分说明坚持和完善中国特色社会主义制度必须高度重视党政关系。基于此，本文旨在描述我国党政关系发展的历史进路，在此基础上重点阐释党政分工的价值定位和内在逻辑，并以此为依据探讨党政分工的未来发展。

二、党政关系的历史发展进路

党政关系不仅关乎执政党行使执政权力的职能定位和组织方式问题，还关乎国家治理问题，亦即党和政府如何有效治理国家的问题。从建国初期的党政合一的确立到改革开放初期的党政分开改革，再到新时代党政分工关系的提出，可以说，我们党始终在改革和完善领导方式与执政方式上下功夫。党政分工解决了党政合一和党政分开提法面临理论和实践双重困境，且在中国特色社会主义迈入新时代的大背景下，以习近平同志为核心的党中央对于如何坚持和完善党的全面领导而提出的全新论断，也是在总结以往党政关系正反两方面经验基础上得出的理性结论。

（一）建国初期党政合一关系的确立

建国初期，我国的政治体制与苏联大体相同。正如邓小平同志所言，“我们两国原来的政治体制都是从苏联模式来的”①中共中央文献编辑委员会.邓小平文选（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993：178.，这里的“两国”指的就是当时的中国和波兰。我国当时的党政关系也朝着苏联党政合一的模式发展。1952年，政务院在没有请示党中央的情况下做出了税制修改决定，被毛泽东同志严厉批评为政府的分散主义，这是党政合一趋势开始出现的标志。1958年，党中央颁布的《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》文件明确规定：“大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。”②本书编辑组.中共中央文件选集（一九四九年十月～一九六六年五月）（第28 册）［M］.北京：人民出版社，2013：150.这是党政合一正式形成的标志。此后，党开始以组织化的方式全面介入政府工作，各级地方党委建立了领导政府的机构，干部管理也按照苏联模式进行了相应调整。但在实际运行中，这种党政合一模式带来了党政不分、以党代政问题，党干预一切、包办一切，陷入了琐碎的日常管理工作之中，最终降低了党的领导地位、削弱了党的领导作用，导致党对国家和社会的影响力下降③马骁.行走的宪制：司法改革中的“党管政法”原则［J］.中国政法大学学报，2018（05）：5-34、206.。

（二）改革开放初期的党政分开改革

鉴于党政合一模式在实际运行中暴露出的诸多弊端，邓小平同志在党的十一届三中全会上明确提出了解决党政合一问题和实行党政分开的要求。1980年，邓小平同志在中央政治局扩大会议上又进一步强调解决党政不分、以党代政问题④胡鞍钢，程文银，杨竺松.坚持党的全面领导 推进党和国家机构改革［J］.行政管理改革，2018（05）：13-17.。1986年，邓小平同志再次强调：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”⑤中共中央文献编辑委员会.邓小平文选（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993：177.1987年，党的十三大明确指出党政不分实际上降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用，并全面规定了党政分开的原则和措施，强调党的领导主要是政治领导，党政要在职能上分开，这样才能真正发挥党总揽全局、协调各方的作用。但在实践中，党政职能分开则是以“党政分设”来实施的，事实上又出现了党只管党、党政脱节的问题⑥王韶兴.社会主义国家政党政治百年探索［J］.中国社会科学，2017（07）：4-28、204.。邓小平同志提出的党政分开有特定的时代背景和政治语境，即：要实行改革开放就必须摆脱深受苏联模式影响而产生的党政不分问题。现在看来，党政分开面临着理论和实践的双重困境。从理论上讲，中国共产党和以选举为目的西方国家政党存在本质区别，在中国，坚持以人民为中心的政党和政府是一个整体，不可能硬性地分开；从具体实践上看，党的领导地位和执政地位是紧密联系在一起的，党领导国家政权，并通过国家政权治理国家，党政分开不具备可操作性。

（三）持续探索与新时代党政分工的提出

既然党政合一和党政分开都行不通，现实中又没有可借鉴的国外成熟经验，那么，探索有别于党政合一和党政分开的第三条道路就成为当代中国党政关系的一种必然。党的十五大提出，要“建设社会主义法治国家”①中共中央文献研究室十五大以来重要文献选编（上）［M］.北京：人民出版社，2000：162.，把党政关系放在人民民主的制度化、法制化的大框架下来讨论，这是党政关系认识上的一次飞跃。党的十六大提出，要“实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”②中共中央文献研究室十六大以来重要文献选编（下）［M］.北京：中央文献出版社，2008：955.，反映了全党对党政关系认识的新的理论提升。党的十七大提出，要“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”③中共中央文献研究室十七大以来重要文献选编（上）［M］.北京：中央文献出版社，2009：25.，为进一步规范党政关系提供了新的理论依据和实践空间。可以说，我们党对党政关系的改革和完善从未止步，党政关系不断走向规范化和法治化。党的十八大提出，“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”④中共中央文献研究室十八大以来重要文献选编（上）［M］.北京：中央文献出版社，2014：20.，首次从国家治理的角度阐释了党政关系，标志着党政关系进入了优化发展的新阶段。习近平总书记指出，“处理好党政关系，首先要坚持党的领导，在这个大前提下才是各有分工，而且无论怎么分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导。”⑤习近平.习近平谈治国理政（第三卷）［M］.北京：外文出版社，2020：16.和“党的集中统一领导权力是不可分割的。不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式。”⑥习近平.习近平谈治国理政（第三卷）［M］.北京：外文出版社，2020：168.党政分工的提出标志着我们党对党政关系的认识更加理性、更加成熟。

三、新时代党政分工关系的价值定位

党政分工既不是对党政分开的全盘否定，也不是重走党政合一的老路，而是在执政党和国家政权机关之间找寻一种新型关系的具体路径。在中国特色社会主义迈入新时代的大背景下，党政关系的价值定位直接决定着国家治理体系的模式导向和制度架构⑦刘杰.党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革［J］.社会科学，2011（12）：4-11.，因此，明确党政分工的价值定位是阐释新型党政关系的逻辑起点。

（一）坚持党的全面领导的根本前提

中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最本质特征和最大优势，明确这一点是正确认识党政分工的前提。习近平总书记曾指出：“办好中国的事情，关键在党。”⑧习近平.习近平谈治国理政（第二卷）［M］.北京：外文出版社，2017：43.这既是我们党对治国理政规律认识的持续深化，也是我们党对治国理政实践经验的科学总结。毛泽东同志早在第一届全国人民代表大会第一次会议中就指出：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。”⑨中共中央文献研究室毛泽东年谱（一九四九—一九七六）（第二卷）［M］.北京：中央文献出版社，2013：283.中国共产党在百年发展历程中，团结带领中国人民经过长期奋斗，从根本上扭转了中华民族的命运。进入新时代，在推进实现国家治理体系和治理能力现代化进而实现中华民族伟大复兴的历史进程中，“五位一体”“两个一百年”“四个全面”“四个伟大”等每个都是十分庞大的综合性概念，如果没有党的集中统一领导，就容易造成软弱涣散、各自为政的局面，不但确定的目标不能实现，反而会产生灾难性后果。为此，党的十九届四中全会明确提出，要“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”①习近平.习近平谈治国理政（第三卷）［M］.北京：外文出版社，2020：125.，充分发挥党在完善制度体系、使各方面制度更加成熟更加定型中的引领、统领和决断作用，充分发挥党在提升治理能力、将制度优势转化为治理效能过程中的组织、推动和示范作用。在“百年未有之大变局”的时代背景下，作为一个拥有14 多亿人民的发展中大国，中国面临的治理问题无疑是非常棘手的，可能会遇到艰难险阻、会经历惊涛骇浪，只有中国共产党才能肩负起这一重大使命，只有始终坚持党的全面领导，充分发挥党通盘考虑、谋篇布局的智慧谋略和应对困难风险的信心与胆识，才能使整个中华民族在实现伟大复兴的道路上有效排除重大风险、克服重大阻力、化解重大矛盾、应对重大挑战②张荣臣，王启超.党的领导是推进国家治理体系和治理能力现代化的保证［J］.理论学刊，2020（02）：25-33.。

（二）明确党政分工不分家的角色定位

政府是执行党的路线、方针和政策的重要载体，政府在同级党委的领导下，通过决策程序将党的主张、意图、决策转变成施政纲领并付诸实施，党政之间是分工不分家、密切配合、团结如一的关系。在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的治理格局中政府起着承上启下、沟通协调作用，党和国家的各项决策部署需要各级政府贯彻和落实，人大及其常委会制定的法律法规、做出的重大决策部署需要各级政府执行和实施，社会和公众的诉求需要通过各级政府的行政行为来实现。没有各级政府的依法规范运作，国家治理体系就不可能实现有效运行。与此同时，政府的治理能力也直接影响着国家整体治理能力的实现。国家治理能力包括执政党的依法执政能力、立法机关的科学立法能力、监督机关的有效监督能力、司法机关的公正司法能力。这些能力的实现都有赖于政府依法行政的保障，政府治理能力的强弱直接影响着其他国家机关治理能力能否顺畅实现和有效发挥作用。党的十九届四中全会将“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”列入十三项制度体系之一，在优化政府组织结构方面强调要“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”③中共中央文献研究室.习近平关于社会主义政治建设论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2017：92.，促进政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同，这对于全面推进国家治理体系改革、提高国家治理效能具有重大而深远的意义。如果将党政关系置于一个同心圆结构中，那么党的组织就是决策的圆心，政府机构构成外部环状围绕，党处于“掌舵”的核心位置，政府充分发挥“划桨”的重要作用，党政分工不分家，同步同向。

（三）彰显“以人民为中心”的党政价值立场

“人民立场”是党和政府的根本政治立场，也是党和政府一切工作的出发点和落脚点。从党的性质和根本宗旨来看，《中国共产党党章》规定：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，……代表中国最广大人民的根本利益。”这决定了党必须始终坚持以人民为中心，任何时候都要把人民利益放在第一位。人民是党执政的最大底气，是国家的坚实根基，是强党兴国的根本所在。列宁在谈到党的领导和人民关系时曾说：“在人民群众中，我们到底是沧海一粟，只有当我们正确地表现人民所意识到的东西时，我们才能管理。否则共产党就不能引导无产阶级。”①列宁.列宁选集（第四卷）［M］.北京：人民出版社，1972：651.坚持一切为了人民，是中国共产党一以贯之的价值追求，建党初期的“为人民服务”思想、改革开放初期的“人民主体”思想、20世纪90年代的“三个代表”重要思想、新世纪初的“坚持以人为本”的科学发展观、新时代的“以人民为中心”的发展思想都充分彰显了中国共产党以人民为中心的根本政治立场。党的一切工作都是以人民为中心展开的，“从群众中来，到群众中去”是党的根本领导方法，努力让人民过上美好生活是党的使命所在、价值所在、生命所在，是党始终不渝的奋斗目标②中共中央党校（国家行政学院）编.习近平新时代中国特色社会主义思想基本问题［M］.北京：人民出版社，2020：231.。从政府的性质和根本宗旨来看，《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这就决定了政府的宗旨是为人民服务，政府的责任是对人民负责，政府要树立为人民服务的工作思想、保持求真务实的工作作风、坚持从群众中来到群众中去的工作方法，通过依法行政最大限度地回应公众和社会的需求，最大限度地调动人民参与国家治理的积极性，同时接受人民的监督。从党和政府的价值实现上看，中国共产党人的初心和使命就是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，政府的一切工作归根到底也都是为了人民，否则就失去了存在的意义。让人民群众有更多的获得感、幸福感和安全感是党和政府的奋斗目标。党的十九届五中全会提出了到2035年经济发展要取得新成效、改革开放要迈出新步伐、社会文明程度要得到新提高、生态文明建设要实现新进步、人民福祉要达到新水平、国家治理效能要得到新提升等六个方面目标。说到底，每个方面的目标都是为了人民而制定，最终都是为了维护最广大人民的最根本利益，充分体现了党和政府坚持以人民为中心的发展理念，是将以人民为中心的根本政治立场贯彻到治国理政活动中的生动体现③蔡立辉，郝宇坤.政府间接管理方式下公共服务满意度提升研究［J］.行政论坛，2021（03）：30-40.。

四、党政分工折射出的党政内在逻辑关系

在国家治理体系中，党的定位是“总览全局、协调各方”，政府的作用是将党的执政理念变成现实，党的意志决定了政府的施政纲领，政府的行政能力直接影响党执政理念的实现程度，党政之间是你决定我、我成就你，分工不分家、团结统一的关系，这种融洽的党政关系在结构组合上兼具嵌入性和限度性、在角色调适上兼具稳固性和适应性、在功能发挥上兼具融通性和互补性，是党带领全体中国人民经过长期革命战争和国家建设逐步摸索、自主形成的一种独特关系，扎根于中国大地，符合中国实际，深得人民拥护，具有强大的生命力和巨大的制度优势。

（一）嵌入性与限度性的党政结构组合

一个国家的治理模式不是可以任意选择的，而是常常与该国的历史演变过程有着深刻而紧密的联系。我国党和政府在结构上兼具嵌入性和限度性，存在着明显的路径依赖特征。在中国，党政结构呈现出党的集中统一领导和党政复合的“一体双轨”结构特征，党的组织作为国家公权力的构成部分内嵌于政府机关，党的组织掌握着领导权和核心决策权，并通过对政府体系的全面融入，将自身的价值取向、组织机构、行动逻辑“植入”政府体系，以此决定政府的政策走向和执行路线。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入推进党和国家机构改革，通过党政机构职责调整优化，构建起一种“党的职能部门统一归口协调管理，统筹本领域重大工作”的党政优化协同的复合型治理结构①徐彬，仲帅.集合权力：多元赋能与分工协同——县委书记权力结构研究［J］.政治学研究，2020（05）：114-124、128.。政府作为执行党和国家决策的主体，在组织形态上呈现出纵向延展的层级结构，并通过此结构层层落实党的方针、路线和重大决策部署。党政之间的关系呈现出两大特征：一是政府在哪里党的组织就在哪里、党的领导就在哪里，两者紧紧交织在一起；二是党在政府之外保持着自身的相对独立性，有着自己的组织体系、运行载体和行动规则。这也间接说明了党政之间存在着某种结构性的限度，既无法百分之百地实现党政分离，也无法实现完全的融合，只能在脱离两级的状态下移动。因此，虽然改革开放初期我国政治体制改革的重心是党政分开，但在实际运行中党政并未彻底分开，虽然党的十九大明确否定了党政分开思路，但在党和国家机构改革过程中并没有将政党和国家机构全部融合。党政之间这种结构性的限度使二者形成了两套相互重叠但又不完全重合的官僚等级组织且兼具系统性、整体性和协同性的治理结构。

（二）稳固性与适应性的党政角色调适

中国共产党作为在中国长期执政的政党，与西方国家以组织定期选举和竞争夺取政权为目的的工具型政党存在本质区别，这与执政党产生的环境有着直接的关系。在西方两党制或多党制国家，国家早于政党出现，政党是议会斗争的产物。在实行多党轮流执政和定期组织竞争性选举的背景下，在野党能否上台执政，执政党能否继续连任都不得而知，没有特定的执政党与政府恒常如故的结合，而经常是“铁打的政府机构，流水的政党执政”。按照萨托利的观点，在西方自由民主制中，政党的结构性位置在国家与社会关系的谱系上坐落在社会中而非国家中，政党是“部分的政党”，只代表着部分政治组织的利益，这些因素决定了政党与政府、社会关系的不稳定性。在中国，党与社会的关系早于国家与政府和社会的关系，中国共产党带领中国人民经过长期斗争，推翻了“三座大山”，取得了政权，成立了中华人民共和国。这在法理意义上决定了其代表中国人民执掌政权、运行治权的必然性，也决定了稳固型的“党政融合体制”的形成。且在新中国成立后，党与社会的关系也并没有脱离，而是通过政府得到了进一步强化。景跃进先生认为，在西方自由民主制的国家与社会范畴中，国家公权力属于政府，只存在政府和社会两种关系，因为政党属于社会范畴；而在党国体制下的国家和社会范畴中，国家公权力等于政党和政府权力的总和，应该存在政党、政府、社会三种关系，在内部维度上政党可以在政府系统之外也可镶嵌其中，在外部维度上政党处在政府和社会之间，政党既可以通过政府治理社会也可以对社会直接发挥影响。这就决定了政党与政府、政党与社会以及政府与社会之间一直保持着稳固而灵活的适应关系。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央固本培元、继往开来，探索出了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者相统一的中国特色社会主义政治发展道路，明确了党和人民、党和国家、国家和人民之间的关系定位，切实防止了西方国家党政之间权力掣肘、内耗严重，人民形式有权而实际无权等现象。

（三）融通性与互补性的党政功能发挥

政党最重要和最本质的特征就是其作为政府与社会的“纽带”和“通道”②杨光斌.政治学导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2011：141.。政党既能够将社会组织和民众整合到党的领导制度体系之中，也能够将社会组织和民众的利益诉求输入到国家治理体系之中，从而使政党的领导和国家治理实现有机统一、协调互动。中国共产党的意志和政府的意志与人民的意志在本质上具有高度统一性，党对人民负责，决定了政府必须对人民负责。党的政治功能主要是对国家进行宏观协调，发挥总揽全局、协调各方的重要作用。党通过组织嵌入和人事嵌入，完善政府行政体制和运行机制，避免政府机构出现机构臃肿繁杂、职能重叠交叉、事权配置混乱的行政科层化发展趋势。与此同时，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，最大限度增强国家回应社会的能力，发挥党和政府相辅相成的优势。此外，政府在优化机构设置和职能配置时也划定了各级党政机构的职能权限，有效防止了党的政治职能和政府的行政职能“角色混淆”和“缺位错位”问题，形成了党政各司其职、各负其责的复合体制。在这种复合体制中，作为立法机关的人大起到了“双向通道”作用，党通过人大程序将党的意志上升为国家意志，将党的决策部署以立法形式变成政府执行的路线、方针和政策。同样，政府通过人大向党和人民汇报工作执行情况以及关于国家改革发展的计划、建议和措施。政协起到了“参谋助手”作用，通过政治协商、民主监督和参政议政，为党和政府科学决策、民主决策和依法决策提供重要参考。依规治党、依法执政和依法行政的制度体系则为党政关系提供了法治保障，同时对于法治国家、法治政府、法治社会一体化建设起到了前提性和基础性作用。党政之间的这种功能机制一方面发挥了党对政府“负功能”的矫正作用，另一方面实现了国家治理的主导性与基础性、战略性与常规性、合法性与程序性的辩证统一，产生了政治有力引领行政、深度统筹行政和有机融通行政的功能效果，促进了国家治理的规范性和高效性，强化了党和政府应对挑战和化解风险的系统协同能力。

五、党政分工关系的未来发展指向

习近平总书记强调指出，要“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”①中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）［M］.北京：中央文献出版社，2014：76.这无疑为党政关系的未来发展指明了方向，提供了根本遵循。党政分工的“成熟定型”就意味着既要保持党政分工的稳定性，又要保持党政分工的延续性，使其朝着制度化方向发展，朝着规范化方向转化。

（一）强化党有力领导、党政融合贯通的结构关系

纵观党政关系的发展历史，既有党政合一带来的党政不分、以党代政问题，也有因片面理解和执行党政分开而导致党的领导弱化、党政脱节问题。因此，党政分工应在总结历史经验教训基础上，走一条党有力领导、党政融合贯通的新型党政关系发展道路。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，党和国家机构改革要遵循“增强党的领导力，提高政府执行力”原则进行②习近平.习近平谈治国理政（第三卷）［M］.北京：外文出版社，2020：168.。这既是对历史实践和经验教训的正确认识，也是党政关系发展的基本价值取向。从增强党的领导力上看，要求政府必须坚持党的全面领导，即坚持党对政府行政的全领域领导和全过程领导，一个不能丢、一点不能少。通过党对政府的政治领导，树立政府的正确政治方向，使其始终沿着中国特色社会主义道路前行；通过党对政府的思想领导，使其切实将马克思主义世界观和方法论充分运用于国家治理实践，从而保证行动实践的科学性；通过党对政府的组织领导，使党“横向到边、纵向到底”的组织体系有机融入政府各层级，不断强化党的意志在各级政府机关的贯彻执行，使政府与党始终保持步调一致。从提高政府的执行力上看，要求政府在党的领导下健全强有力的行政执行系统。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，不断提高经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等方面的执行力和落实力。政府要严格依法行政，按照自身在国家治理中的地位和作用明确“应该做什么、可以做什么、能够做成什么”，对于自身职责范围内的事务不折不扣、不遗余力地做好，创新行政管理方式和服务方式，有效履行政府职能，最大限度维护公共利益、增进人民福祉。

（二）深化党政系统内部更深层次的功能统合

党政分工的关键在于党政之间如何分工，而前提是党政职能如何配置、机构如何设置。建国初期的党政合一实质上打破了党政界限，但在党政机构设置上并没有统筹考虑，使党的组织对政府行政事务完全介入并进行事无巨细的管理，最终导致党政不分、以党代政。改革开放初期的党政分开则过分强调了党政界限，主张行政事务应全部由政府负责，党的领导主要是政治领导，久而久之便在一些领域出现了党的领导虚化、弱化和边缘化问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在充分借鉴以往正反两方面经验的基础上，提出“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”①习近平.习近平谈治国理政（第三卷）［M］.北京：外文出版社，2020：31.和“对一些领域设置过细、职能交叉重叠的党政机构进行整合。”②习近平.习近平谈治国理政（第三卷）［M］.北京：外文出版社，2020：168.需要注意的是，党政机构整合并不是不要界限。具体而言：第一，要坚持党“总揽全局、协调各方”的执政原则。所谓“总揽全局”就是指一些带有全局性、战略性、前瞻性的重大问题必须由党掌握和决定，但总揽不等于包揽，党不能事无巨细地介入政府所有行政事务。所谓“协调各方”就是指政府在党的集中领导和统一协调下，与其他国家机关一起积极主动作为，各司其职、各尽其责，但协调不等于代替，党不能直接介入不属于自身职能范围内的事务③王观松.正确处理“六大关系”，改革和完善党的领导方式和执政方式［J］.学习与实践，2004（09）：11-13.。第二，在党政机构设置上，要打通党政分工的堵点和难点。纵观改革开放以来的历次机构改革，基本都将重点放在党政部门各自调整和整合上，而对党政部门之间的职能交叉、业务重复问题的改革相对有限。因此，未来党政机构应该统筹设置，继续沿着党的十八大以来党和国家机构改革的“路线图”稳妥做好党政机构内设业务部门权责的调整与优化，把原来党政机构之间的协调转化为系统内部更深层次的统筹整合，实现党的领导力和政府执行力的内在统一和相融互促，发挥党政整体效能。

（三）以法治思维和法治方式推进党政分工成熟定型

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求重大改革要“于法有据”。习近平总书记强调，“要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治”④习近平.习近平谈治国理政（第三卷）［M］.北京：外文出版社，2020：286.。党政分工也不能例外，必须在法治框架下进行。这就决定了党政分工必须坚持法治思维和法治方式，用法治规范党和政府自身的行为，促进党政之间的良性互动。具体而言，第一，依规治党是党政分工的前提。《中国共产党党内法规制定条例》规定，“党内法规是规范党的领导的专门规章制度”，事实上就是通过党内法规制度对党领导权的使用范围、效力及运作程序加以规范。正如习近平总书记所言，“执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单。”①中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2016：55.在推进实现党政分工规范化进程中，依规治党是党的领导与党的建设、党内法规与国家法律、党内治理与国家治理等若干重大主题的交汇点，党治理好了，其他各领域和环节也就通畅了，党和国家的改革发展稳定战略全局也就有了“定海神针”。第二，依法执政是党政分工的关键。习近平总书记强调，“能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能坚持依法行政。”②中共中央文献研究室.习近平关于社会主义政治建设论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2017：90.和“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。”③中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2015：19.这就要求党必须在宪法和法律范围内活动，党的各级领导干部必须带头遵守法律、带头依法办事、严格依法执政。第三，党规与国法的有机衔接是消除党政分工“梗阻”的重要保障。各级党的组织和党员个人以《中国共产党党内法规制定条例》为行为准则，而各级政府的组织和运行则以国家法律为依归，虽然两者在规范国家政治生活方面具有高度的同一性，但并不排除在实际运行中有相互矛盾冲突的潜在可能。因此，要实现党政分工的制度化、规范化，就必须要处理好党内法规和政府组织法之间的配套衔接问题。在宪法中对党政分工加以明确规定，制定党政分工的具体法律法规，加强促进党政融合贯通的相关工作机制建设，使党政分工实现程序化、制度化和规范化。

六、结语

西方党政关系理论和党政关系模式根本无法解释我国党政关系实际，更不可能为我国党政关系发展提供理论支撑和经验借鉴。我国的党政关系需要自己探索。新中国成立至今，在不断探索实践中，党政关系大体经历了党政合一、党政分开和党政分工三个时期，党政分工是在前两者遇到理论和实践双重困境基础上而提出的一种新型的党政关系理论。从价值定位上看，党政分工既不是对党政分开的全盘否定，也不是重走党政合一的老路，而是在执政党和国家政权机关之间找寻一种新型关系的具体路径。在这一理念下，坚持党的全面领导是根本前提，党的定位是“总览全局、协调各方”，政府的作用是将党的执政理念变成现实，坚持“以人民为中心”的发展理念则是党政分工不分家、团结统一的价值旨归。从实践逻辑来看，党政分工是对中国特色党政关系的科学总结和理论创新。这种党政关系扎根于中国大地，符合中国实际，既可以保证党的决策部署快速落实，又能有效避免政府行政行为的固有弊端，从一个侧面透视出了中国特色社会主义制度的巨大优越性。从发展指向来看，党政分工必然会朝着“成熟定型”方向发展。在此进程中，应着力构建党有力领导、党政融合贯通的党政结构关系，促进党政系统内部更深层次的功能统合，并在法治框架内推进党政分工成熟定型，使党政关系实现程序化、制度化和规范化。