清末矿务章程施行中的税制变革及其限度

王淼华

矿业是社会经济中重要的基础产业。晚清时期，在财政日益支绌的情况下，清政府将发展矿业作为提高财政收入的一项重要措施。甲午战后，光绪帝曾强调“开矿为方今最要之图”，“当此国用匮乏，非大兴矿务，别无开源良策”。①中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第22册，桂林：广西师范大学出版社，2008年，第40页。中国的矿业得到了一定程度的发展。

甲午战后，西方列强掀起了侵夺中国矿权的高潮。为了加强矿业管理，维护矿权，清政府颁布了多部矿务章程。清末矿务章程特别是《大清矿务章程》的颁布，使得中国的矿业立法向近代转型，因此受到不少好评。从矿章在税收方面的内容来看，矿税税率大幅下降，贯彻“完税免厘”原则，简化征税手续，确实是一部“良法”。但是，矿章有关矿税的制度设计很大程度上没有得到落实，矿业税制变革的实际效果有限。

学界对于晚清时期的矿业政策、矿业开发和收回矿权运动等问题都有较为细致的研究②参见李恩涵：《晚清的收回矿权运动》，台北：“中研院”近代史研究所，1978年；朱英：《晚清经济政策与改革措施》，武汉：华中师范大学出版社，1996年，第97—134页；傅英主编：《中国矿业法制史》，北京：中国大地出版社，2001年；张海荣：《搁浅的富国梦——甲午战后清政府主导的第二轮开矿高潮（1895—1899）》，马敏主编：《近代史学刊》第18辑，北京：社会科学文献出版社，2017年，第99—134页，等等。，但关于矿税的专门研究较少③马琦、温春来等对清代的矿课制度做了出色的研究，但对于晚清的矿税征收没有涉及，参见马琦：《实征、定额与奏销：清代云南矿税研究》，《清史研究》2018年第3期；温春来：《“事例”定税：清代矿业税费政策的实践机制》，《学术研究》2020年第8期。，对于矿税的实际征收过程更是少有涉及。本文先简介清末矿章颁布之前的矿业税制，再对清末矿章有关矿税的制度设计及其落实情况进行深入探讨，借此管窥晚清政府对制度变革的内在态度及其对财政的管控能力。

一、清末矿章颁布之前的矿业税制

清中前期，清政府对矿业大体上采取听民开采、官为抽课的政策，即按照矿厂产量的一定比例征收实物矿课，再折银报缴。其中，金、银矿课的抽税比例主要为40%；铜、铁、锡、铅矿课的抽税比例主要为20%，此外还有10%、30%等不同的税率。①《（乾隆）钦定大清会典则例》卷49《户部·杂赋上》，《文津阁四库全书（史部·政书类）》第206册，北京：商务印书馆，2005年影印本，第519—524页。除正课之外，各地往往还要征收一定比例的附加税费。矿民除按税率纳税外，剩余产品中的相当部分必须由官府收买，而官价往往远低于市场价，这就意味着矿民实际上又向政府出让了一部分矿利。②温春来：《“事例”定税：清代矿业税费政策的实践机制》。

清政府为了加强对矿产品的管理，规定了各矿厂每年应交纳矿税的固定额度，即定额矿课。定额矿课只是清政府对于管厂官员的考核指标，矿民在纳税时还是根据实际产量与法定税率完纳矿课，即实征矿课。③马琦：《实征、定额与奏销：清代云南矿税研究》。定额矿课的实施虽然使得矿税的征收较为简便，可也容易形成弊端，广东征收的煤饷就是一个典型例子。广东官府将抽收的煤窑课税称为“煤饷”，广东督抚虽强调要“视其产煤之衰旺，定课饷之多寡”④陈大受、苏昌：《奏为查明广东省从前试采煤饷未经报部及分别查办题报事》，乾隆十六年闰五月初一日，朱批奏折04-01-36-0087-010，中国第一历史档案馆藏。，即随煤窑产量的增减而调整饷额；但实际上煤饷一旦确定之后，在广东督抚题请减额之时，往往遭到户部的驳回，因而很难改变。许多煤商在煤窑衰败之后，因无法完纳定额税款而遭官府追赔，以致倾家荡产。⑤《乾隆十九年五月二十八日广东巡抚鹤年奏》，中国人民大学清史研究所、档案系中国政治制度史教研室合编：《清代的矿业》下册，北京：中华书局，1983年，第476—477页。

为了征税的方便，清政府还在部分矿厂的征税环节直接实行定额制。其方法主要分为两种：一是根据矿丁人数完纳课税。这主要是在部分金矿中实行，如乾隆年间新疆乌鲁木齐等地开采金矿，按照挖金人数，每名每月收课金3分。⑥《乾隆四十七年八月初七日明亮奏》，中国人民大学清史研究所、档案系中国政治制度史教研室合编：《清代的矿业》下册，第523页。二是在部分铁矿和煤矿中根据铁炉或煤窑数量完纳课税。例如，乾隆年间广西铁矿按照铁炉数量纳税，铁炉1座，纳税银10两⑦《乾隆三十五年七月二十四日广西巡抚陈辉祖奏》，中国人民大学清史研究所、档案系中国政治制度史教研室合编：《清代的矿业》上册，第56页。；嘉庆年间吉林省煤矿也按照煤窑数量纳税，每座年交税课银17两6钱8分。⑧《嘉庆十九年十一月十四日富俊、松宁奏》，中国人民大学清史研究所、档案系中国政治制度史教研室合编：《清代的矿业》下册，第490页。

矿课在清代属于杂赋，在清政府的财政收入中所占比例很小。如乾隆十八年（1753）清政府岁入银49，135，493两，其中矿课收入（有定额者）约为银84,119两⑨陈锋：《清代财政史》上册，长沙：湖南人民出版社，2015年，第370—371页。按：清政府岁入中的实物收入没有计入；矿课中的金矿课66两折合为银660两。，约占当年清政府岁入银0.17%。清政府对于矿产开采有时也会实行免税政策。因为煤炭是民间日用所需，且单位价值较小，故而有些省份对于煤矿业实行免税政策。如乾隆五年（1740），各省上奏开采煤矿情形，其中江南、江西、浙江、四川等省对于部分地区的煤矿“例免抽税”。⑩《高宗实录》卷110，乾隆五年二月丁丑，《清实录》第10册，北京：中华书局，1985年影印本，第633页。

清代晚期，矿业税制出现了新的变化。一是矿产品在缴纳矿课之后，还需完纳厘金及其他捐税。晚清厘金的征收范围极广，各种矿产品自然也在抽厘范围之内。光绪十一年（1885），福建省招商承办侯官县石竹山铅矿章程规定，矿局应按照产量缴纳10%的矿课，除本省缴纳厘金，若运销出省还需按照各省章程缴纳厘金。①《总署收户部文附奏折·咨送核议闽省开办铅矿章程折》，光绪十一年八月二十七日，“中研院”近代史研究所编：《矿务档》第5册，台北：“中研院”近代史研究所，1960年，第2963—2964页。光绪十三年（1887），云南临安府蒙自县个旧锡厂实行按票贩运的政策，每票准卖锡2500斤，每锡一票照章抽课银11两，解司库拨放兵饷；厘金银16两，解厘金局；临安八属膏火银1两6钱，分解临安八属，作办理学堂经费；票费银4两，分解各署作办公费。②《云南全省财政说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第9卷，武汉：湖北人民出版社，2015年，第111页。

厘金甚至成为部分矿产品的主要税收形式。因煤矿业为晚清矿业开发的重点，煤炭厘金的征收也较为普遍。清中前期，部分省份对煤炭采取了免税的政策，至晚清却开始征收煤厘。例如湖南对于土煤向不征税，但至迟在同治四年（1865）已征收煤炭厘金。③但湘良等纂：《湖南厘务汇纂》卷6《议抽协饷章程并开支成数详》，同治四年十月，《中国方志丛书·华中地方》第1260号，台北：成文出版社有限公司，2017年，第866页。又如，江西原先并未征收煤税，但至迟光绪七年（1881）在临江府属之樟树镇抽收煤厘。④《德宗实录》卷132，光绪七年七月庚辰，《清实录》第53册，第907页。可见，部分省份的煤厘成为一种类似于矿课的独立税种。事实上，部分地区的煤厘确实由传统的矿课转化而来。如光绪六年（1880）吉林将军铭安因经费支绌，奏准招商试开石牌岭等五处煤窑，“并酌改旧有煤窑从前课章，一律派员稽查，抽收厘税”。⑤《（光绪）钦定大清会典事例》卷951《工部·开采煤窑》，《续修四库全书（史部·政书类）》第811册，上海：上海古籍出版社，2002年影印本，第456—457页。由此，吉林的煤窑课税转化为煤厘。

其次，清政府对新式煤矿企业采取了出口税取代厘金的优惠政策。中国近代最早的新式煤矿是同治十三年（1874）开始筹办的台湾基隆煤矿，当时外国煤进口，每吨税银5分，土煤出口每百斤税银4分，合1吨计之，应税银6钱7分2厘。经沈葆桢奏请，台煤的出口税减为每吨纳银1钱。⑥《同治十三年八月二十六日总理各国事务奕䜣等折》；沈葆桢：《台煤减税片》，同治十三年十二月初五日，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·洋务运动》第7册，上海：上海人民出版社、上海书店出版社，2000年，第67—69页。此后创办的新式煤矿的煤税大多由地方督抚奏请援照台湾基隆煤矿的成案办理，如光绪初年盛宣怀前往湖北广济等地开采煤矿，其煤税援照台湾成例，每吨为税银1钱。⑦《光绪三年三月十七日总理衙门奕䜣等片》，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·洋务运动》第7册，第104—105页。事实上，近代新式煤矿的煤炭出口至国外的极少，绝大部分运销国内其他通商口岸，在缴纳出口税之后，只需再完复进口半税每吨银5分，就可以免纳内地厘金。⑧《湖北煤厂试办章程八条》，光绪元年九月下旬至十月初，陈旭麓、顾廷龙、汪熙主编：《盛宣怀档案资料 第5卷：湖北开采煤铁总局·荆门矿务总局》，上海：上海人民出版社，2016年，第26—27页。

晚清的厘金实行“遇卡抽厘”的方式，其税率既高，对于货物的流通又多有阻碍。近代新式煤矿通过缴纳出口税以取代厘金，有利于减轻其税负。光绪二十五年（1899），两江总督刘坤一派员接办徐州煤矿，并上奏指出，“徐煤运沪，水陆千里，搬运维艰，除完正半税项，再纳沿途厘捐，合之运费，成本已重，抵沪销售难敌洋煤”，故请求“准自本年正月起，免予完厘，仍令照章纳税，以维矿务”。⑨《徐州矿煤请免完厘片》，光绪二十五年二月初八日，中国科学院历史研究所编著：《刘坤一遗集》第3册，北京：中华书局，1959年，第1114页。可见，“完税免厘”是清政府对近代新式煤矿施行的税收优惠政策。

总而言之，至清末矿章颁布之前，清政府通过矿课制度控制矿产品，矿课仍然是矿产品惟一法定的“正税”，不过增加了厘金及其他捐税。此外，近代新式煤矿企业享受以出口税取代厘金的税收优惠政策。

二、清末矿章关于矿税的制度设计及其推行

甲午战后，西方列强掀起了侵夺中国矿权的高潮。为了加强矿业管理以维护矿权，光绪二十四年（1898）清廷颁布《矿务铁路公共章程》，该章程较为简单，对于矿税的税率没有具体规定。光绪二十八年（1902），清廷颁布《矿务章程》，光绪三十年（1904）颁布《矿务暂行章程》，光绪三十三年（1907）颁布由湖广总督张之洞参照欧美国家矿业法规编撰的《大清矿务章程》，并定于次年二月十三日施行。各章程规定了各种矿产应缴纳的出井税税率，矿产品如对外销售还需按照海关税则缴纳出口税。清政府在短短几年之内多次修改矿章，主要原因在于列强的压力。庚子之后清政府开始与列强进行商约谈判，英美等国要求中国必须修改矿章，清政府被迫答应参照英美等国的矿业法规，对现行矿务章程进行修订。①参见李恩涵：《晚清的收回矿权运动》，第17—20页。

清末矿章关于矿税的规定，贯彻了两个重要原则。一是“减税保权”，正如张之洞所说，“中国今日定章……于矿界年租、矿产出井税，均予量从轻减，明示我重权轻利，庶洋商均愿就我范围，不挠法纪”。②《进呈拟订矿务章程折》，光绪三十一年十一月二十八日，苑书义、孙华峰、李秉新主编：《张之洞全集》第3册，石家庄：河北人民出版社，1998年，第1686—1688页。清末几部矿章规定的矿产出井税税率大幅下降，现将各部矿章规定的部分矿产的出井税税率制成表1。二是“完税免厘”，这表现在用出口税取代矿产品流通中征收的厘金及其他捐税。如1904年《矿务暂行章程》第35条规定：“矿产出口关税，仍照税关章程征收，纳此税后，其内地厘卡，概不重征。此项税款，应由税关另储，听候拨用。”③《商部奏折附矿务暂行章程》，光绪三十年二月初一日，“中研院”近代史研究所编：《矿务档》第1册，第109页。

表1 清末矿章规定的部分矿产出井税税率表

清末矿章的施行意味着矿业税制的变革，即用出井税与出口税取代此前的矿课、厘金及其他捐税。下文考察矿章中关于矿税的规定的落实情况：一出井税是否能够取代矿课以及未征矿课的煤炭产地厘金；二是矿产品遵章完税之后，是否能够免除厘金及其他捐税。在史料的应用上，本文较多地利用了清末各省编制的财政说明书。宣统元年（1909）清政府为了编制预算，下令各省编制财政说明书，大多数省份于次年编制完成④陈锋主编：《晚清财政说明书》第1卷，“前言”，第8页。，正可借以考察矿税征收情况。

清末矿章颁布之后，出井税首先在外资（包括中外合资）矿业中得到推行。光绪二十九年（1903），直隶当局与英资控制的开平煤矿重定税则，按照每吨煤收税银1钱的税率征收出井税，此后开办的临城煤矿和井陉煤矿也相继征收了出井税。⑤《直隶财政说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第2卷，第73页。清末矿章规定的矿税税率已大幅下降，而外资矿业还能取得更为优惠的条件。宣统三年（1911）日资控制的奉天抚顺、烟台两煤矿与中方达成协议，规定出井税税率为5%，并对出井煤价作出如下规定：每日出煤在三千吨以内时，每吨煤价定为库平银1两；出煤超过三千吨，则定为日本金币1元。⑥《外务部收东三省总督文附清折·咨呈与日员议结抚顺烟台煤矿细规暨矿图请备案》，宣统三年五月初二日，“中研院”近代史研究所编：《矿务档》第6册，第3768页。换言之，每吨煤只需纳税库平银0.05两或者日本金币0.05元，这远低于《大清矿务章程》每吨煤纳税银1钱即0.1两的规定。

出井税在华资自办的新式矿业中也得到了推行。如前所述，清政府此前对于新式煤矿企业已实行了以出口税取代厘金的优惠政策，此时只是加以推广而已。华资自办的新式矿业大多为官办或者官督商办企业，如直隶的滦州煤矿。滦州煤矿是直隶总督袁世凯于光绪三十三年开办的，采用官督商办的方式，因而享有一系列的特权，在税收方面，仿照开平煤矿的成例每吨煤缴纳出井税银1钱。①李恩涵：《晚清的收回矿权运动》，第120—121页。此外，在收回矿权运动之后，许多省份的绅商在官府的支持下，成立了享有众多特权的矿务公司，如湖南的全省矿务公司、山西的保晋矿务公司等，这些矿务公司在税收方面均享有一系列的优惠政策。

晚清政府对于新开发的矿种也实行了优惠的税收政策，典型的例子是湖南的锑矿。光绪二十二年（1896），湖南巡抚陈宝箴上任之后大力发展矿业，奏请减免湖南所产各种矿产品的税厘。因湖南所产各种矿砂主要销往湖北，湖北省方面认为，其“皆系新经创办所出，期开风气而裕利源”，但煤、铁、硝磺等都是原有之物，“与创办之各种矿砂不同”，故而只同意暂免湖南矿砂和焦炭的税厘。②《咨南抚院湘省官煤并铁料、硝、磺仍请分别完厘》，光绪二十五年十二月初三日，苑书义、孙华峰、李秉新主编：《张之洞全集》第5册，石家庄：河北人民出版社，1998年，第3927—3929页。光绪三十四年（1908）因上海、汉口等地的锑价下跌，湖南巡抚在矿商的请求下，咨请中央各部对生锑、锑砂的出口税的估本银予以下调，同时遵照新矿章，对锑砂征收3%的出井税。③《外务部收湖南巡抚岑春蓂文·湘省锑砂出口估本酌减出井税亦查照新章值百抽三》，光绪三十四年五月初七日，“中研院”近代史研究所编：《矿务档》第4册，第2489—2490页。宣统元年，湖南征收锑、铅等金属矿的出井税共计库平银21，450余两。④《湖南全省财政款目说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第6卷，第508页。

有些省份对于新开的以土法开采的矿务企业也改征出井税，广东省对阳山、仁化二县的煤矿即照矿章征收了出井税，宣统元年共收税银约689两。⑤《广东财政说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第7卷，第184页。安徽也对煤矿征收出井税，光绪三十四年共收税钱1832千余文，约合银一千多两。该税款遵章一半解农工商部，一半仍留本省。⑥《安徽财政沿革利弊说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第6卷，第66页。有些省份甚至对新开的矿务企业采取了免税的政策。如，广西省由巡抚张鸣岐奏准免缴矿税五年，惟开办在前已著成效者，仍照章征收。⑦《广西全省财政说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第8卷，第310页。

需要说明的是，清政府对于矿业发展固然采取了支持的政策，但力度有限，真正能够得到税收优惠的大多是官办或者官督商办企业，如对部分矿业实行了免税政策的湖南和广西两省，不但有许多官矿，而且官府垄断了全省矿砂的收购和销售（详后文），故而真正获益的还是官府。能够惠及民办矿务企业的矿税改革涉及的税额一般都很小，如安徽的煤矿改征出井税，其税额只有银一千多两。

三、矿课制度的保留与矿业统制的产生

清末矿章颁布之后，清政府出于控制矿产品的目的保留了传统矿课制度。温春来的研究指出，清政府通过直接课税、低价强制收买税后产品的矿课制度，垄断了稀缺性的矿产品，其本质是朝廷指令的内部物资调拨，而非市场交易。⑧温春来：《事例原则：清代国家治理的一种模式》，《中国经济史研究》2021年第2期。清末矿章规定的矿产出井税税率远低于之前矿课的税率，更为关键的是矿章没有由政府收购矿产品的规定，这不利于清政府对矿产品的控制。

晚清时期，清廷和地方督抚虽然大体上都支持发展矿业，但其目的是提高财政收入，故而并未放松对矿产品的控制。朱英的研究指出，甲午战后清政府并未放弃对矿业的控制，仍然直接统制了一些重要的煤矿和金属矿。⑨朱英：《晚清经济政策与改革措施》，第118—119页。张海荣发现，甲午战后各地督抚或出于行政管理的考虑，或急于垄断利源，对于矿业开发依然倾向于“官办”或“官督商办”，即使有着开明之称的张之洞、刘坤一和陈宝箴也不例外。⑩张海荣：《搁浅的富国梦——甲午战后清政府主导的第二轮开矿高潮（1895—1899）》，马敏主编：《近代史学刊》第18辑，第105页。正因为如此，清末矿章颁布后，矿课制度在清廷与地方督抚的“合谋”下原封不动地保留下来。

矿课制度的保留对于清政府具有重要的财政意义。清政府征收的名义上的矿课收入不是很多，但是通过低价强制收买税后产品所得的收益却是难以估量的。典型的例子是云南的铜课。云南的铜矿业在清中前期极为兴盛，经历咸同战乱之后就大为衰败了。战乱平息之后，因滇铜关系到铜钱鼓铸，清政府致力于恢复云南的铜矿业，其措施之一就是暂免正课。可经过多番努力，云南的铜矿业仍无起色，以致每年额办京铜一百万斤的任务都难以完成。从税收方面的原因来看，主要在于官府低价购买全部余铜的政策使得矿民无利可图。云南的铜课向例为“每百斤征课十斤，耗铜四斤二两，余铜归官收买”。官价本远低于市场价，再经过官员的勒索，最后每铜百斤矿民能够得到的价银只有四五两，而云南省内铜的市场价是每百斤值银十余两，邻省则二十余两。①《光绪八年十二月十八日云贵总督岑毓英等奏》，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·洋务运动》第7册，第13—14页。在实行暂免正课政策之后，矿民仍然难以获利。矿民宁愿缴纳正课铜十斤，以获得余铜十斤的自由销售权。②《光绪十四年四月十日督办云南矿务唐炯奏》，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·洋务运动》第7册，第33—34页。可见，官府虽然免去了正课，但通过低价强制购买全部余铜仍然获得了大部分的矿利。

清末云南的铜产量一直无法满足清政府的需求，1905年初工部与户部因铸钱所需铜材不足，要求云南省“从速加工开采，每年除定额外，须添解五百万斤，以资利用”。③《催解铜铅》，《申报》1905年2月12日，第4版。因此，云南官府对于铜产品一直实行全部由官收买的政策，1911年初有报道称，“云南产铜极旺，惟每年例解京铜甚富，额数所限，不准民间私卖，凡有铜矿均须由官收买”。④《札饬滇铜一律弛禁》，《申报》1911年1月15日，第1张后幅第4版。可见，矿课制度之所以得以保留，主要在于清政府的需要。

矿课制度在清末的金、银等贵金属矿中也普遍保留。例如吉林的金矿税则为，三姓金矿以重量计算，凡出金1两，官取十分之三；万鹿沟、五虎林两处则按人抽税，每矿丁1名，每月纳金4分。⑤《吉林全省财政说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第1卷，第560页。清末各省（区）中，矿课收入较多的是热河和库伦。宣统元年，热河的金银矿课总共收税银13，256两有零，煤窑课税收入为25，818两有零。⑥《热河都统诚勋奏报征收热河金银矿课并煤窑抽分收支数目事》，宣统二年十二月十三日，录副奏折03-9648-035，中国第一历史档案馆藏。清末库伦的金矿课收入颇为旺盛，宣统二年（1910）共收税银达48万两之多。⑦《库伦添练新军之为难》，《申报》1911年9月16日，第1张后幅第2版。

清末矿章颁布之后，清政府没有正式宣布废除矿课制度，因此有些省份甚至保留了经济意义不大的煤、铁矿的矿课制度。例如，广西对于铁矿按照炉座数量征税，至清末仅新宁州还剩铁炉一座，年征正课银10两。⑧《广西全省财政说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第8卷，第309页。再如，广东对于新开的煤矿征收出井税，但又保留了传统的煤饷。如前所述，广东的煤饷从乾隆初期开征，至清中后期已积弊甚深。广东的煤饷原额应收税银4190两，至清末只有连州及始兴、兴宁两县照额批解，“余均以商人逃亡停采，久无收解”，故而宣统元年实际征收的煤饷总共只有320余两。⑨《广东财政说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第7卷，第184页。

清末湖南省在矿课制度的基础上，对全省矿业实行统制。光绪二十二年，湖南巡抚陈宝箴设立湖南矿务总局，并颁布《湖南矿务总局章程》。该章程的要点有：1.矿务企业采用“官办”“官商合办”“官督商办”三种模式；2.硝、磺、锑、金等矿概归官办；3.各类矿务企业所产的矿砂，由总局督理销售，商民不得私运私销。⑩《奏办湖南矿务总局章程》，《时务报》第20册，光绪二十三年二月十一日，第8—10页。可见，湖南省不但官办硝、磺、锑、金等矿，而且通过垄断全省矿砂的收购与销售，实现了对矿业的统制。

清末矿章颁布之后，广西省却仍仿照湖南的办法对全省矿业实行统制。光绪三十二年（1906）广西巡抚林绍年上奏称，广西矿产宏富，因锑砂市场销售畅旺，故拟援照湖南办法，设立官锑局，收买锑砂转运销售，并请求暂免出井税，同时呈上《广西收运官锑试办章程》。折上，上谕农工商部议覆，该部认为广西当局所拟章程甚为周详，同意暂免广西锑矿的出井税，但对于章程规定广西商民开矿由官锑局核发开采执照一节，表示有违奏定矿章，要求仍咨部发给执照以符定章。①《农工商部会同度支部奏覆广西提款运锑办矿折》，《南洋官报》第70册，光绪三十二年正月二十日，“路矿邮电”，第1—2页。光绪三十四年广西巡抚张鸣岐奏准，在官锑局的基础上，设立收买五金矿产局，专收民间采出之五金矿产。②《两广总督张人骏广西巡抚张鸣岐奏为覆陈广西筹办矿务及派员招商情形折》，光绪三十四年五月二十八日，中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第102辑，北京：中华书局，1996年，第123—125页。如此，广西官府垄断了全部矿砂的收购与销售。

广西省对全省矿业实行统制得到了中央的支持，在某些环节的形式上也符合矿章的规定，但其实是有违矿章的立法精神的。清末的矿务章程是参照欧美国家的矿业法规制定而成的。矿章在税收方面规定矿产品缴纳出井出口税后，不得再加征任何税厘，其根本目的是保障自由贸易。农工商部要求各省按照矿章征税，但支持广西省对矿业实行统制，取消自由贸易，从根本上违背矿章精神，其根据是皇帝的旨意即皇权，而不是新颁的矿务章程。这反映了当时绝大多数的官员还习惯于官府对矿产品的控制，其实质与当时仍广泛存在的矿课制度是一样的。这也表明晚清政府仿效欧美国家制定矿业法规，只是学习其形式。

四、矿产品“完税免厘”改革的困境

矿章关于矿产品“完税免厘”的制度设计也难以落实。《大清矿务章程》规定出井税的一半需上交至农工商部，另一半留“充本省饷需”。③《农工商部会同外务部奏遵议矿务章程折（章程附）》，《东方杂志》第5年第4期，光绪三十四年四月二十五日，“实业”，第16页。出口税则由中央掌握，如1902年《矿务章程》对矿产出口税有如下规定：“此项出口矿税，为新增之款，应在税关另款存储，听候拨用。”④《外务部具奏附矿务章程》，光绪二十八年二月初八日，“中研院”近代史研究所编：《矿务档》第1册，第88页。这改变了之前的矿税分配格局，对各省的影响也不尽相同：矿产品产地省份有一半的出井税收入，而流通经过及销售所在省份原先的厘金收入则全部取消。这就导致中央与直省之间、省与省之间产生利益纠葛，其前提是晚清时期地方财政格局的形成。

至清末，清廷对于全国财税进行统一调配的解协饷制度崩溃，清廷不得不以财政摊派作为调动省财政资源的主要手段。清廷将财政支出总额进行分解，根据各省的财力状况加以分摊，强令各省根据摊派额进行筹解。⑤彭雨新：《清末中央与各省财政关系》，见李定一等编：《中国近代史论丛》第2辑第5册《政治》，台北：正中书局，1979年，第10页。财政摊派加剧了中央与各省之间财政上的对抗，各省也更加固守本省的利益藩篱。在财政摊派政策之下，各省为完成摊派任务，加征了各种名目的苛捐杂税。甲午战后，不少省份对矿产品加征了厘金。如光绪二十一年（1895）河南省为了筹款，对煤、铁、酒等货物征收厘金，试办一年后，铁厘、酒厘因收入仅够支销而取消。煤厘的收入较多，除支销外，总共收税银20，300余两，故而予以保留。⑥《河南巡抚刘树棠奏请停铁酒加价及接办煤厘各情形事》，光绪二十二年十二月二十七日，朱批奏折04-01-25-0574-019，中国第一历史档案馆藏。

清末矿章颁布之后，中央主管矿政的部门如商部、农工商部等积极推动矿产厘金改征出井税。但是矿章的真正落实尚需地方督抚来执行，正如农工商部所说，该部“为矿政总汇之地，而执行之权仍惟各省疆臣是赖”。⑦朱寿朋编：《光绪朝东华录》第5册，北京：中华书局，1958年，总5854页。清末各省对于将矿产厘金改征出井税一事并不积极。1904年《矿务暂行章程》颁布之后，山西的王封山磺矿经晋抚批准开办并咨行商部立案，但晋抚对于该矿照部定矿章免厘的请求不予批准，并称“他项均须缴纳厘金，独此磺矿照免，恐援案请免者纷纷效尤，于厘务多有窒碍，应仍饬令照章完纳（厘金）”。商部为此不得不复咨晋抚，仍请完税免厘，以符定章。⑧《晋省磺矿仍请完税免厘》，《申报》1905年11月14日，第2版。

清末河南等省份征收的煤炭厘金始终没有遵章改征出井税。清末征收煤厘数额较大的省份有河南、山西、江西和湖南等省。河南征收的煤厘收入约为银2万余两，其用途是支付对外赔款。如光绪三十四年上半年河南的煤厘收入为银10，085两，二月和五月各拨付赔款银5000两。①《河南巡抚吴重憙奏报征收煤厘备抵偿款银两事》，宣统元年二月十五日，朱批奏折04-01-35-0875-032，中国第一历史档案馆藏。据《山西财政说明书》记载，山西征收的煤炭厘金（含煤厘公费）为银78，395两有零②《山西财政说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第3卷，第115—116页。，主要用于支付对外赔款，不容有失。如宣统元年山西官府对于保晋矿务公司采取了暂免税厘的优惠政策，其他煤商因此也禀请减免税厘，但晋抚声称煤厘系因摊派赔款与筹办新政而抽，有关全省大局，不予批准。③《晋煤运直不准援免税厘》，《申报》1909年11月29日，第1张第5版。

江西省对于萍乡煤矿积极推动由煤厘改征出井税，对于其他煤矿则坚持征收煤炭统税。萍乡煤矿是盛宣怀为了解决汉阳铁厂的燃料问题在江西萍乡县开办的，缴纳的煤厘税率一直很低。由于清末汉阳铁厂经湖广总督张之洞与盛宣怀多次奏请，故其产品及自开煤矿都可以免纳税厘。④汪敬虞编：《中国近代工业史资料》第2辑上册，北京：科学出版社，2016年，第472—473页。光绪三十三年正月江西巡抚瑞良致电盛宣怀，强调萍矿所纳煤厘税率极低，要求根据部章改征出井税，以济库储。⑤《瑞鼎帅来电》，光绪三十三年正月十六日，盛宣怀：《愚斋存稿》下，上海：上海人民出版社，2018年，第1511—1512页。盛宣怀却总是拖延，并于十月致电瑞良，请求在光绪三十四年二月十三日即《大清矿务章程》正式施行之时再遵章完税，以纾商力。⑥《盛宣怀致瑞良》，光绪三十三年十月十三日，王尔敏、吴伦霓霞主编：《盛宣怀实业函电稿》下，香港：香港中文大学，1993年，第829—830页。瑞良同意了该请求，但强调“明年二月新章施行之后……务请俯念江省筹款为难，准饬该矿局照章纳税，以符定章而裕税款。”⑦《南昌瑞抚台来电（并致农工商部）》，光绪三十三年十一月二十五日，盛宣怀档案SD016306，上海图书馆藏。然萍矿征收出井税之事还是没能如期进行，直至光绪三十四年六月才正式开办，每月约收税银1000余两。⑧《江西各项财政说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第6卷，第150页。

清末江西厘金改为统税，煤炭统税税率为煤每石纳钱25文，光绪三十三年煤炭统税共收税银18，579两。⑨罗玉东：《中国厘金史》，北京：商务印书馆，2010年，第292—294、566页。宣统二年江西巡抚冯汝骙就煤矿改征出井税一事，致电农工商部，先是说明萍乡煤矿出井税的征收情况，并称其他煤矿已令劝业道傅春官等“妥筹议办，另文详报”。⑩《赣省征收萍矿煤税情形》，《申报》1910年3月5日，第1张后幅第2版。但这只是官样文章，江西省并没有真的打算改征出井税，因为江西煤炭统税的税率高于出井税税率，而且改征出井税之后江西省只能得到税款的一半，势必造成税收的损失。据1911年8月23日《申报》报道，傅春官因奉农工商部令，须开办矿务学堂，但无处筹款，故“拟将各属煤矿一律仿照萍乡煤矿办法，抽收出井税款，以资办理要公”。《赣省煤矿议收出井税》，《申报》1911年8月23日，第1张后幅第4版。可见，至1911年8月江西省还没有将煤炭统税改征出井税。傅春官此时欲为此事也不是秉承赣抚的意旨，而是希望借此筹款，完成农工商部关于开办矿务学堂的命令。但傅春官此举，有违江西省的“全局”利益，恐怕难以得到赣抚的首肯。

如果说江西省对中央要求将矿产厘金改征出井税一事是表面敷衍的话，湖南省最后则摆明了不遵中央政策。如前所述，清末湖南省对锑、铅等金属矿征收了出井税，但对于煤炭则继续征收煤厘。光绪三十三年，湖南官府甚至还对煤厘进行加抽，块煤、烟煤每石均加厘8文。宣统元年，湖南“出口煤厘加抽”共收税银13，570余两。《湖南全省财政款目说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第6卷，第515页。1911年8月，湖南官府将煤炭厘金改为统捐。《煤厘亦改统捐》，《申报》1911年8月25日，第1张后幅第4版。清末各省的统捐只是简化了省内厘金的征收手续，厘金的性质不变。在清廷颁布矿章已十多年，中央对于矿产厘金改征出井税一事也是三令五申的情势下，湖南省竟然还自行其是，将煤炭厘金改成统捐。难怪清末有外国人会觉得，中国21个行省俨然21个“国”，处于半独立形态。参见刘增合：《由脱序到整合：清末外省财政机构的变动》，《近代史研究》2008年第5期，第57页。

前面所述各省为了固守利益，不遵矿章将矿产厘金改征出井税，直隶却在征收出井税后，截留了本应上解农工商部的税款。清末直隶已经征收了出井税，按照矿章应该将税款的一半上解农工商部。宣统元年十二月，农工商部收到直隶上解的阜平县等处煤矿税银145两有零，但该部认为直隶矿税的大宗收入是开平等新式煤矿所缴税款，故而发文催促直隶尽快将税款遵章上解。宣统二年津海关道为此向直隶总督报告称，开平等处煤矿每年收税银约为四五万两，该项税款须支付学堂经费等各项新政开支，若是照章上解一半，将会入不敷出。报告最后称，“部中需款甚殷，酌解一次，自当勉为其难”，若是要照章每年都上缴税款则万难办到。直隶总督批示道，“开平等矿煤税备拨学费各项要需，自应筹顾，惟叠准农工商部函咨需款甚殷，应由该道筹拨银八千两，勉解一次”。①《津海关道详开平等处煤税均有指款碍难解部请示遵文并批》，《北洋官报》第2379册，宣统二年二月二十日，第8页。我们看到，直隶对于各州县征收的小额煤税是遵章上解农工商部的，但是对于开平等矿的大额税款则不肯上交，最后只象征性地上解了一次税款。

那么，矿产品遵章完税后，能否免除厘金呢？事实上，1904年《矿务暂行章程》颁布之后，有些省份不遵矿章对已完出井税与出口税的矿产品继续加征税厘。例如，山东峄县中兴煤矿的煤炭在山东遵章完税后销往江苏，该省督抚据宁、苏、沪各厘局禀请，对峄煤征收每吨1钱的落地厘金，其销量因而大减。商部为此上奏称，“各省所收厘税，未尽遵照定章，往往于出井出口两项外，藉词加征”，并请求下旨饬令各省“不得于奏定章程完纳出井出口税外别有征收”。②朱寿朋编：《光绪朝东华录》第5册，总5450—5451页。该折奉旨允准后，商部即分咨各省，声称“本部意在声明定章，提倡矿政，俾矿税咸归一律”。③《商部咨江督文（为征收矿税事）》，《时报》1906年5月25日，第3版。可是效果仍然有限。

在禁止各省对已遵章完税的矿产品加征税厘的过程中，中央与直省以及省与省之间存在着利益纠葛。矿产品在产地省份缴纳出井税与出口税，其税款由中央与该省分享，禁止其他省份加征税厘，有利于该项矿产品的销售，也会增加矿税收入。与之相反，矿产品流通经过及销售所在省份在此项税制变革中只会损失税收，因而消极抵制。光绪三十四年安徽歙县煤矿在遵章完税后，运销江苏、浙江等省，经过关卡仍然节次重征。该矿因此禀请安徽巡抚咨行江浙等省，要求遵照部颁矿章，概不重征，以纾商力。④《请免矿税重征》，《申报》1908年11月5日，第2张第4版。宣统二年直隶临城煤矿向直隶当局反映，该矿煤炭在直隶境内完纳税厘后，销往湖北汉口，该地税局仍要征收煤捐，因而有碍销路。直隶总督为此咨行湖广总督称，临城煤矿在直隶境内已完税厘，请勿再行加征税厘。⑤《督部堂瑞札行江汉关道准北洋大臣咨临城矿局煤斤在直省完纳税厘运销外省概免重征文》，《湖北官报》第123册，宣统二年六月初一日，“公牍”第1页。

清末的铁路部门与地方各省在禁止加征税厘的过程中也产生了利益纠葛。如山西正太铁路修建之后，山西当局对铁路运货加抽税厘，其中对煤炭征收每担6文的厘捐，商人因此多有怨言，并有碍正太铁路行车进项。邮传部因此咨行山西巡抚，要求停止征收煤炭厘捐。⑥《邮部阻抽山西煤厘》，《新闻报》1908年3月6日，第8版。在铁路部门指责地方省份加征税厘妨碍铁路营运的同时，地方省份也指责铁路运价太高，有碍矿业发展。宣统元年山西巡抚宝棻上奏称，该省保晋矿务公司所产煤炭经铁路运至天津后，成本大增，有碍销售，请求饬令邮传部将该公司煤炭的运费减收五成。⑦《晋省煤矿请减运费》，《申报》1909年4月6日，第1张第5版。邮传部随即上奏，与晋抚针锋相对，称言煤炭在铁路运输过程中，“厘税重叠，阻碍运输，实较之运价加增，为害尤甚”，故而请求下旨饬令沿铁路各省督抚，“分别切实裁减，以维商务”。⑧汪敬虞编：《中国近代工业史资料》第2辑下册，第1133—1134页。可见，各省固守地方利益，罔顾自身违背矿章的行为，却一味指责其他省份（或部门）有违矿章。因此，清末各省对于矿产品加征税厘的行为屡禁不止。

结语

清末矿业税制的变革可以说是清末财税改革的一个先行试点。矿业是关系国计民生的重要产业，矿税却是一个小税种。正因为如此，清政府在列强的压力下对于矿业税制进行了较为激进的变革，其规定的矿税税率大幅下降，并且贯彻了“完税免厘”的原则。中国对于矿业的税制立法由此向近代转型，表现之一是希望统一矿税的征收方式，结束矿业税制多歧的局面，但结果适得其反。

清政府长期通过矿课制度控制矿产品，其本质是朝廷指令下的内部物资调拨，而非市场交易。清末矿务章程规定的矿产出井税税率既低，又不利于清政府对矿产品的控制。清政府出于控制矿产品的目的，在矿章颁布后，没有正式宣布废除矿课制度。职是之故，矿课制度基本上原封不动地保留了下来。广西省甚至在中央的支持下，对全省矿业实行统制，其实质与矿课制度是一样的。这表明晚清政府仿效欧美国家制定矿业法规，只是学习其形式，根本不明白其立法精神。

矿产品“完税免厘”的改革导致了中央与直省及省与省之间的利益纠葛，各省出于固守地方利益的考量，对于矿章的规定只是有选择性地予以执行。结果，河南等省份始终没有遵章将煤炭厘金改征出井税，直隶征收出井税后截留了本应上交农工商部的税款。各省对于已遵章完税的矿产品加征税厘的行为也屡禁不止，造成清末矿税混乱无序，矿课、厘金和出井税等各种税制并存。有学者指出清末财政改制中的“中间形态”问题，即制度变动既远离了所仿效的西方制度原型，又背离了清廷预计的制度变革理想，最终导致新制未立，旧规依旧，或新制初立，旧规仍存的局面。①刘增合：《嬗变之境：晚清经济与社会研究疏稿》，北京：中国社会科学出版社，2017年，第264—265页。此说甚是，仅就清末矿业税制的变革而言，确实形成了新制初立而旧规仍存的“中间形态”。

总而言之，清末矿业税制变革的实践困境揭示了税制变革背后的利益冲突，表明晚清政府制度变革的内在动力不足，其对财政的管控能力也很薄弱，以致矿业税制变革的实际效果有限。