经济利益链视角下征地冲突的管理途径探析

林艳

摘要：城镇化进程的不断发展使得农村土地征收利用愈来愈多，农民自身利益受到挑战，征地冲突事件显著增多，这并不利于社会的和谐发展。基于此，文章从经济利益链视角出发，首先对征地冲突产生的原因进行分析，总结不同主体之间的利益冲突与利益博弈，并基于经济利益链对存在问题进行审视，提出缓解征地冲突的措施及解决方案。

关键词：经济利益链；征地冲突；管理

基于经济发展，征地冲突事件的发生频率逐渐增加，对我国经济发展与社会稳定产生了严重影响。从经济利益链角度来说，每个个体都是理性经济人，利益最大化是每个个体的主要追求。但从农民的视角来说，土地征收是一种强制性行为，尽管会给予农民一定的征地补偿，但补偿标准由政府制定，农民在既定的征地补偿标准下，并没有讨价还价的余地，因此，农民与政府之间利益冲突显著。

一、基于经济利益链视角的征地冲突诱因分析

（一）多主体之间的利益冲突和利益博弈

政府、开发商和农民是征地过程中的重要经济主体，基于不同的角色与发展立场，每个个体的发展需求不同，所追求的利益目标也有所不同。从政府发展的角度出发，注重提升当地经济利益，或区域经济效益。开发商希望付出较少的资金，从经济上获得最大的收益。对于被征地的农民来说，最大的愿望是获得最多的土地征用补偿。基于这一问题，不同主体在追求自身发展利益的同时，主体之间的矛盾也愈发尖锐。

1. 政府与农民之间的利益关系

土地征收过程中，政府始终处于主导地位。农民希望政府能够给予高于，或不低于土地收入的补偿，甚至希望政府能够对土地未来的增值进行估算并计入补偿范围。虽然被征地农民或多或少获取土地增值收益，但并没有足够的力量抵制其他主体或客观因素的影响。因此，政府与农民之间存在利益博弈，且在此过程中，政府既是博弈参与者，也是土地征收的管理者，而农民仅仅是参与成员，二者地位不平等。在关于土地征收补偿的博弈中，农民既无法决定谈判价格，也不能自主退出，二者之间很容易产生争议。此时，农民会通过各种渠道维护自己的利益，尤其新土地法实施后，明确规定征地前期需完善征地预公告、现状调查、安置方案公告、征地听证、补偿登记、协议签订等程序，其中均需被征地农民配合确认，但利益冲突导致被征地农民有可能不配合征地工作的开展，影响项目落地进度，分散政府治理协调精力。

2. 开发商与农民的利益冲突

开发商是土地征收后的使用方，土地利用会增加当地政府的税收，部分生产资源优势较高的企业，还会给片区发展带来更多的机会和效益，相较于农民，企业在土地征收中优势更明显。虽然国家明确规定了建设用地使用权需净地出让，开发商并没有直接从农民手中取得土地，但是两者在分配土地的过程中也有利益的冲突。首先，为了加快开发投资进度，降低资金时间成本，开发商希望农民快速向政府交付土地，但如果征地冲突存在，即使已经完成征供地审批手续，在批后实施过程中，土地交付、集体土地权证注销也存在很大难度。虽然延迟交地开发商可以依据土地出让合同取得交地违约金，但房地产开发受宏观经济影响大，对开发时机把控要求极高，一旦错过最佳时机，项目收益将受到极大影响甚至产生亏损。此外，即使项目土地交付后，诉求未得到满足的被征地农民也可能影响项目开发进度，在一定程度上增加了开发商的投资成本，导致被征地农民与开发商之间的利益冲突。

3. 政府与开发商之间的博弈分析

政府与开发商之间的博弈主要集中在土地需求、土地收益分配两方面。从土地需求层面来说，政府要通过土地征用来提高区域的经济效益，而企业要靠土地经营来增加收益。随着我国经济的持续发展，开发商和农户的利益关系必须在一定程度上得到协调。现阶段，一些开发商试图通过政府投资的紧迫性来减少土地成本，寻找更多的融资机会。

在土地收入分配中，土地权益是一个相对固定的指标，而政府通过征收土地获得更高的收益，并通过土地合理利用与开发创造更多的经济效益，提升城市建设质量。企业希望在低价格拥有土地使用权的同时，也能继续享受到国家给予的优惠政策。这就需要为被征收土地的农民提供合理的经济补偿，或者通过其他方式为其生活提供保障，如就业政策放宽等。目前来说，政府在土地征收方面充分发挥了其作为管理者与参与者所具备的主观能动性，开发商依靠政府扶持也获取了诸多红利。

（二）征地制度机制缺陷

众所周知，我国人口众多。基于人口发展特点，要实现国家长远发展，法治是最根本的解决途径。由此可见，政府与农民、农民与开发商等主体之间存在的矛盾大多与征地机制建设有关。有关证据表明，征地制度机制的缺少或不合理的征地机制的建立会导致冲突发生。事实上，我国部分地区不仅缺少征地制度机制，还没有明确定义农地产权，为不合理行为的发生创造了机会。与此同时，通过我国农村征地管理现状也可以看出，我国在土地征用方面的法律法规并不完善，征地矛盾与土地征用纠纷依然发生，土地征用法治化建设进程缓慢。

二、基于经济利益链视角浅析征地冲突的管理途径

（一）构建失地农民利益表达与保护机制，维护农民利益

当前农民群体在土地征用方面的利益表达机会欠缺、难以维护自身发展利益。因此，有必要建立农民利益表达与保护机制，并通过表达机制、决策机制、协商机制等的建立进行完善与优化。其中，表达机制的建立是实施农民保护的重要前提，决策制度的建立是农民进行利益表达的主要平台，协商制度的建立是进行利益表达，从而达到权益保护的主要手段。除此以外，还要建立监督管理机制，为农民自身权益的保护提供保障。多项发展机制的建立共同形成维护农民利益的有机整体。

首先，就利益表达机制的建立而言，其前提是尊重农民自身的发展权益，凸显其主体地位，通过法律制度的建立使得農民有平等的机会参与到土地征用制度决策中。其次，决策与协商机制的建立需要政府强化前期调查，结合调查内容与结果出台相关政策，人大代表在此过程中负责监督管理。其次，制定与土地征用或涉及农民利益的发展政策时，主动倾听农民群体的意见，确保政策的制定能够满足绝大多数农民群体的实际发展需求。若在政策执行过程中发现不足之处，可再次组织决策大会，由政府部门同农民进行共同表决，进行修改完善。在与农民利益相关问题的探讨上，需要站在农民的角度思考问题，始终保持平等沟通。例如，进行产权制度改革或征地制度的全方位变革，要求各项土地征用制度的制定必须启动协商程序，并生成结果性文件，赋予农民同等的法律权利及政府、开发商等同等的法律约束力。

最后，利益监督机制的建立可首先建立听证制度，要求国家立法机关举行听证会，并拓展听证范围。其次，公示制度的建立也能够进行有效监督，如政府机关需要提供有关土地征收的重要事项公告，对事件内容等进行详细说明，增强农民群体对政府相关部门的信任度，同时保证农民群体所具备的知情权。当然，也可以采取行政诉讼制度，即农民个人发展权益受到威胁时，可通过法律手段进行求助，从而维护自身权益。

（二）建立健全土地征收制度，缓解利益冲突

土地征收制度的建立是缓解开发商、政府及农民等利益冲突的重要手段。通过上述分析不难发现，农民、开发商及政府等主体之间之所以会发生利益冲突，大多与利益分配不均有关。基于此，土地征用制度的建立，首先要合理划分多个主体的利益。这就要求有关部门对补偿制度、拆迁管理制度等进行重新思考并优化。其中，就补偿制度的建立来说，有必要将土地生产能力作为非农业生产活动的重点，不能仅对农业经营收入进行考量。尤其在当前的农村土地管理中，要以流转后的生产能力为主要依据。其次，建立征地补偿制度必须反映出土地征收补偿的利用价值。土地征收后，农民所放弃的只是一段时间内的使用权，并不是其他相关的经济收入。从另一方面来说，土地征收后，经济赔偿作为农民的主要经营收入，需要适当结合当地经济发展现状及土地增收情况，对土地补偿标准进行提升。最后，土地征收制度的建立同样需要法律法规进行约束。因此，需要政府有关部门派遣专业人士进行规划处理。

（三）完善土地监督管理与冲突管理机制，从农民实际利益出发

目前来说，农民在征地收益分配中仍然是被动的，政府承担着代理人的角色。要想提升利益分配的合理性，需要强化社会舆论的积极作用，还要赋予农民的监督管理权力，对政府相关活动进行监督。首先，可以通过制定决策相关的政策法规来监督基层政府，如进一步明确政府的职权范围，确保政府、开发商及农民的职权保持独立，且公正。同时，政府部门也要不断进行自我审查与监督，真正做到换位思考，不能仅关注地区发展的经济利益，或土地征收带来的政治发展机会。

对于前文提到的多主体发生利益冲突，需要建立有效的冲突管理机制，相关部门要设置冲突预警部门，专门处理相关冲突。日常管理过程中，还要对之前已经发生的冲突事件进行再度分析，总结经验教训，并据此制定不同类型冲突事件发生的应急预案，从而在冲突事件发生的第一时间做出反应。为防止冲突事件的发生，还可以建立预警机制，在冲突事件萌芽阶段对当事人进行调解，或积极引导。如成立调解委员会，或三方社会组织等。除此以外，还可以使用信息技术手段，如网络平台等收集反馈信息，多部門之间共享征地矛盾信息，并相互合作，针对利益相关者的诉求提出解决方案。

（四）根据项目特征分类征收，合理补偿

由于地理位置不同、村庄复杂度不同，被征地用途也存在较大差异。为合理应对上述差异，需要结合项目特征进行分类征收。例如，可针对被征用土地村庄的地理位置，对补偿标准和社会保障体系进行思考，确保该地区城镇化进程不受土地征用的影响。其次，在历史地理原因的影响下部分地区华侨华人较多，村庄作为华侨与血脉的主要连接，在启动土地征收之前需要将征收用途等系列事项与华侨华人等进行沟通，并商讨合理的赔偿方式或征用模式。最后，基于被征用土地的面积、用途，对利益主体的诉求进行分类，从而分层递进地开展土地征收。

三、结语

综上，就现行的法律法规而言，农村土地征用成本较高。若不重视开发商、政府与农民之间的利益冲突，政府将会承受诸多直接经济损失、间接经济损失。基于此，应不断通过发展方案的应用对各利益相关者之间的关系进行协调，从而达到利益分配的相对平衡，促进土地利用效率的提升。本文基于当前土地征用现状，将经济利益链作为讨论核心，提出了包含建立健全土地征收制度、完善土地监督管理制度、危机预警机制等在内的多项发展措施，从而为农民合法权益提供保障，最大程度上降低征地冲突的发生，使我国土地征用相关制度能够满足农民群体的实际发展需求，且与国情相适应，确保土地征用科学合理。

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（作者单位：福州市国土资源局征地工作部）