英国气候变化与财政风险评估经验及启示

■ 程卫红 高 磊 赵明晓

（中国人民银行天津分行 天津 300040）

气候变化对财政造成的风险（以下简称气候变化与财政风险），主要是指气候变化可能带来的财政收支风险以及财政可持续性风险，具有全局性、严重性、全球性三个主要特点。

在低碳转型背景下，充分认识气候变化与财政风险的特征，科学评估气候变化与财政风险的影响，对于增强财政可持续能力、财税科学决策能力具有重要意义。近年来，不少国家或地区在评估气候变化与财政风险方面进行了实践探索。英国在2017年就指定专门机构负责包括气候变化在内的财政风险评估，至今已开展3轮，其评估气候变化与财政风险的经验、做法值得借鉴。

一、英国气候变化与财政风险评估经验

英国预算责任办公室（OBR）评估气候变化与财政风险经历了一个不断深化的过程。2017年《财政风险报告》首次提及气候变化带来的财政风险，认为其影响虽大但概率较低，因此仅将其作为政府应关注的财政风险清单中的一项，未对其进行详细分析。2019年的《财政风险报告》将气候变化带来的财政风险作为八大财政风险来源之一，从定性角度探讨了气候变化财政风险评估框架、风险传导渠道、情景分析方法的适用性等六个方面风险问题，并列入政府财政风险清单。2021年的《财政风险报告》改变了百科全书式的风险分析方法，重点聚焦三大财政风险进行分析，气候变化是其中之一。在该报告中，预算责任办公室定量评估了气候变化财政风险，特别是测度了零碳转型情景下全社会投资成本、财政承担成本、财政收入损失等变量。研究发现，到2050年，平衡路径下零碳转型将会使政府负债率增加20个百分点。其中，零碳转型导致的政府燃油税收减少、碳税征收等，是影响政府负债率变动的主要因素。对燃油税和碳税进一步分析发现，虽然征收碳税可以降低政府负债率，但燃油税的减少影响更大，从长远看会推高政府负债率，即零碳转型下政府负债率上升。

近年来，英国气候变化与财政风险评估制度机制不断完善，方式方法不断更新，主要表现在以下几个方面：

（一）出台多部法律法规，为气候变化与财政风险评估保驾护航

2008年出台《气候变化法案》，2016年修订了《预算责任宪章》等。《气候变化法案》明确了政府各部门分析气候变化影响的责任，要求各部门有责任向议会提交报告，对当前和未来气候变化影响进行风险评估；《预算责任宪章》明确了英国预算责任办公室评估气候变化与财政风险的职责，要求预算责任办公室独立开展包括气候变化在内的财政风险评估，至少每两年向议会提交一份财政风险评估报告。

(二)建立信息共享机制，实现气候变化与财政风险评估信息互联互通

一是支持预算责任办公室加强与气候变化委员会的沟通协调。根据《气候变化法案》，预算责任办公室在评估气候变化与财政风险中，可向气候变化委员会征求意见建议，气候变化委员会则应为预算责任办公室撰写气候变化与财政风险报告提供必要信息，且必须在报告正式递交前6个月内提供相关资料。二是支持预算责任办公室加强与财政部的信息共享。《预算责任宪章》明确指出，作为负责评估包括气候变化在内的财政风险的主体，预算责任办公室不仅应将《财政风险报告》递交给议会，还应与财政部共享，财政部则应在收到《财政风险报告》1年内对预算责任办公室所列风险点进行回应。

（三）密切对接国家减排战略，提升气候变化与财政风险评估的针对性、时效性

一是对接国家减排目标。2019年，英国调整了2050年碳排放目标，从1990年削减80%调整为实现零碳排放。预算责任办公室《财政风险报告2021》对接该目标，在气候变化财政风险评估中，设计的9种转型情景均以2050年零碳排放为目标。二是对接重大减排政策。预算责任办公室在风险评估中充分考量了英国未来重大减排政策对财政的潜在影响。例如，针对21世纪30年代可能出台的禁止传统汽车、面包车和插电式混合动力汽车销售政策，预算责任办公室评估了其对财政收入的不利影响；针对气候变化委员会提出的逐渐提高碳税税率的政策建议，预算责任办公室评估了其对财政收入的有利影响。三是对接重点行业减排路径。2020年12月，英国气候变化委员会发布了《第六轮碳预算建议》，提出到2050年交通运输业、建筑业、工业、电力、碳捕集等重点行业的减排路径，得到英国政府的认可，经议会通过后获得法律效力。预算责任办公室依据气候变化委员会制定的行业减排路径，核算了这些行业减排的投资成本、投资收益、净投资成本以及需要由财政部门承担的净投资成本（见图1）。从图1中可以看出，英国财政承担的净投资成本主要集中在建筑行业和碳捕集行业，交通、电力以及工业投资成本相对较低。

图1 财政承担的零碳转型成本

（四）充分借鉴气候变化与金融风险评估方法，完善气候变化与财政风险评估框架

一是结合气候变化对金融造成风险（以下简称气候变化金融风险）的分类方法，构建气候变化与财政风险分析框架。预算责任办公室认为，气候变化会影响到公共财政的各个方面，减缓和适应气候变化政策会直接或间接地影响一国财政，影响机制和传导渠道较为复杂。借鉴英格兰银行将气候变化带来的金融风险分为物理风险（与极端天气事件和全球逐渐变暖有关）和转型风险（与向低碳经济转型有关）的做法，预算责任办公室在《财政风险报告2019》中采取了类似策略，将气候变化带来的财政风险划分为物理风险和转型风险。其中，物理风险是指异常天气事件严重损害企业、家庭、银行和保险公司的资产负债表，造成重大损失甚至中断经济活动，进一步减少财政税收收入和增加财政支出的风险。转型风险是指减碳政策对财政稳定的直接影响，以及经济结构低碳转型对财政稳定的间接影响。结合全球低碳转型趋势，与物理风险相比，转型风险对未来财政稳定的冲击可能更为显著。二是参考气候变化与金融风险评估的情景分析方法，丰富气候变化所带来的财政风险的情景预判。参考英格兰银行气候变化与金融风险分析做法，预算责任办公室对气候变化带来的财政风险进行了情景分析，主要分析未开展低碳转型和开展低碳转型两种情景。预算责任办公室在《财政风险报告2021》中指出，未开展低碳转型情景下，全球持续变暖，政府支出增加，政府债务急剧上升，到21世纪末政府负债率将达到289%；开展低碳转型情景下，预算责任办公室进一步考虑转型政策出台方式、节奏和力度等因素，具体设计了9种转型情景，包括提前行动情景、延迟行动情景、较高生产率情景、较低生产率情景等。虽然不同转型情景均能在2050年实现零碳目标，但是财政所承受的影响程度显著不同，政府负债率变化幅度超过50个百分点（见图2）。例如，在零碳投资支出受限、征收交通税情景下，到2050年政府负债率将下降11.6%（图3最左端情景），而在延迟行动情景下，到2050年政府负债率将上升43.3%（图2最右端情景），这体现了气候变化带来的财政风险对不同转型政策的敏感性，也体现了对转型财政政策进行谨慎权衡的必要性。

图2 不同转型情景对财政的影响

二、我国气候变化与财政风险评估面临的问题

一是在制度规划上，尚未统筹评估气候变化与财政风险。近年来，我国对评估气候变化风险作出了一系列制度安排，例如，2013年我国发布的《国家适应气候变化战略》，明确要开展重点领域气候变化风险分析，不断提升气候变化观测预测和影响评估水平；2020年我国启动编制的《国家适应气候变化战略2035》中进一步提出，要着力强化气候变化影响观测评估，但并没有将气候变化作为财政风险评估的重要内容。2021年出台的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》将防范化解地方政府隐性债务风险、健全地方政府举债机制等作为财政风险防控的重点，未对气候变化带来的财政影响进行专门分析。二是在评估实践上，与其他领域特别是金融领域相比，气候变化与财政风险评估较为薄弱。近年来，在基础设施、农业生产、水资源、人民健康、金融、旅游等重点领域，气候变化影响评估的研究成果丰硕，对于提升这些领域适应气候变化的能力发挥了重要参考作用。特别是在金融领域，中国人民银行近年来深入组织开展气候变化对金融稳定影响的研究，目前正在推动的金融机构压力测试中也系统性地考虑了气候的变化因素，并逐步将气候变化与金融风险纳入宏观审慎政策框架中。而在财政领域，气候变化与财政风险评估方面的研究成果比较少，相关的一些研究成果主要聚焦气候变化引发财政统计、财政支出成本—效益分析的变化等方面，尚未取得有针对性的评估气候变化与财政风险的成果。

三、政策建议

（一）深化对气候变化与财政风险评估的认识，完善评估体制机制

财政部门应按照《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见》《国家适应气候变化战略2035》等文件精神，根据《预算法》关于建立政府债务风险评估和预警机制的要求，不断完善气候变化与财政风险评估的体制机制。一是明确气候变化带来的财政风险的评估主体。借鉴英国设立预算责任办公室开展气候变化与财政风险评估的经验，建议由财政部门履行气候变化与财政风险评估的职责，定期发布气候变化与财政风险分析报告，为财税政策制定提供客观、科学的决策依据。二是加强气候变化与财政风险评估的统筹协调。考虑到应对气候变化工作具有高度的系统性、关联性，建议在国家应对气候变化及节能减排工作领导小组下，建立由财政、生态环境、发改委、央行等部门构成的协调机制，加强气候变化引发的财政风险的信息整合共享，凝聚起系统科学评估气候变化与财政风险的整体合力。

（二）对接国家碳达峰碳中和工作部署，发挥气候变化与财政风险评估的决策参考作用

建议借鉴英国预算责任办公室的做法，紧密对接我国碳达峰碳中和减排目标和各部门、各行业减排路径，评估气候变化对财政收支的直接影响以及经济结构转型带来的间接影响，一方面为管理财政风险、增强财政可持续性发展提供参考；另一方面为进一步优化减排战略、处理碳减排与产业安全发展的关系提供决策支撑。

（三）兼顾气候变化引发的财政风险和金融风险的评估，共享风险评估经验

一是统筹实施对气候变化引发的财政风险和金融风险的评估。两类风险呈现高度相关性，例如，受气候冲击较大的金融机构出现问题进行清算后，往往由财政资金进行兜底救助，此增加了财政负担，进而引发财政风险。因此，应同步推进两类风险的监测与评估，完善评估体系，切实防范和化解气候变化带来的财政和金融之风险。二是共享气候变化金融风险评估经验。目前，气候变化金融风险的研究框架已较为成熟，我国金融部门在评估气候变化金融风险方面也积累了宝贵经验。建议财政部门积极借鉴气候变化金融风险评估经验，从物理风险和转型风险两方面构建气候变化带来的财政风险的评估框架，厘清气候变化所引发的财政风险的传导渠道与影响效果，并尝试在央行与监管机构绿色金融网络（NGFS）等开发的转型情景库基础上，探索使用情景分析、压力测试等方法评估气候变化所引发的财政风险。