新时期推行官方兽医制度浅析

2022-12-08左一

畜禽业 2022年4期

左一

(湖南省隆回县动物疾病预防控制中心，湖南隆回 422200 )

0 引言

我国是畜牧养殖大国，畜牧业占农业生产总值的1/3，畜产品占世界1/4，但动物卫生监督体系不健全。2019年，县级行政机构体制改革后，动物卫生监督执法权收归县农业综合执法局，由于农业执法点多面广，执法力量薄弱，导致动物卫生监督执法更加弱化，加上执法部门在畜禽饲养、屠宰加工和产品流通3个环节实行“分段管理”，漏洞更多，肉食品安全受到严重威胁。因此，为确保肉类食品质量安全和人民群众身体健康，在进入中国特色社会主义新时代的历史时期，推行官方兽医制度，对健全我国的动物卫生监督机制具有特别重要的意义。

1 官方兽医制度简介

1.1 官方兽医制度的内涵

进入21世纪，动物及动物产品贸易频繁，流通数量大幅度增加，动物疫病的传播风险也大幅度增加，如何确保动物及动物产品质量安全，保护人们身体健康显得非常重要。经过长期的研究和实践，全球大部分发达国家逐渐实施了由官方兽医负责对动物饲养、屠宰加工、产品流通等肉食品从农场到餐桌全过程进行科学、公正、全面监管的官方兽医制度，很好地解决了食品安全问题。《国际动物卫生法典》规定:官方兽医制度是指由官方兽医对动物、动物产品、精液、胚胎、卵、生品和病料的动物卫生和兽医公共卫生进行全过程控制监管的一种法律制度。

1.2 官方兽医制度的主要类型

官方兽医制度在全世界普遍实行，世界动物卫生组织(OIE)143个成员国中近八成的国家实行这种制度，主要有以下3种类型。

1)垂直管理型。大多数欧洲和非洲国家属于这种类型。国家首席兽医官统领地方州、县、市的官方兽医，负责全国的兽医卫生工作，垂直管理地方官方兽医。县(市)级官方兽医机构是行使兽医卫生职权的基本单位，不隶属地方政府，各县市设置地方首席兽医官和兽医官，承担食品卫生、动物健康和流行病学调查3个方面的工作。

2)联邦垂直管理与各州共管型。大多数美洲国家属于这种类型。官方兽医分为联邦兽医官和州立动物卫生官2种。国家动植物卫生检验局局长为国家最高兽医行政长官，下设高级兽医官和助理兽医官，全盘负责全国动物卫生监督、动物及动物产品进出口监督和紧急疫病扑灭方面的工作。将全国划分成若干个区域，分设地方兽医机构局，具体负责审批当地动物调运、动物免疫和应对紧急疫情等兽医监督工作。同时地方政府农业管理部门设有置相应的兽医管理机构，设置州立动物卫生官和州立兽医。在工作方面，国家兽医局和地方兽医管理机构共同协作，负责管理地方兽医卫生工作。

3)联邦负责进出口检疫和州垂直管理型。大洋洲国家基本上属于这种类型。国家兽医机构垂直管理动物及动物产品的进出口检疫，地方兽医机构垂直管理动物防疫和动物卫生监督执法工作。

2 中国官方兽医制度的顶层设计

2.1 第一次提出

2002年《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》(国发〔2005〕15号)第一次提出了我国要实行官方兽医制度和执业兽医制度，并明确“官方兽医是指经资格认可、法律授权或政府任命，有权出具动物卫生证书的国家兽医工作人员。参照国际通行做法，国家逐步推行官方兽医制度。现有兽医工作人员，要通过业务培训提高综合素质和业务水平，并经资格认可、政府任命等办法逐步进入官方兽医队伍”。

2.2 兽医的界定和考核

2007年，《动物防疫法》将我国兽医分别界定为官方兽医、执业兽医和乡村兽村。为抓好执业兽医和乡村兽医的队伍建设，使我国兽医制度和国际规则接轨，2010年国家农业部第一次开展了全国性执业兽医资格考试和乡村兽医登记工作。

2.3 官方兽医资格的认定

我国当前取得官方兽医资格的3个条件是:一是编制内人员；二是在动物、动物产品检疫和其他动物卫生监督执法岗位上工作；三是取得执法证并通过年审。2014年福建省农业厅向国家农业部提出将取得执业兽医资格作为官方兽医资格的确认条件被农业部以执业兽医考试通过率低，影响官方兽医队伍建设造成执法力量不足为由驳回。

2.4 官方兽医的任命和法律职责

2021年《动物防疫法》规定“国家实行官方兽医任命制度”，“官方兽医由省、自治区、直辖市人民政府农业农村主管部门按照程序确认，由所在地县级以上人民政府农业农村主管部门任命。官方兽医依法履行动物、动物产品检疫职责”。

3 官方兽医制度的优势

3.1 有利于保障动物产品质量安全

官方兽医代表国家开展一体化依法行政，从制度上改变了企业生产管理不规范、自检不严格、产品质量难以保障的弊端，有利于保障动物产品质量安全。一是通过在动物饲养环节进行重大动物疫病强制免疫，从源头上减少病原微生物的产生和扩散，提高动物产品的质量品位；二是通过规范兽药、饲料添加剂的使用，大幅度减少动物产品中的药物残留，保障人们身体健康；三是通过屠宰检疫检验杜绝病害肉产品进入市场；四是严格市场监管，坚决查处未经检疫检验的肉品，避免二次污染的肉食品流入餐桌造成危害。

3.2 有利于提高动物疫病的防控水平

官方兽医制度自实施以来在重大动物疫病防控方面已取得非常显著的成效:美国和澳大利亚分别消灭了40和60多种OIE公布的A类动物疫病，澳大利亚甚至消灭了世界上最难控制的结核病和布氏杆菌病，欧盟国家基本控制了A类疫病，基本实现了严密监控和扑灭动物疫病的预期目标。反观没有实现官方兽医制度的我国，到目前为止仅消灭了牛瘟和牛肺疫2种动物疫病，每年染疫死亡的动物是发达国家数倍，经济损失多达两三百亿美元。实行官方兽医制度，有利于大大提升我国动物疫病的防控水平，减少畜禽养殖业的经济损失。

3.3 确保动物卫生监督执法公正性和权威性

实行官方兽医制度后，官方兽医由国家兽医行政管理部门任命、授权，实行垂直管理，动物卫生监督执法上有绝对的权威，能有效地排除各种不正当的干扰，打击地方保护主义，确保系统、公正、科学地进行执法，从根本上解决执法主体太多、各环节衔接不良、管理上各部门相互推诿等积重难返的问题，能有力地增强动物卫生监督执法的公正性、权威性和高效性。

4 推行官方兽医制度的紧迫性和可行性

4.1 养殖业结构调整为推进官方兽医制度创造了契机

随着畜禽养殖业标准化、规模化的推进，我国散养畜禽的数量占比大幅度减少，养殖业结构已发生重大变化，过去散养状态下兽医卫生管理困难的窘境大幅度改观。此外，我国畜牧业在和国际市场接轨的过程中也充分认识到对动物和动物产品生产实行全过程、系统、科学监控的重要性和必要性，这些都为推行官方兽医制度创造了良好的契机。

4.2 重大动物疫情频发催促官方兽医制度尽快实施

近年来我国重大动物疫病频繁发生，给养殖业造成极大的经济损失:1999年发生牲畜口蹄疫，2005年发生高致病性禽流感，2013年发生H7N9禽流感，2018—2019年流行非洲猪瘟，2019年发生H5N1高致病性禽流感疫情。时至今日，非洲猪瘟仍严重威胁我国生猪养殖行业的稳定发展。实施官方兽医制度，可以全国一盘棋，对疫情应急响应更加迅速，能在疫情发生的初期，迅速封锁疫点、疫区，切断动物及动物产品调运渠道，将疫情消灭在萌芽状态，可以极大地减少病原微生物的扩散蔓延风险，最大限度地减少疫情造成的经济损失。

4.3 与国际接轨能促进我国畜产品出口创汇

实行官方兽医制度有利于与国际接轨，可更好地适用国际公约、国际惯例，有利于增加我国畜产品出口，改变我国畜牧产品占世界1/4，但出口却不超过2%的现状。

4.4 人民对美好生活向往要求尽快推行官方兽医制度

随着畜牧业的持续稳定发展，国内的动物产品已基本能自给自食，人们的需求也已经从数量型向质量型转变，人们迫切需要更加安全、卫生、营养、健康的动物产品，推行官方兽医制度可得到人民群众的广泛理解、支持和拥护。

4.5 官方兽医制度使动物卫生监督执法更加公正和权威

肉食品的质量卫生安全涉及到动物饲养防疫、屠宰监管和产品流通过程3个环节，实施官方兽医制度可以整合动物防疫、兽药管理、饲料卫生、屠宰管理、商品检验和出入境检疫等多方面进行统一、公正、全程控制，构建完整健全的动物卫生法律体系，从而有效地解决长期困扰兽医卫生工作“政出多门”“多头管理”的弊端，开创统一、协调、高效的新格局。官方兽医是国家公务员，代表国家依法行政，对国家直接负责，可以提高动物卫生监督执法的公正性和权威性。

4.6 实施官方兽医制度是造就高素质执法队伍的前提

我国当前的兽医管理制度已经极不适应新时代中国特色社会主义市场经济的发展需要。由于管理体系混乱，执法机构重叠、职责不明、人员素质低、执法公正性权威性低、执法效率低，重大动物疫情难以得到有效控制，违禁药物屡禁不止，执法过程中的“三乱”现象也时有发生，诸如隔山开证、未经检疫入场屠宰、违规调运，甚至将执法当作创收手段等现象禁而不止，严重损害了动物卫生监督执法整体形象。实行官方兽医制度，是根除上述弊端、建立一支公正、廉洁、高效的兽医执法队伍的前提条件。

4.7 科技发展为推进官方兽医制度提供了技术保障

动物卫生监督执法具有较强的行政特点和较高的技术要求。自改革开放以来，我国的兽医科研和兽医教育事业得到迅速发展，兽医高学历人才培养和教育为实行官方兽医制度提供了人才保障。进入新时代，我国的科技突飞猛进，兽医诊断、监测技术已逐步达到国际标准，加上一大批国家重点兽医诊断室和省、市、县级兽医诊断室的逐步建立，为实行官方兽医制度提供了坚实的技术保障。

5 当前动物卫生监督体制的弊端

5.1 兽医管理体制不明晰

受长期以来养殖业散养户占比过大、管理困难等因素影响，我国的动物卫生监督机制建设进展较为缓慢，动物卫生监督工作实施分段管理，政出多门，漏洞百出。兽医行政机构分国家、省、市、县四级管理，且执法人员编制混乱，人员专业素质低，大部分是事业单位非政府公务人员，并且兽医卫生又分防疫、检疫、监督3块管理，很难保证执法的公正性和高效性。

5.2 动物卫生监督分段管理漏洞较多

现阶段，我国动物卫生监督执法实行多部门管理:农业农村部负责动物饲养运输和屠宰加工检疫，市场监管部门负责市场动物产品质量监督执法，出入境检验检疫机构负责进出口动物及动物产品检疫检验，《食品卫生法》和《动物防疫法》还规定屠宰加工产品品质由屠宰场点肉品检验人员进行自检。由于政出多门，执法监管是很容易出现相互推诿扯皮，导致执法漏洞较多，加上一些部门缺乏兽医专业技术人员，执法缺乏权威性。

5.3 缺乏明确的任命、考核及长效培训机制

当前我国官方兽医的资格认定随意性较强，虽然2012年进行过官方兽医资格审核备案，2021年又下发了备案通知，但没有严格的考核和任命机制，入围人员的素质无法得到有效保证，备案意义不大。

检疫工作没有严格执行法定操作程序，检疫结果缺乏权威性和可靠性，无法切实保障动物产品质量安全。以隆回县为例，作为年出栏生猪100万头以上，牛羊56万头(只)以上，家禽年出笼600万羽以上的畜牧大县，全县25个乡镇(街道)现有检疫人员87名，但取得执业兽医资格的只有5名，占6%，乡村兽医资格63名，占比72%，无资格证书的19名，占22%，并且平均年龄达到48.3岁，人员素质与工作需要严重不符。并且由于没有建立长效的日常培训和考核机制，检疫人员的业务水平总体较低，只是凭借经验行事，不能与时俱进，及时学习新的检疫法律法规，掌握新的检疫技术手段，提升检疫知识水平。

6 推行官方兽医制度的建议

6.1 明确官方兽医的身份和职责

切实推行官方兽医制度，必须从制度层面明确官方兽医为国家公务员，代表国家行使法律规定的权利，具体执行3项职能:检疫执法，出具检疫证书并对其负责；负责对动物产品从生产直到餐桌全过程的卫生监管；对社会防疫监管，并负责通报给上级兽医官。国家对官方兽医机构实行层级监督机制，上级对下级实施监督和管理，进行考核，下级对上级负责，由国家兽医局实行统一管理。

6.2 建立双重管理的运行体系

建议我国采用中央和省二级垂直管理制度，设立国家兽医总局，由首席兽医官负责，统一管理全国的动物卫生工作。各级兽医局为国家兽医总局派出机构，设立相关兽医官，只对首席兽医官负责。各层级官方兽医人员配置与任免均由国家首席兽医官根据实际情况确定。

6.3 强化官方兽医的检疫权威性和公正性

官方兽医的工作重点应明确为对动物饲养环节畜禽免疫的监督和对流通和销售环节的动物及动物产品进行检疫2个方面，并且工作重点在于检疫，官方兽医要通过快捷有效的检疫设施设备迅速、准确地提供科学诊断，才能避免单纯依靠临床诊断和人为判断出现的检疫失误，从而确保检疫人员对检疫对象出具动物卫生合格证明的权威性和公正性。

6.4 完善官方兽医队伍的建设机制

为保障官方兽医队伍的整体素质，应该参照国家公务员队伍的选拔机制，严格官方兽医人员的准入条件，并经过全国统一招生考试的选拔机制进行人员招聘，确保官方兽医队伍的专业化和权威性，确保官方兽医制度的高效性和长效性。

6.5 建立官方兽医日常培训和考核机制

由于畜禽的疫病种类并非一成不变，国家对重大动物疫病的等级划分也会不定期变动，对强制免疫病种也会根据实际情况不断调整，加上各地的实际情况不一致，检疫工作的侧重点也不完全相同，所以必须建立官方兽医的日常培训制度和考核机制，定期进行知识更新，与时俱进，确保整个官方兽医队伍的业务水平。同时，对官方兽医建立考评机制，每年进行业绩考评，对不严格执行法律法规、不认真履职尽责的官方兽医人员实行淘汰。

6.6 提升检疫设施设备的准确性和快捷性

当前基层检疫机构的检疫设备整体水平较低，日常检疫工作基本还停留在临床观察判断阶段，随意性较强，容易出现误判，准确性不足。为保证官方兽医的权威性和公正性，国家必须加大对检疫检验设备的科研力度，提高检疫设施设备的快捷性和灵活性，尽量做到即时检查、即时出结果、即时准确出证，这样才能真正发挥官方兽医机制的最佳效能。