打赢船舶污染防治攻坚战谱写长江大保护新篇章——《江苏省长江船舶污染防治条例》解读

☉朱坤 俞露

特邀嘉宾：

吕小鹏省人大财经委副主任委员

夏正芳省人大常委会法工委副主任

王士明江苏海事局副局长

2022 年11 月25 日，《江苏省长江船舶污染防治条例》（以下简称条例）经省十三届人大常委会第三十三次会议通过，将于2023年3月1日起施行。条例对长江水域航行、停泊、作业船舶的水污染防治、大气污染防治、作业活动污染防治、污染事故应急处置、区域协作等进行了规范，对于建立健全船舶污染防治长效机制，保护长江水域生态环境，推动长江经济带江苏段生态优先绿色高质量发展具有重要意义。本刊特邀请参与条例制定的嘉宾作全方位解读。

问：江苏已经制定了水污染防治条例、内河水域船舶污染防治条例等法规，在此背景下，专门制定长江船舶污染防治条例是出于什么考虑呢？

吕小鹏：长江江苏段是国家重要的生态廊道和水生物资源宝库，也是全省最重要的饮用水水源地和灌溉水源地，是长江黄金水道的“钻石航段”，长江江苏段航运发达、船舶密集，给污染防治带来了巨大压力和挑战。

制定条例是贯彻落实习近平生态文明思想的需要。推动长江经济带发展是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略。习近平总书记高度重视长江生态保护工作，提出明确要求，要坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发，把修复长江生态环境摆在压倒性位置。制定条例，是贯彻落实习近平生态文明思想的具体实践。

长江汇兴隆洲水上绿色综合服务区。

制定条例是贯彻落实长江保护法的需要。长江保护法自2021年3月1日起正式实施，对船舶污染物接收转运处置设施、港口和船舶供受电设施建设以及政府资金补贴和政策扶持等方面进行了总体规定。长江江苏段沿江拥有亿吨级大港8个，年进出港船舶超过300万艘次，年船舶货运量超过20亿吨，约占长江全线货运总量的70%、全国水上货运总量的15%，其中散装液体危险货物7000 万吨，居全国首位。长江江苏段船舶污染防治工作任务艰巨、意义重大，亟需在长江保护法的基础上，结合长江江苏段船舶污染防治的难点、特点，补充细化有关规定，出台更有针对性、更具江苏特色的长江船舶污染防治地方性法规。

制定条例是适应当前长江船舶污染防治新形势的需要。我省始终高度重视生态环境保护，深入践行“绿水青山就是金山银山”的理念，持续推动经济社会发展全面绿色转型。近年来我省在船舶污染防治方面积累了一些好的经验和有效做法，为上升为制度规范奠定了良好基础。条例的制定，可以强化顶层设计、明确监管职责、固化成功经验，充分适应当前长江船舶污染防治新形势。

问：相比其他环境保护和污染防治立法，请问这部立法有哪些特色和亮点？

夏正芳：这项立法的主要特点：一是贯彻落实党和国家最新决策部署。认真贯彻落实习近平总书记关于长江大保护重要讲话和指示精神，根据党中央、国务院的决策部署，将打好蓝天、碧水、净土保卫战等最新要求制度化、具体化。二是正确把握船舶污染防治基本原则。坚持生态优先、绿色发展，在长江大保护背景下有效解决长江江苏段船舶污染物接收转运处置问题；坚持政府主导、部门联动，强化长江船舶污染防治相关部门协调联动，形成船舶污染防治监管合力；坚持区域协同、共同治理，推动苏、沪、皖三地建立船舶污染防治协调机制，推进长三角区域船舶污染防治一体化；坚持聚焦重点、守住底线，以内河船舶污染防治为突破口，精准解决内河船舶污染物“上岸难”等问题。三是针对实际突出江苏地方特色。总结提炼近年来江苏在长江船舶污染防治方面的成功做法和经验，深入研究长江船舶污染防治领域主要矛盾、突出问题和趋势变化，紧贴实际、适度前瞻，推动构建符合江苏实际、具有江苏特色的长江船舶污染防治长效机制。

问：近年来，省人大和沿江各市人大都开展了长江保护和污染防治方面的执法检查，在监督过程中发现了一些新情况新问题，条例对此有没有相应对的创新举措？

王士明：近年来，随着长江大保护观念的深入人心，沿江港口码头船舶污染物接收设施建设进程加快，洗舱站、水上绿色综合服务区、码头和船舶岸电设施等新兴绿色环保项目，在船舶污染防治领域发挥重要作用的同时，其建设、使用、监管等方面还缺乏相应的法律支撑；船舶污染物送交、接收、转运、处置各环节涉及的监管部门众多，现行法律法规对相关单位在船舶污染物联单管理过程中的职责尚未明确；船舶载运危险货物安全和污染风险较大，对船舶载运危险货物的安全污染风险管控与长江大保护的要求还不相适应。

这项立法的出发点，就是在长江保护法的基础上，结合长江江苏段船舶污染防治的难点、特点，补充细化有关规定，出台更有针对性、更具江苏特色的长江船舶污染防治规范。例如，条例第十条第三款明确要求“内河船舶生活污水、生活垃圾接收应当免费”，为内河船舶生活污水、生活垃圾免费接收提供了法律依据，将“一零两全四免费”治理机制以及船舶污染防治“江苏模式”等先进经验通过法规加以固化，为日后相关机制的进一步优化和完善提供了法律遵循。

此外，条例明确要求“在锚地、停泊区等公共水域停泊船舶的污染物接收，由锚地、停泊区等公共水域所在地县级以上地方人民政府负责协调解决”“禁止内河船舶向水体直接排放生活污水、含油污水”，妥善解决了锚地、停泊区等公共水域船舶的污染物接收问题以及内河船舶生活污水直排无法可依的问题。此举瞄准了内河船舶生活污水治理突出问题，可操作性强，一旦实施，对提高船舶防污染执法效率意义重大。

问：船舶污染物送交、接收、转运、处置过程中涉及的监管部门比较多，通过立法进一步明确各自职责才能更好地高效协作和有效监管，对此有哪些规定？

吕小鹏：船舶污染防治是系统工程，涉及部门众多，需要加强部门协作和联合监管。条例规定，海事管理机构和交通运输、生态环境、住房城乡建设（城镇排水、城市管理）等部门应当对船舶污染物送交、接收、转运和处置实施联合监管。同时，明确各部门具体职责，覆盖船舶污染物接收、转运、处置各环节。具体来说，海事管理机构依法负责船舶污染物送交和通过船舶接收、转运船舶污染物的监督管理。交通运输部门依法负责通过港口接收船舶污染物的监督管理。生态环境部门依法负责属于危险废物的船舶污染物及其预处理产物在岸上贮存、转移、利用、处置的监督管理。住房城乡建设（城镇排水、城市管理）部门依法负责纳入市政管网或者公共转运处置系统的船舶生活污水、生活垃圾在岸上转运处置的监督管理。

为提高船舶水污染物联合监管和服务效率，提升联合监管智能化、信息化水平，江苏海事局基于“互联网+服务”的“船E行”平台，开发建设了“船舶水污染物联合监管与服务信息系统”，实现污染物接收处置服务全智能、监管全覆盖、信息全共享、数据全可视。条例将此成功经验上升为法规规范，在第二十六条中规定，船舶污染物的送交、接收、转运和处置应当按照要求使用规定的监管与服务信息系统，实行联单闭环管理，并要求船舶污染物的送交、接收、转运、处置单位对船舶污染物准确计量、如实记录。

问：船舶大气污染防治是大气污染防治工作的重要组成部分，请问条例在长江船舶黑烟治理等方面有哪些规定？船舶使用岸电可以大大降低燃油消耗，减少大气污染物排放，针对船舶使用岸电是否有相关要求？

王士明：条例专门将“船舶大气污染防治”作为单独章节，对有毒有害气体、粉尘等大气污染防治均提出了相关要求，包括采取封闭或者其他防护措施、回收有毒有害气体、减少废气排放、抑制扬尘等。此外，针对部分船舶冒黑烟现象，提出“不得排放明显可见的黑烟”，并设定了罚则，倒逼船舶加强机器维护保养，自觉使用合规燃油，是助力打赢蓝天保卫战的积极举措。

南京兴隆洲水上绿色综合服务区正免费接收货轮的船舶生活污水。

条例对码头供电设施、船舶受电设施建设到后期船舶岸电使用过程中的费用问题均作了具体规定。一是明确沿江县级以上地方人民政府制定港口岸电设施、船舶受电设施建设和改造计划的责任；二是强调港口向具备岸电使用条件的船舶提供岸电的要求，鼓励对使用岸电的船舶实施优先靠泊、减免岸电使用服务费等措施；三是规范船舶岸电设施改造的相关要求，并根据实际情况规定可以豁免的几种情形；四是增强条例约束性，对违反岸电使用要求的违法行为设置罚则，确保实现码头“应供尽供”，船舶“应用尽用”。

问：考虑航运的流动特性，船舶跨市甚至跨省流动的情况比较普遍，必会给长三角船舶污染防治一体化监管带来一定的困难，请问条例是否考虑到这个问题，具体是怎么要求的？

夏正芳：船舶污染防治条例是长三角地区人大常委会主任会议确定的协同立法项目，由我省负责牵头落实。这也是充分考虑了航运的流动性特点所作出的安排。为此，我们加强与上游的安徽省和下游的上海市人大常委会的沟通与协调，召开协同立法会研究需要协同的内容，确定了协同的形式，即在关键条款与核心内容上保持一致，同时各地根据当地情况作出符合实际的制度安排。条例中专设“区域协作”一章，重点解决船舶污染防治跨区域联合监管的难题：一是明确要求省人民政府应当与本省长江水域相邻省市人民政府建立船舶污染防治协调机制，协商解决船舶污染防治重大事项，推进长三角区域船舶污染防治一体化。二是要求联合监管各部门应当与本省长江水域相邻省市相关部门建立沟通协作机制，共享船舶污染防治相关信息，实施信用联合奖惩，统一执法标准，必要时开展联合执法，促进省际之间的船舶污染防治联防联控。三是提升长三角区域船舶污染事故整体应急能力，要求推进本省与相邻省市建立船舶污染联合应急机制，共同应对重大或者跨区域船舶污染事故或者险情。此外，三省市还就船舶生活污水生活垃圾免费接收，载运散装液体危险货物的单壳船的停泊作业，船舶生活垃圾生活污水的送交期限，先送交污染物再装卸作业等关键内容达成了共识，条例也根据江苏实际情况作出了具体规定。据了解，上海与安徽的相关立法也在按计划进行之中。《江苏省长江船舶污染防治条例》的出台是长三角地区协同立法的又一次创新实践。