高校科研项目采购供应链的管理与创新研究

陈杼晖

（江西科技师范大学，江西南昌 330038）

2017 年10 月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》（国办发〔2017〕84 号文件），对供应链工作提出发展目标。2020 年习近平总书记多次强调要高度重视产业链供应链稳定、高效和安全。“保产业链供应链稳定”被列为国家“六稳”“六保”的重要任务之一，体现了供应链对于国民经济稳定，尤其是在稳外贸、稳外资方面的重要作用[1]。高校科研项目采购活动是经济活动的前沿领域，是关系到国家安全、可持续发展的重要经济活动，为此，必须重视科研项目采购供应链的管理和创新。

一、科研项目采购供应链及其管理

（一）供应链及科研项目采购供应链

供应链概念始于企业管理，扩展到管理科学理论，继而在产业转型、贸易竞争、全球化市场中不断演化，在区域经济、产业经济、国际贸易中起到重要作用。从发展历程看，全球供应链主要有初级、中级、高级三种形态。其中，初级形态主要是产业链模式，即通常所讲的产业间的上下游；中级形态是平台模式，运用信息技术建立公共平台，供求双方通过平台进行交易；高级形态是生态圈模式融合金融研发消费阶段进行跨界整合，集成创新实现降本增效，促进绿色发展，提升竞争力[2]。企业供应链主要涉及运营采购领域，也包括项目采购运营化的采购，科研院校采购一般局限在项目采购领域，所谓项目采购指一次性、临时性，为满足项目生命周期供应需要的采购；与项目采购相对应，运营采购指满足供应链需要的重复性的采购[3]。科研活动具有灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性等特点①引自《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费咨询的若干意见》国务院改革例行吹风会文字实录。，但是由于科研项目一般使用国有资金，合规性是基础，如何保证科研项目采购在合规的基础上保障供应链在关键时刻不掉链子对采购人员供应链管理技能有很高的要求。科研院校进行科研活动的供应链既有供应链管理的通用要求，又具有满足科研项目一次性采购的特殊性。采购的一次性、需求模糊性、预算模糊性导致采购效率相对较低，交易成本相对较高，监督难度相对较大。

（二）科研项目采购供应链的法律属性

我国高校科研项目的资金大都来源于国有资金，包括教育部等国家部委直接拨付的科研经费或国有或民营企业委托的科研项目。学校一般也称之为纵向项目或横向项目。科研项目采购的法律属性一般适用于《政府采购法》，但也有例外。如企业或委托的校友捐赠科研项目除了符合《招标投标法》的项目外，一般无法可依，实践中可参考有关采购的团体标准进行。政府采购法律适用的条件见图1 所示：

图1 政府采购法律适用条件

从图1 可以看出，采购主体、资金、范围、标的等四项全部符合《政府采购法》的要求是使其法律适用的充要条件。考虑到科研项目的特殊性，2016 年，财政部颁布了《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》（财库〔2016〕194 号）（以下简称194 号文），依据上述规定，地方院校对科研设备仪器的采购做了符合本单位实际的具体规定。该规定中央高校、科研院所可自行采购科研仪器设备；对中央高校、科研院所采购进口科研仪器设备实行备案制管理，其中参与论证的专家可自行选定；简化中央高校、科研院所科研仪器设备变更政府采购方式审批流程；中央高校、科研院所可自行选择科研仪器设备评审专家。与此同时，中央高校、科研院所应加强对科研仪器设备采购的内部控制管理，该规定同样适用于其他科研院校。

二、高校科研项目采购供应链的特点

（一）采购范围的全球性

推进供应链全球布局，加强与伙伴国家和地区之间的合作共赢，有利于我国企业、高等院校更深更广融入全球供给体系，推进“一带一路”建设落地，打造全球利益共同体和命运共同体。建立基于供应链的全球贸易新规则，有利于提高我国在全球经济治理中的话语权，保障我国资源能源安全和产业安全。

由于众所周知的原因，科研项目使用设备采购的全球化特征非常显著，特别是芯片等基础元器件的采购数量巨大，但是近年来由于以美国为首的西方国家对我国的政治经济打压，原本可以在市场上方便采购的科技型元器件、材料、设备都受到很大的影响，在这种大背景下，科技供应链的采购策略必须调整，实验科研常用材料只要能够买到，高校采购中心应以往年需求数据积极采购，采购策略以保证供应链安全为首要目标。需求单位提出采购需求，单位采购中心负责采购，在进口可行性评估环节，随机抽取专家的制度不适用科研项目专家的聘请；依据财库〔2016〕194 号文的规定可直接聘请需求单位的专家或直接邀请同行公认专家参与评估。针对零星专业设备的采购，也不宜采取谁用谁买的办法，应由单位采购中心发挥其采购专业技能用适当的方式及时采购。

（二）采购需求的模糊性

采购需求的模糊性是高校科研项目采购的第二个重要特征。所谓模糊采购指采购目标明确，但功能和规格条件可能不够清晰，或无法在采购时考虑周全，采购人常常难以对这类采购标的的质量进行科学量化，评标方法无法按照客观标准进行。

依据政府采购法有关法规①财政部关于印发《政府采购需求管理办法》的通知（财库〔2021〕22 号）。，采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项；参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次设置对应的分值。不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，可以结合需求调查的情况，尽可能明确不同技术路线、组织形式及相关指标的重要性和优先级，设定客观、量化的评审因素、分值和权重。价格因素应当按照相关规定确定分值和权重。

（三）采购结果的不确定性

众所周知，招标缔约过程的竞争性和缔约结果的不确定性是招标采购的基本属性，在科研项目中由于路径不确定性等特点，采购结果也会出现采购商品不能满足科研需要的情形，两者叠加会进一步增加采购的风险。因此，除非符合采购需求明确、具有竞争条件、采购时间允许、交易成本合理的条件招标采购外，学校采购中心一般应通过谈判方式组织采购，尽可能通过和供应商的沟通，采购到需要的实验仪器和材料，同时应当允许科研人员有试错的过程，如果采购的标的不能满足实验项目的需要，采购中心应当尽可能组织调剂或挂网处理。

三、采购办法的应用

本文所指的采购办法包括采购模式和采购方式。

（一）采购模式

高校科研项目的采购模式主要指集中采购与分散采购、网上采购与线下采购。采购模式必须和采购方式结合才能实现采购交易。如招标集中采购、谈判集中采购、平台竞价采购、网上商城比选采购等等。

1.集中采购与分散采购

高校科研项目集中采购的适用条件主要是标准化、规格统一或技术关联的批次采购，集中采购的初衷是为了降低合同成本；与此相对应，分散采购是适用创新的需要，但所谓分散采购也不是所有需求单位各自到市场采购，而是需求部门提出要求，采购执行部门执行采购，在采购过程中和使用部门密切配合，采购部门发挥采购技术专长，需求部门明晰专业采购需求，两者配合，尽可能做到在满足需求的基础上物美价廉。

2.网上采购与和线下采购

随着互联网技术的发展，绝大多数院校已经建立电子交易平台，同时，作为阿里和京东综合平台的补充，满足企业、院校和个人的各种需求，比如工作衣、劳动保护用品、五金工具、办公用具的专业电子商城也如雨后春笋般推向市场。科研院校应对本单位采购物品进行分类并编码，通过目录管理将符合条件的采购纳入电子交易平台直接比选采购，做到需求公开、过程可控、结果数据可追朔。零星小额或网上不宜评价的特殊商品可通过购物卡方式线下采购。

（二）采购方式

政府采购规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购、竞争性磋商以及框架协议采购等7 种采购方式。完全属于政府采购项目的采购，公立科研院校应严格执行政府采购规定的适用条件和程序。其中2021 年由财政部颁布了框架协议采购应严格其适用条件①财政部《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》110 号令。。所谓框架协议采购，是联合国贸易法委员会公共采购指南规定的一种“采购制度安排”，其适用条件主要针对重复性、采购频次高的采购，也适用可以预见的紧急采购，框架协议采购的主要特点是：

（1）框架协议程序分两阶段完成：第一阶段签订在一个约定期间预期需求的框架协议；第二阶段依规则完善协议、签订并完成实际需求的采购合同。其中，封闭式框架协议程序应和本文件规定的竞争性采购方式组合使用，并适用采购方式的程序要求（包括资格审查等）；并对第二阶段是否竞争或竞争规则做出规定。开放式框架协议其本身自成采购体系，在网上确立并维持，通过公开邀请的方式直接邀请供应商加入框架协议。

（2）框架协议的成交人可以不止一个。

（3）框架协议合同形式包括供货安排、交付期不定或交付量不定的合同、任务订单、目录合同、总括合同、依程序签订定点服务和协议供货合同等。

针对横向科研项目如企业委托的科研项目，科研院校可参照中国物流与采购联合会颁布的《国有企业采购操作规范》②中国物流与采购联合会颁布的团体标准T/CLFP0016---2019。的规则，制定本单位横向科研采购项目采购管理办法。其中该规范设计了公开招标、邀请招标、询价、比选、合作谈判、竞争谈判、单源直接采购、多源直接采购等采购方式，在满足一般采购任务的同时，还可以满足小额简单项目、紧急项目、复杂项目等采购需求。

四、高校科研项目采购中招标不是缺省办法③缺省是系统默认状态的意思。

（一）依据采购项目特点选择采购方式

世界各国上百年的公共采购实践表明，各国在制度建立的初期，建立的都是以公开招标为主的制度。以美国联邦政府为例：1809 年，联邦《采购法》建立了通过使用正式公告进行采购的一般要求；1861 年，《民用综合拨款法》规定正式公告，即竞争性密封招标（类似用于公开招标）为法定优先采购方式；1868 年，美国国会通过法律将密封招标作为政府采购的强制性要求。在以后的100 多年里，密封招标一直是美国政府采购的基本方式。1972 年，美国国会的《政府采购委员会报告》指出，“竞争性谈判应当被确认为一种正常有效的方法，在密封招标不适用的情况下优先使用”，首次试探性地挑战密封招标的地位。直到1984 年，《合同竞争法》明确取消了密封招标在政府采购中的优先地位。由此改变了长期以来所坚持的招标等于竞争的错误观念。从美国联邦政府采购制度的发展历程可以看出，在设计政府采购交易制度时，对于竞争的认识存在逐步了解和深化的过程。

2003 年1 月1 日生效的《中华人民共和国政府采购法》第二十六条第二款规定，“公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”经过近二十年的政府采购实践，司法部门、政府有关部门也开始认识到招标作为主要采购方式规定的局限性，为避免对招标制度的误解和滥用，2022 年7 月15 日财政部颁布了《中华人民共和国政府采购法》（修订草案和征求意见稿），摈弃了公开采购是缺省方式的表述，明确了采购人应根据采购项目特点，按照本法规定的适用情形合理确定采购方式。这是政府采购法制建设的一个重要里程碑。上述制度建设的完善为高校科研项目的采购和供应链创新提供了法律保障。

（二）招标采购和供应链采购的区别

招标采购和供应链采购的思路最大的区别是：招标采购基于竞争，供应链采购基于协同。而供应链采购基于重复性多次需求类似的采购，这样才能产生协同中的增值。招标采购是追求供应商基础的不断扩大，因此，充分公开，充分竞争是其生命力的保障。而供应链采购是追求供应商基础的收窄，因此，供应商绩效评价，供应商高度协同，成本透明化是其生命力的保障。二者能够重叠的部分是供应链管理在其供应商寻源和更新阶段，可以使用招标充分竞争后形成供应商管理的供应商库基础。即高校采购中心应当以合规为基础，以结果为导向，从采购管理职能即采购完所需商品工作就结束向供应管理职能即采购完商品之后，还需考虑用户使用感受、合同执行管理、供应价格最低等全方位协调方式转变。

五、高校采购中心的职能转变

政府采购交易制度的调整、完善或重构，也意味着复杂利益格局和社会关系的重组和再造。在国家实施供应链战略的背景下，高校采购中心也应当顺应这种改革的趋势积极进行职能转变。

（一）高校采购中心传统“小采购”[4]职能

在传统政府采购中，高校采购中心的采购活动是一种闭环式的功能和信息孤岛，采购中心依据需求单位的指令完成采购任务，一般采用招标方式，追求合同价格最低。至于采购合同的履行结果、采购对科研项目的贡献、供应商的绩效考核评价、物流评价等都不在职能范围内。高校采购中心的这种采购模式在供应链管理中称之为“小采购”。

（二）高校采购中心现代“大采购”[5]模式

所谓“大采购”就是采购部门从现在采购管理向供应管理转变的采购。如果说采购管理是一种“职能管理”，供应管理则是一种“流程管理”。依据供应链管理的理念，采购活动关心的不单纯是合同价格，更注重的是供应链总成本最低。供应链总成本一般包括各种交易成本、财务成本、获取成本、运营成本、存储成本、质量成本、生命结束成本等。因此采购部门需要沟通各有关部门保证科研项目使用的采购设备、物资在项目全过程收益最大化，采购中心应经学校行政授权牵头校内有关部门采购对科研项目的满足度、合同履行的结果、使用状况、供应商绩效评价、绿色采购评价等综合管理。

作为采购中心本身也应积极转变观念，积极同需求使用部门沟通，依据项目特点确定采购方式。如项目需要的一个元器件A 合同价格10 元，科研部门使用后可产生1 元的收益；采购同类型规格的元器件B 合同价格是30 元，但科院项目使用后可产生5 元的收益。类似项目，采购中心应鼓励需求部门通过反复谈判争取项目利益最大化。反之，盲目采用招标的方式只能购买前者。

高效科研项目有为国家创收出效益的使命，而政府采购是为了实现社会公共利益的“消费”。这是高校科研项目采购和一般政府采购的重要区别。因此，采购模式、采购方式的选择同一般政府采购应有所不同，科研项目的采购首先应当保证物资设备采购的可供性，在此基础上注重采购效率，在很多情形下，合同价格往往不是最重要的，这是科研项目采购同政府采购的区别派生的结果。

六、高校科研项目采购管理的监督

（一）预算管理监督

依据财政部财库〔2016〕194 号文规定“预算执行中部门预算资金调剂（包括追加、追减或调整结构）需要明确政府采购预算的，应按部门预算调剂的有关程序和规定一并办理，由主管预算单位报财政部（部门预算管理司）审核批复。”科研院校应严格执行上述规定。在采购项目做好预算管理的基础上，应在项目完成的评估中增加对预算执行的监督。科研院校采购中心应积极配合审计部门在合同执行完毕后对该项目的预算进行回顾性评价。对超值项目进行复盘评估，对结余资金允许跨年度使用，但应符合单位财务制度。

（二）采购程序监督

法规和技术标准规定了各种采购方式的程序，凡是可以适用电子交易平台采购的（包括电子商城采购）尽可能在平台采购。平台采购也称作阳光采购，采购过程的公开性是对采购最有力的监督。对于需要保密的科研项目应向立项或主管部门报告、备案，采用有利于其保密方式的采购。同时科研院校还应当制定举报奖励制度，对违规不诚信的供应商采用相关措施使其能诚信参与采购。

（三）合同签订监督

采购程序的管理主要是在公权适当约束下签订一个共赢的合同并顺利履行。对合同结果的监督应分工负责。其中高校采购管理部门应当对执行部门法律适用的合理性、采购工具选用科学性和采购结果的满足性进行监督，俗称“管事”；审计监督部门对预算和合同的开支进行监督，包括项目开支的合规性、合同结果使用资金的合理性、如果超支分应分析原因，特别应当注意合同中变更条款的合理性追溯，俗称“管钱”；纪检监察部门负责对审计发现的问题线索或投诉举报问题落实处理，俗称“管人”。在监督工作中，“管事”、“管钱”、“管人”的工作有交叉，但职能部门需各负其责，不能种了别人的地，荒了自己的田。由于高校科研项目的采购一般使用国有资金，因此对采购项目作出上述监督是十分必要的。