推进上海市公共数据开放的战略思路与政策建议

王晔 马军杰

近几年，尽管各省市纷纷出台关于公共数据资源开发利用的相关法规，但是因为缺乏更高层面的统一定义，不同法规关于公共数据的认识仍然存在一定的差别。而不同机构、专家学者对此的理解也各有差异，从定义逻辑来看，主要分为主体论和属性论两类（表1）

表1 关于数据定义的两类观点

简单来说，两种定义逻辑并无对错之分，而是在效果层面和操作层面各有优缺点。介于主体论和属性论之间，还存在一种观点，即认为公共数据应该包含政府从社会部门购买的具备公共属性的数据。这种定义一方面由于包含了社会数据，在数据集的完整性上要优于主体论，又强调了公共部门购买，即数据归属的主体仍然是公共部门，因而数据边界较为明晰。

虽然当前大多数政府法规都采用了主体论定义，但是大多并未明确排除采购数据。以《上海市数据条例》为例，条例将公共数据的定义为“本市国家机关、事业单位、经依法授权具有管理公共事务职能的组织，以及提供供水、供电、供气、公共交通等公共服务的组织（以下统称公共管理和服务机构）在履行公共管理和服务职责过程中，收集和产生的各类数据”。

该条例对公共数据的定义较有代表性。从定义可以看出，首先，条例的主要思想还是基于主体论定义的。其次，条例并未明文排除外购数据，而将外购数据视为“履行公共管理和服务职责过程中收集的数据”。事实上，公共部门在公共管理和公共服务中本来就需要收集大量的社会数据，与外购数据的差异只在于有无付费而已。与此相似的，美国在公共数据管理条例中提出“多样化数据准入以及利用购买力”原则，即系统性利用私营部门对数据资产、服务和基础设施的购买力，促进效率和降低成本。

实际上，如果政府发现自行收集社会数据成本要高于从私营部门购买数据的成本，显然外购数据是更为合理的选择，因而排除外购数据于公共数据之外并无意义。

当前，公共数据因其特殊的自然与经济属性，在法律规则方面存在较多讨论和争议，在顶层设计层面缺乏必要的体系化研究。此外，由于在技术、管理、运作、认知等方面存在疑虑，导致业务部门对于公共数据开放应该遵循何种路径以及应当如何推进，还缺乏系统性认知，因此有必要从顶层视角对公共数据开放的战略路径进行更为系统和深入的思考。

一、推动公共数据开放的战略思路

从战略目标来看，公共数据开放的目的是实现公共数据的共治共享以及公共数据与社会数据的大融合，提高公共数据的市场有效配置，激发政府与社会单位挖掘数据资源的热情与动力，最终实现政府治理能力、公共服务水平和经济发展效能的提升。目前公共数据开放的主要工作是政府数据开放上网，这是公共数据开发工作的基础工作，但并非最终的目的。

从战略路径角度来看，公共数据开放是一个操作难度从易到难、实施效果从小到大的过程。在这一过程中存在不同层面、不同难度的问题，因此公共数据开放的战略路径应该分阶段实施（图1），每个阶段都解决相应的问题。尽管不同阶段的工作并不一定要按照时间顺序严格排序，但是阶段上升应避免跳跃。只有夯实基础，才能在路径上稳定发展。

图1 公共数据分阶段推进图解（来源：课题组自制）

（一）谋划宏观布局，分阶段推进部署

初级阶段：在该阶段，对于公共数据的界定主要基于“主体论”观点，主要工作是实现政府可控的数据开放。这个阶段的工作主要在行政机关和国家企事业单位之间完成，因此工作的推进以行政指令为基础，存在少量的市场行为。公共数据开放也被视为公共服务的一种，其重要目的在于释放政府数据能量。

过渡阶段：主体论下的公共数据存在两个较大缺陷。一是数据不全且可能导致数据偏差。特别在国有企业和私营企业共存的市场，如医疗、教育、金融等行业，由于公共数据仅包括国有企事业单位的数据，而遗漏私营市场的数据，因而行业数据会出现缺漏，将给数据的再开发和再利用带来不同程度的影响。二是主体论下的公共数据是单向数据，即只是公共部门向私营部门提供数据，而公共部门无法从私营部门获取数据。在数字化、网络化高度发展的现在，私营部门的影响力越来越大，市场能力越来越大。获取私营部门数据，可以更有效监督私营部门的行为，整合私营部门业务与公共资源的关系，并利于政府提升治理水平，保证经济平稳安全运行，提高公共服务质量。

成熟阶段：在成熟阶段，公共数据的外延进一步扩大，主体论论述转为属性论论述，形成成熟的公共数据交易市场。公共数据不再局限于公共部门与私营部门业务活动中衍生的数据本身，更扩展到基于公共数据的二次开发以及针对数据的专门采集、处理和生产。公共数据与私营数据、政府数据与社会数据能够相辅相成，互补不足，为社会生产力提高、政府公共服务水平提升提供可持续发展的数据生态圈。

（二）立足现有基础，寻求效率平衡点

从现有情况来看，公共数据开放的效果与操作难度是相悖的，因此公共数据开放是一个效果逐渐提升，同时操作难度也不断提升的过程。操作难度包括技术上实现、政府与社会对数据开放的认知、现行法律法规的规制等。因此分阶段实施是在每个阶段寻求效果和操作的平衡点，并通过持续解决问题、夯实基础、提高认识，在条件成熟时迈入下一阶段。

表2 不同阶段的问题和均衡目标

二、推动公共数据开放的政策建议

（一）公共部门内部做到“三统一”

1.统一概念边界

公共数据的定义以及边界并非固定不变的，而是动态扩展的。定义的目的是提供公共数据开放和交易的边界和框架，就每个阶段而言，仍然需要一个相对统一的定义概念以及与之相应的目标和措施。《上海市公共数据开放暂行办法》将公共数据定义为“各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位在依法履职过程中，采集和产生的各类数据资源”。这个定义包含了“水务、电力、燃气、通信、公共交通、民航、铁路等公用事业运营单位涉及公共属性的数据”，就上海公共数据开放发展现状而言，该定义是适合公共数据开放初级阶段需求的。

2.统一管理机构

公共数据开放以及未来的市场化配置都需要一个专门的管理机构，该机构应与原本存在的政府信息化管理机构有所区别但保持密切联系。简单来说，政府信息化管理机构主要面对公共部门内部的数据交换，而公共数据管理机构主要负责公共部门与外部的数据交换。政府信息化管理主要是业务导向，而公共数据管理部门则是数据导向。

公共数据共享相关工作仍属于政府信息化范畴，但相关工作必然影响公共数据开放，同时公共部门从外部获取对数据的要求也需要反馈到政府信息化部门，从而决定是否对相关业务或者数据获取进行变动。

3.统一平台规范

目前政府的公共数据开放都有一个专门的网站平台，但是公共数据开放并非简单地将各级行政机关的数据放在网站平台提供下载，而需要管理中心对所有的公共数据进行统一的规范，包括公共数据的标准、规则、范围等。数据开放的进度和内容，对应公共数据的实时性、完备性、系统性的规划和准则。

公共数据的管理结构职能伴随着公共数据开放阶段的发展，其职能重心也相应变化。在初级阶段，管理中心的主要职责是建立公共数据开放的标准、规则；指导和监督各个行政部门数据开放的进展，统一和协调各部门的数据标准和内容；接受外部单位的监督和意见；对公共数据进行整体审核和评级工作。

（二）公共部门外部实施“三推动”

1.推动融合社会数据

公共数据开放最终应该从公共部门数据开放走向更大范围的公共数据开放。社会数据融合，存在的主要问题在于私营部门的数据可能涉及企业的商业隐私、核心竞争力等，因而即使私营部门的数据具备公共性属性，也不愿意给政府或者其他单位提供这些数据。在社会数据融合方面，有三种方式。

（1）行政获取：即政府通过行政手段要求社会部门提供相应的数据。这种获取方式不宜对数据范围任意扩大化，最好符合以下几种情况：a）行业数据具备一定的政府或行业规范，基本数据的构成已经非常清楚；b）该行业公立和私立同时存在，且公立比例更大，公立比例大意味着这个行业更涉及公共利益，而私立往往是一个有效的补充；c）该行业与公共利益密切相关，至少在初级阶段，行业应选定与国家安全、人民生命和财产安全、公共卫生等密切相关的限定领域。

（2）政府直接采购：政府从私营部门购买数据，该数据归属政府后转化成公共数据。这里的政府采购并非从数据市场上进行购买，而是政府直接从私营部门购买数据。存在的问题在于：一是可能没有一个可参照的市场价格；二是采购行为很难避免暗含的行政权力。对于具备市场支配力或者其数据具备垄断性的情况，政府要出台数据价值评估规范，保证数据交易的价格合理性，同时也要对类似的情况确定相关规则，确保政府对数据的购买。

（3）实施公共数据认证机制。中共中央、国务院联合颁布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提出，“研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范”。因此，可以建立针对社会部门的公共数据认证机制和企业登记制度。私营部门可以将自己的数据自主认证为公共数据，被认证为公共数据的数据可以在公共数据市场上交易，企业登记为公共数据的生产部门。在这种情况下，公共数据的市场化配置基本完成，但属于公共部门的数据仍然应该采用免费或者价格限制方式。当然，为了激励私营部门将私营数据认证为公共数据，政府应当出台有力的激励政策，如交易免税、收入抵扣等。

2.推动提高数据能力

公共数据开放的初级阶段主要是公共部门数据向社会部门的单向开放，尽管社会部门通过获得公共数据得到好处，但公共部门并未因此提升公共服务水平和自身对于数据的利用能力。因此，公共部门也需要通过开放公共数据的契机，积极引入社会力量的合作，通过政府激励和一定的市场机制，鼓励社会力量与政府共同对公共数据进行二次开发，鼓励大中专院校、研究机构和第三方的数据公司向市场提供相关业务，鼓励从事专门的数据生产、加工等业务，充分挖掘数据潜在价值，提升公共部门利用数据的能力，并将成果反馈给公共部门，进而提高政府行政效率和公共服务水平。

3.推动实施激励机制

在公共数据开放的初级阶段，主要的激励机制问题在公共部门内部。与公共数据共享不同，公共数据共享能够极大提高行政效率、提升行政能力，但对社会部门，既不能直接提升公共部门的行政效率，也很难评估数据开放的效果，相对而言还增加了行政部门的工作量，因而需要激励机制的支持。

（1）工作内容激励，确定工作目标与工作内容、确定相应的绩效标准，完善内部激励机制。

（2）工作成果激励，鼓励公共部门利用社会力量对公共部门的公共数据进行二次开发。

公共数据开放过渡阶段的主要激励问题，是社会部门缺乏将私营数据转为公共数据的动力。政府应该鼓励私营部门积极参与公共部门的数据挖掘和开发工作，鼓励私营部门对现有公共数据提出改进方案，鼓励私营部门对公共数据进行再开发并向公共部门反馈研究成果，鼓励私营部门专门进行公共属性数据的收集、开发、生产和交易，通过税收优惠等措施，激励私营部门将其数据进行公共数据认证，并放入专门市场进行交易。