二轮延包政策下农地调整的困境及优化探析

孙国斌，吴伊璇

（贵州大学经济学院 贵州，贵阳 550025）

1 问题的提出

中国在几千年社会发展过程中，基于农业生产形态与农业文明而形成了“占地而生”的社会形态，讲究“一方水土养一方人”，以土地为生的农民，拥有土地是常态，缺失土地是变态。由于过往部分政策实施过程中落实不到位或是执行偏差而导致当下失地少地农民数量骤增，面对现实情况下生活在城市的农村户籍家庭人少地多，而属于村集体成员的年轻人已经无地可分的现实，加上部分村庄已经对失地少地的农户进行土地补偿的承诺，二轮延包农地调整陷入了复杂的现实困境。从农地调整政策实施情况来看,二轮承包到期后农地调整的确压力很大[1]。综上来看，农地调整的困境破解对完美整合出乡村振兴战略要求下村庄土地的最优分配具有重大意义，这也是对土地长久收益、规模化发展、科学化经营提供一个楔口。

2 现有研究成果及意义

目前对农地调整的研究主要涵盖三个方面，分别为农地调整的时代合理性、现实利弊性、利益复杂性。现有研究对未来二轮延包政策下农地调整具有较大的参考和启发。

第一，时代合理性。在2010～2012年对中国东、中、西部26省的抽样调查发现农地调整的比例高达45%以上[2]，同时研究发现二轮承包之后仍有32.8%的村进行过农地调整[3]，并且大部分省市的农地调整发生率都在40%左右[4]。另外由于土地流转的规模一直滞后于劳动力的转移速率[5]，处于初期发展的土地流转尚无法替代农地调整的作用。

第二，现实利弊性。关于农地调整的弊端研究上，有学者认为农地调整干扰了地权的稳定，降低了农户的投资意愿，大大损害了农业生产率[6]。也有研究指出频繁的农地调整减少了土地流转收益，增加了交易成本，影响了租赁土地的利用效率[7]，对村庄公共物品和服务的供给效率将会受到严重影响[8]。政治关联农户在农地调整中具有土地分配的“比较优势”，他们在农地调整中获得的承包地和人均占有的承包地更多[9]，该群体的参与极有可能导致矛盾和纠纷。在农地调整优势研究上，农地调整可以部分拉平土地的边际产出差异，减缓效率损失的恶化趋势[10]，改进农业生产的静态低效率[11]。国外研究发现，中国村庄大规模农地调整的发生概率每增加1%，农户家庭劳动力非农转移的可能性会下降2.1%[12]，在潜移默化的情况下农地调整促进了劳动力的长期流动[13]，发挥了失业保险的保障作用[10]。

第三，利益复杂性。研究指出由于农地调整导致的矛盾植根于人地关系、社会关系和治理关系，或者是多个层面的交织[14]。也有研究发现农地调整的限制不仅来自政策，也来自村庄内部的复杂矛盾[2]。农民对“不得调地”政策的态度可以视为在资源匮乏、政策约束和经济不确定性较高背景下的利益最大化选择问题或利益受损最小化选择问题[15]。

通过上述文献研究，说明了农地调整对农村发展的影响仍存在多种可能性，那么“双刃剑”的农地调整如何在二轮延包中破解困境并更好的促进农村土地制度演化和乡村发展呢？

3 农地调整困境

未来农地调整的问题首先在于其本身被法律政策限制。首先“不得调整”的法律规定则成为农地调整的最大阻力[16]。其次二轮延包下农地调整自身面临“调”与“不调”的两难选择，调地有违“稳定土地承包经营权长久不变”的政策，不调地既干预村庄基层治理又陷入失地少地农民的公平伦理道德泥潭。

3.1 集体成员权身份模糊

集体成员权是农地调整的必备条件，土地的基本物品属性在调整中展现无遗。二轮延包的调整会以“小调整”为主，被确认为农村集体成员的失地少地农民为主要成员，由于集体成员认定不属于立法工作范围，而是各省或各地区自行制定标准，目前集体成员权的获得大多依靠的是非正式的村社共识，导致权利认定在我国众多村庄尚存在差异和漏洞。

3.2 土地历史矛盾积聚

当下城镇化进程加快导致被征地后失地少地群众增多，前两轮土地承包已经累计45年，历经了两代人，农村形成了严重的人地矛盾。由于历史各种矛盾的积聚，加上农地调整的矛盾可能是来自以往村民在日常生活、生产中形成的矛盾和纠纷[17]，二轮延包政策下失地少地的农民势必会对土地的归属产生新的冲击，“寸土必争”的局面将浮现。

3.3 调整缺乏依据

随着农村乡土共识的逐渐瓦解，农地调整依赖政策法律的程度越来越大，但是由于农地调整的法律政策性强，现实执行过程未知的盲区还有很多，基层难以精准把握的同时导致土地纠纷的发生，造成群众的集体上访，侵蚀着基层的有序治理和农村发展。

3.4 村集体干部的职责失位

从现实中来看，村集体干部们大多选自本村精英和能人，具备统筹协调和沟通村庄全部成员的能力，以乡土情感为纽带，也不可避免的掺杂个人感情在农地调整中，尤其是面对干部自身家族的发展和个人后续仕途问题上，加上无法有效对村干部的剩余控制权与处置权进行良好的规避，甚至出现了偏袒和违反规定的做法导致职责失位。

3.5 纠纷处理不当

在治理资源制约的客观现实下，“以政治牺牲行政”的方式能够迅速回应基层治理中的一些现实需求，但也带来各种难以控制的意外后果，强化了目前基层土地治理上“和稀泥”、“维稳”等工作开展旧疾。二轮延包下，农地调整纠纷由于牵扯部门多，基层维稳工作增强，纠纷的结案时间可能跨度更长、执行阻力更大。

面对以上种种现实困境，我们寄希望于农村土地确权再次查漏补缺，同时完善对集体成员权的规范认定，政府主体和村干部自身也当有所思考和改进，农地调整过程中一旦出现问题使相对稳定的状态被打破，可能产生一系列的并发后果。农地调整的缺位不仅仅导致土地资源配置进一步失衡，可能会进一步造成村庄基层治理的恶化，甚至使得农村生产力下降和村庄经济发展迟缓，乡村振兴进入拖延期。具体见图1。

4 农地调整的路径优化

农地调整指因人地关系变化而对农户承包经营权所做的调整，其目的是维护集体成员农地赋权的公平性[18]。二轮延包政策下农地调整应该认清土地的动态变化、增强村民的公平感以及维系土地利益格局，重点针对失地和少地农户、给与承诺再调整的农户、因纠纷被动调整的农户三类群体，遵循自愿互利原则，按法定程序进行调整。主要依赖的方式：一是法律政策的延伸，属于常规的正式调整，二是由农户内部之间的私下分配和协商的非正式调整。两种调整方式互相制衡和影响。二轮延包的农地调整也应是对人地关系、社会关系、治理关系“结平衡账”的过程[14]。详见表1。

表1 二轮延包下农地调整的新内涵

二轮延包政策下非正式地权界定的农地调整秩序需进行深化和明晰，以规则和制度将农地调整的比较优势进一步发挥。需要明确的是未来农地调整的方向应不是自下而上的上报和讨论，而是自上而下的计划与布置，面对调整中可能发生的各种问题应该把握各个流程的主动权，在特殊情境下也应化被动为主动，才能下好这盘棋。我们也将从农地调整的前期分配、中期实施以及后期稳定三个阶段探析可能发生的问题。

4.1 初期分配阶段

二轮延包政策下首先要强化成员对农地调整的认同，并使成员精准掌握政策和文件要求。同时为使农地调整后仍能规模化和机械化发展，预先同农户协商好调整后的土地为自耕还是流转，进行区分调整，允许调整中团体内部分配，并确定调整的置换比例，确保土地能够集中连片和长期稳定。对于符合预留机动地的农村在调整中适当预留机动地。对于失地少地的农民调整中可以按家庭人口、劳动力或二者兼而有之进行分配。其次调整中规避村规民俗的干扰，避免村庄内宗教势力的加入影响正常的农地调整进程和方向，并重视非正式约束对调地进程的影响。最后要控制调整的交易成本。农地调整成本和时间过高就失去了其促进稳定的初衷，对于波动较大的调整要思之再思。

4.2 中期实施阶段

在调整的中期阶段要完成调整土地质量测算以及地块与农户的配对工作。严格避免调整后土地期限含糊、调整手续不规范、土地配置不均、家庭人数增减和分地面积之间协商有误、新增失地少地群体等系列阶段问题。在该阶段下农地调整中可能会导致一方利益损失，通过行政补偿制度和市场补偿制度相结合的方式发挥作用，从而赋予失地人口失地替代性补偿和新增人口未得地替代性补偿。其次针对特殊群体也就是钉子户，要做到特事特办，充分认识二轮延包下农民分化和代际差异的客观事实，关注到农户切身利益和合法利益。最后在实施阶段要防止村集体干部监管工作中腐败和职权滥用问题，农地调整不免涉及村庄宗族和其他利益团体的利益，杜绝“调错地”和“错调地”的现象发生，使农地调整中土地权属明晰的同时产权边界更加清晰。

4.3 后期稳定阶段

在调整的后期首先做好相关的农地调整的制度配套工作。包括完善的农村承包地的退出机制制度、村民自治制度和农地调整监管制度等，其次调整完成后，应及时准确的做好公示和备案留存工作，并且补发调整后土地的相关证书和资质，针对后期土地征用补偿以及下一代的土地承包权继承等问题做好防范。最后在调整后的变动处理环节，考虑到社会变迁下农民的农转非、国家政策变迁、人口变动等问题，做好动态监测并及时出台相关的标准举措和变动处理流程，确保农地调整的后期稳定。

在农地调整的全程要遵循依法有序、因地制宜、农民自愿、民主管理的调整策略。农地调整效率损失源于寻租行为[19]，因此在调整中要最大限度做到公开、透明,让每个人都有机会平等获得集体资源和调整机会，避免权力的过分集中，加强对农地调整各个阶段的监督，包括党内外监督、舆论监督、群众监督，以遏制农地调整寻租空间的生成，提高效率（见图2）。

5 展望

传统均分土地的调整方式已经无法禁受当下我国农业边缘化、农村劳动力弱质化的考验。在产权制度框架已经被构建的情况下，农地调整可以进一步增强土地的规模化和集约化经营。调整适当对农民可持续生计、缓解农民内部两级分化等方面也具备重大意义。建立在二轮延包政策的农地调整的理想形势，固然不是削弱部分农户利益，但也不能对弱势农户群体置若罔闻，而是在不平衡中求得土地基本平衡或利益协调的均衡关系，构建初期分配、中期实施、后期稳定阶段农地调整的框架体系。同时应考虑不同地区资源禀赋的优劣性针对性的调整。农地调整的得当妥当对基层治理和国家政策和制度的落实大有裨益。在农地调整过程中有法可依、有据可循才能让农民“口服”，公平的分、效率的分才能让农民“心服”。二轮延包政策下的农地调整应是一个阶段性的动态的概念，新阶段下它既包含朝着公平和效率发展的朴素法则，也预示着不断以变化着的人口调整土地、防范日后土地纠纷的内在遵循。