全过程人民民主视域下基层立法联系点建设的探索

陈亦可

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

自党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来，民主立法的思想受到越来越多人的关注，这是党中央在公开场合首次提及“基层立法联系点”这一概念，其中要求的“健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点，推进立法精细化。”[1]这一内容成为了基层立法联系点的发展根基，基层立法联系点制度作为坚持、巩固和发展人民代表大会制度的一种立法创新在我国诞生。习近平总书记曾说：一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主。党的十八届四中全会将基层立法联系点视为发展全过程人民民主的生动实践，它深刻地体现了民主立法的重要原则。基层立法联系点制度突出坚持人民在立法中的主体地位，进一步将我国以人民为中心的民主思想落实成为制度实践，实现了立法程序上的人民当家作主。作为全过程人民民主的一种创新形式，基层立法联系点建设的目的在于推进科学立法、民主立法，同时也有效地发挥了社会群众在我国立法程序中的重要作用，对于推动我国基层法治建设，实现全面依法治国具有重要意义。

我国最初设立的四个基层立法联系点在法治建设的实践中展现出独特的制度优势后，各地方人大也纷纷效仿，先后建立起自己市区的基层立法联系点。基于此，越来越多的专家学者开始研究这项制度，并进行了更深入的探讨。其中，逯慧、张建伟[2]，李金洋[3]和莫晓[4]等人分别以山西、内蒙古和南宁这三个城市为切入口，根据当地的经济发展、教育程度和社会条件等因地制宜地分析地方立法联系点存在的问题并提出解决方案；而席文启分开探讨了全国人大和地方人大设立的立法联系点的现状，对存在的问题进行分析[5]；严行健、贾艺琳分析了基层立法联系点的制度优势以及与全过程人民民主的关系[6]。但是地区间的发展状况无法一致，社会各方面发展存在差异，使得基于“个案”分析的研究成果缺乏普适性。并且对于国家制度的建设发展应当进行更加综合地研究分析，不仅仅要发现问题，也要能够从中提炼问题的共通性，提出具有普遍适用意义的建议。本文通过对全过程人民民主视域下基层立法联系点的研究，分析当下联系点制度建设中存在的普遍问题并提出普遍适用性的建议，为全过程人民民主的长远发展添砖加瓦。

一、全过程人民民主视域下基层立法联系点的发展

习近平总书记曾强调：人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的[7]。“全过程人民民主”的提出为我们进一步推进中国特色社会主义民主政治的发展提供了重要指引，这种全过程民主新形态体现在对人民主体地位的保障，全方位保证人民群众的各项社会权利，保证人民民主参与人大工作重要环节等方面。但是这种新形态的民主只有在实践中才能够将自身中所蕴含的民主思想和价值转化成客观绩效，通过民意征集、民主表决、民主监督等民主化的结构形式支持其运转，这就要求相关部门要科学分配各种要素，合理建构民主活动体制，积极拓展民主开展渠道、努力营造民主环境，进一步保障全过程人民民主的有效落地。

在全过程人民民主思想推动下，基层立法联系点制度已经从局部地区的制度实验进入了全国大力推行的创新与深化阶段。作为制度性的产物，它生动地践行着全过程人民民主的时代思想，有效发挥着国家立法“直通车”的作用。基层立法联系点的突出作用在于它不仅是地方收集基层群众立法意见的联系单位，同时也是基层群众参与立法的有效途径。它们根据人大的指示开展工作，是公众立法需求与人大常委会立法实施之间的沟通桥梁，在推进我国立法工作细致化上展现了独特的制度优势。总体来说，基层立法联系点的作用可以分为三个方面：首先是它在收集基层群众意见时，能够强化群众“主人翁”的意识，在立法实践活动中不断增强群众对现行法律的认可；其次立法联系点也进一步强化了地方立法工作质量，因为群众表达的意见能够更贴近基层真实生活，也更符合社会公众的利益；最后立法联系点的设立有利于立法的创新，群众提出的意见具有广泛性，可以覆盖到人大立法过程中有所疏漏的方面，这有利于加快地方立法，实现地方立法机制创新。

基层立法联系点在建设实践过程中的创新与深化发展一定程度上推动了我国全过程民主的理论探索和社会实践的深化与发展。一方面，全过程人民民主的时代表达为我国基层立法联系点制度的建立提供了发展深化的空间，有利于不断改造我国立法新形式。并且全过程民主为立法过程的各链条增加了政治民主性、参与平等性，能够激励联系点减少无效创新而实现高层次的“再创新”。另一方面，基层立法联系点有着“后来者”的制度灵活性，对于这种性质的有效发挥又可以丰富我国的全过程民主内涵与实践机制。每一个小小的联系点诠释着“全过程人民民主”的大气象，回顾基层立法联系点建设的这几年，不难看出这种创新的民主形式以其广泛坚实的群众基础和群众对民主的热情形成了强大的号召力和凝聚力，正是这种强大的民主力量，激发出了我国基层的民主活力和创造张力，使基层民众的参与感和获得感一次次得到满足，也策动当地人大的立法工作实践更知民意、接地气。

二、基层立法联系点制度的建设意义

人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作制、中国人民政治协商会议、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等都是对我国全过程人民民主的时代回应。民意是立法工作的基石，因此在立法过程中需要最大限度地抑制立法者自身的恣意，最大限度地吸纳和表达民意[8]。参与人民民主实践的主体越广泛，全社会意愿和要求的“最大公约数”越容易形成。近几年来基层立法联系点制度不断发展，逐渐由试运行转化为全国推广，承载着“全过程人民民主”这一重要理念在基层地方的生动实践。联系点制度作为全过程民主的一种具体模式，在一定程度上体现了对中国民主实现形式的丰富和发展。

（一）设立基层立法联系点有助于构建双向互动的立法模式

基层立法联系点的设立构建了自下而上的立法模式，可以使立法更好地反映人民意愿。作为立法机关与基层的桥梁，一方面，基层立法联系点对基层民众的立法意见进行收集整理，并将最终相关立法建议的评价和反馈告知基层群众，使基层群众在立法参与中增加对法律的认同感，强化自身的主人翁意识。另一方面，它通过与立法机关搭建沟通渠道，及时反映社会公众提出的立法建议，可以帮助社会基层群众更加有序和高质量地参与到基层立法工作之中，从而实现基层群众与立法机关之间的互动与对话。作为基层群众直接参与立法活动的制度载体，立法联系点充分地实现了立法过程中的全过程人民民主，进一步展现了人民代表大会制度的优越性。这不仅能够让立法机关更深入地了解民意，还为人大工作提供了立法方向的重要指引，减少了人大立法的盲目性和跟风的情况，从而保证人大能够因地制宜地设立地方性法律法规，更好凸显地方特色。

（二）基层立法联系点制度有助于提高立法质量

由于社会公众专业性背景的缺乏，导致在基层立法联系点诞生之前，地方人大在工作中收集的意见难以保证质量，意见同质化、低值化现象严重，社会公众往往无法发挥有效作用。但是基层立法联系点的出现改变了这一局面。作为人民代表大会制度的基层制度产物，通过基层立法联系点的设立，人大将意见收集的触角延伸到基层当中，将基层民众直接引入到立法的过程之中，同时也拓宽了社会主体参与立法的方式，更好地与社会公众对接，收集立法建议，使立法更加“接地气”[9]。社会公众可以通过基层立法联系点表达自己的想法，提出自己的建议，以更加便捷的方式参与立法活动，为我国的法治建设出谋划策。

基层立法联系点作为一种有益的制度探索，其工作范围不应该仅仅局限于收集整理社会公众的立法建议上，同时也应当包括开展有效的立法需求调研活动、进行基层社会的普法宣传、听取群众对于法律落实情况的建议等工作。通过这一系列工作能够更好地分析地方立法的问题所在，保证地方人大高质高效地开展立法工作，减少了以往立法工作的盲目性，突出了立法的特色性。实现了公众与人大之间信息的对称，确保社会公众能够及时关注到与自身生活息息相关的立法信息，从而拥有了深入思考的时间和空间，保证最后的立法工作反映了民意、集中了民智，保证了质量、提高了效率。

（三）设立基层立法联系点有助于畅通民意表达渠道

基层立法联系点的设立，扩宽了社会公众参与立法的途径，可以让社会公众更好地参与立法活动，让他们可以在自家门口提出立法建议。尽管社会公众提出的意见质量有待进一步勘验，但总体来说畅通民意的表达有利于让人大代表明白社会公众需要哪些法，为什么需要这些法，这样才能进行接下来的立法工作。从我国之前的立法实践来看，基层民众若想要在立法过程中发挥作用是一件复杂且困难的事，不仅仅因为身份原因更是因为专业素养的缺乏。和基层立法联系点制度相比，曾经人大的立法工作缺乏地方特色，基层群众的立法建议也会经过人大代表的主观“加工”，难以保持“原汁原味”，同时也难以保证向社会公众及时提供意见和反馈，这些都大大增加了沟通的成本。而基层立法联系点作为“立法直通车”保证老百姓能够充分表达切身想法和感受，通过直白、朴素的言语表达出基层民众的诉求。

三、基层立法联系点制度的发展困境

作为立法机制的一项创新，基层立法联系点的出现毫无疑问地在一定程度上将我国全过程人民民主的原则落到了实处。通过这项制度实现了将人民主体地位转化为一种制度性机制的社会变革。虽然在实践中基层立法联系点体现出独特的制度优势，在民主立法、民意上达和法治建设方面彰显了突出的作用。但是我国基层立法联系点建立与成长的时间不长，许多方面仍然在探索之中，加之我国的基层民主发展也尚未形成大气候，许多地方仍有提升空间。

（一）社会群众缺乏所需专业素养

从以往人大机关工作意见来看，导致基层立法联系点问题的外因主要是指群众民主素质与法律专业素质水平不高。尽管基层立法联系点的设置中包括律师事务所、人大常委会等专业机构，但是在立法实践的参与中，参与的主体更多是缺乏专业法律素养的人民群众。另外，基层社会群众法律诉求的内容大同小异，因此基层立法联系点在听取意见的过程中就需要花费大量时间对这些同质化的建议进行筛查，大大降低了工作效率。一般来说人大的立法工作会涉及到法律方面的专业知识，尤其是近几年来专门性法律不断增加，而这些专业性的法律文件会对基层群众的素质提出一定的要求，通常只有业内人士才能进行专业化的思考，因此普通民众无法有效了解到法律法规的深层次内涵，也就无法提出行之有效的建议。

在社会公众的认知当中，立法参与是一个复杂艰难的过程，由于自身缺乏这种法学专业的背景素质，大部分的社会公众都没有主动参与立法建议的积极性。这与上述情况就是完全不同的另一种问题，不是提出的建议质量不高，而是自身的认知水平不高导致的立法参与不能。

（二）联系点机构总体设置仍有欠缺

从实践和调研的情况来看，基层立法联系点的设置并不完善，还存在组织架构等总体设置的问题。组织架构上并不完整顺畅，缺少必备的要素，工作力量不足，特别依赖于立法主体的支持。目前没有专门的规范性法律法规来对基层立法联系点的工作架构和职能流程做出规范性限制，也没有专门配套的工作规则和实施办法的设置。新生事物的发展往往具有不可预测性，没有法律政策的指引和规范，基层立法联系点在实践中自由发挥空间较大，具有随意性和任意性，不利于全过程人民民主的实践，有悖于人大创设该制度的初衷。

目前来看，基层立法联系点所拥有的人力资源、资金资源都十分有限，因此在这种状态下，立法联系点的工作有效性和成长性难以有进一步的提升。法律专业人才的缺乏使得立法建议质量不高，无法被纳入地方性立法中；内部来看，基层立法联系点内部管理措施有待加强，管理水平有待提升，并且权责分配尚未明确，从而导致权责不匹配，工作质量低下，立法功能有虚置之趋。

（三）人大代表主体积极性尚未发挥

综合中央、各地方对人大基层立法联系点的表述，人大基层立法联系点可以表述为具有立法权的人大机关在基层建立的协助收集立法工作信息的固定联系的单位。但是实践中人大代表的积极性尚未得到充分展现。作为我国立法过程中不可或缺的力量，人大代表主观能动性的发挥具有重要影响。面对专业水平不足的社会公众，人大代表应当利用专业优势对基层群众进行有序引导。立法征询实践中人大代表的积极性没有得到调动，使得群众讨论研究问题、提出意见质量不高，缺乏针对性。实中基层立法联系点的发展缺乏地方特色，人大代表没有做好正确参与和引导的工作，也缺乏相应的走访和调查，缺少对地方需求和基层特点的了解，从而导致基层立法联系点存在着没有经验、没有章法、缺乏创新能力等问题。

另外，人大代表在立法宣传工作上不到位。基层立法联系点目前办公条件较为有限，对外宣传力度不足，使得社会公众对于基层立法联系点的工作内容不明，并且仅靠资源受限的基层立法联系点推动宣传工作现在看来并不合理。作为人大收集民意的桥梁，人大代表并没有对其宣传工作进行协理，也没有发挥好制度建设者的管理作用。

四、基层立法联系点制度的优化路径

基层立法联系点一头连着国家权力机关，另一头连着基层代表和群众。这项制度为社会公众有序参与立法工作，在立法程序和法律内容上为基层人民民主、维护基层群众权益提供了有效的途径。但是万事开头难，针对基层立法联系点在短期内暴露出的不足，我们从社会公众专业素质、机构总体设置以及发挥人大主体作用三方面提出改善的建议，同时在自我改进的过程中也应积极吸收借鉴各地区优秀的实践成果，更好地发挥全过程人民民主的制度优势。

（一）提升联系点参与人员的专业素质

过去社会群众总是认为我国立法工作是一项复杂宏大的工程，不仅对身份有一定要求，还要有专业的知识储备。因此群众对于立法工作的主动参与意识不高、水平有限，没有主动参与立法的积极性。因此打造一支具有高度积极性、具备一定专业能力的信息人员队伍来动员社会公众的参与，推动公众更好地理解各项法律法规具有一定的必要性。信息员队伍主要吸纳了社区居民、单位职工等人员，从各方面提升他们对于立法工作的积极性，适时为其履职提供便利，通过信息员及时地将法律法规的结果反馈给社会公众。通过信息员这一角色可以提升基层立法联系点工作效率，也能够一定程度上提升参与立法社会群众的专业水平，让他们能够了解为什么需要立法，需要立什么法，从而提升基层参与的有效性，而不是人云亦云地提建议。

地方各级人大作为接受建议的终端，也应当在提升基层立法联系点效能方面发挥应有的作用。地方人大应当建立健全基层立法联系点人员的专业培训机制，对于参与人员定期开展培训，培养社会公众参与立法的意识和积极性，树立法律信仰。尤其是在召开专业相关的会议或讲座时要求社会公众中具有专业性和代表性的立法联系点参与人员参加，能够更好地加深公众对于基层立法工作机制的理解，从而保障立法工作高效运转。

（二）完善联系点机构的总体设置

有效的基层立法联系点的建立一方面需要形成完善的工作架构，另一方面需要有明晰完整的职责流程。基层立法联系点作为立法过程中传达民意的组织，其工作内容的综合性较强，因此在搭建工作框架的过程中要求相关部门更好地进行资源整合，共同发挥协同作用。此外为了将基层立法联系点的工作落到实处，应当明确联系点的具体工作职责，明晰自身职责范围。基层立法联系点主要从立法意见咨询、群众意见收集、参与立法调研以及听取法律实施情况等方面来履行自身的职能。它将整体的工作分为前期政策解读、制定工作方案、收集公众意见、整理相关报告、形成工作意见等环节，通过确立具体的工作职责和工作流程来有依据、有章法地推进实践，细化工作流程来更好发挥全过程人民民主的优势。

基层立法联系点作为基层法制宣传工作的一个载体，成为了立法相关意见在基层的汇聚点。作为基层群众的工作机关，其工作阵地也应当深入基层，在基层中学习，在基层中实践。基层立法联系点作为新生事物，其发展和探索都需要一个过程，并且区域之间存在发展差异，因此各个立法联系点自身的发展都应当贴近当地的现实情况，有的放矢地开展工作。

（三）发挥人大代表的主体作用

作为立法中不可或缺的角色，人大代表应当充分发挥自身的主体作用。人大代表必须正确认识基层立法联系点，对于社会公众的期待予以积极的回应。并且需要充分发挥人大代表的专业优势。作为层层选拔的人大代表，其专业性和代表性相对来说处于较高水平。所以在法律法规征求意见、立法调研和举报相关会议的过程中应当吸收人大代表的加入，发挥优势专长，使最终呈现具有针对性的意见。同时，人大代表在立法宣传上需要拓宽宣传渠道，通过数据方式广泛宣传基层立法联系点的意义，激发群众的参与热情，提高人大立法宣传信息递达率，提升社会公众的意见反馈效率。

此外，人大代表应当积极践行“从群众中来，到群众中去“的工作要求，在立法实践过程中充分探寻自身所在地方特色和发展实际，做好创新立法的排头兵，认真按照人大常委会有关立法工作安排的规范要求开展工作，积极配合人大机关在基层的立法调研工作，认真审查各方面的意见并将有效部分反馈到常委会，时刻保持高度负责的工作态度，为今后法律法规的出台实施打好民意基石。

结 语

基层民主是21世纪中国的一面鲜明旗帜，也是当代中国全过程人民民主的生动体现。在新中国建立的七十多年历程中，中国共产党顺应民心、顺从民意，实现了最广大人民群众为主体的民主政治。中国正处于高速发展的现代化进程中，既要面临发展市场经验的考验，又要面临发展社会主义民主政治的考验[10]。为此, 需要认真学习、贯彻和落实党的十八大精神, 着力解决发展基层民主中的问题, 积极推动基层民主的发展。基层立法联系点作为坚持和完善人民代表大会制度的一种创新形式，既丰富了我国民主立法的途径，又在立法实践过程中充分发挥了传达政策、收集民意的“直通车”作用，另外也是保障人民群众参与基层立法的有效途径，对于推动我国基层法治建设，实现全面依法治国具有重要意义。

尤其是近两年来，基层立法联系点在立法工作中取得了初步成果。它将群众的意愿体现在法条章节之中，从而使得法律法规贴近社会公众的生活，打破了立法的神秘感，为畅通群众立法建议做出了重要贡献，深刻地回答了“新时代建设什么样的人民民主、如何完善人民民主”这一重大的理论和实践问题。基层立法联系点的社会贡献不仅得到了社会群众的一致好评，也是对全过程人民民主的时代回应。基层社会也将继续依托基层立法联系点收集人民群众建议中的急难愁盼问题，加强分解落实，积极推进立法问题的解决，继续推动基层社会服务与立法联系点建设有机结合，推进全过程人民民主，实现基层人民民主的新发展。