大数据嵌入基层民生监督的机制、挑战与策略——基于C市Q区“民生监察平台”的个案观察

姚清晨 黄 璜

一、引言

近年来，随着数字政府建设的深入推进，大数据技术越来越多地被应用于权力监督实践，如贵州省的“数据铁笼”①吕慎：《贵州：“大数据”推动执法“大提升”》，《光明日报》2021年2月27日，第3版。和沈阳市的“大数据监督平台”。②林白芹、师长青、杨巨帅：《沈阳大数据监督实践探索与启示》，《中国纪检监察》2020年第17期。相较于其它方式，利用信息技术监督行政权力具有“整合行政层级”“压缩自由裁量权”“提升权力运行透明度”的优势。③王海稳：《论信息技术在权力制约中的优势与局限》，《人民论坛》2012年第11期。在基层民生监督领域应用大数据技术也成为各地政府促进数字化转型的举措之一。所谓民生即“民众的生存、生活、生计。具体地说，就是社会全体成员的衣食住行和生老病死”。④邓伟志、卜佳慧：《民生论》，《上海大学学报》（社会科学版）2008年第4期。民生是最基础的工程，“抓住了民生就抓住了监督的重要着力点”。①姜骅：《抓住了民生就抓住了监督的重要着力点》，《中国纪检监察》2018年第20期。所谓基层通常直接代指基层政府，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，基层政府一般是指乡镇政府和街道办事处。另外一种理解是，基层政府所指称的层级具有一定的弹性，如有学者将基层政府概念的外延扩展至县区级政府。②郁建兴：《辨析国家治理、地方治理、基层治理与社会治理》，《光明日报》2019年8月30日，第11版。据此，所谓基层民生监督可以理解为面向民生领域的以基层政府的公权力实施为对象进行的监督。

推进国家治理现代化势必要求对国家的监督制度等进行突破性的改革。③俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年第1期。在现实场景中，各地一方面纷纷探索大数据应用于民生监督的途径与方式，构建具有地方特色的基于大数据嵌入的民生监督体制机制，另一方面也在实践中遇到一些挑战。因此，在既有理论的基础上构建理论分析框架，据此分析大数据嵌入基层民生监督的运行机制，并识别现实挑战，具有理论和现实上的双重意义。

对大数据嵌入基层民生监督的文献回顾可以从两个方面展开。第一个方面是大数据在权力监督中的应用。主要文献大致可划分为三部分。一是从宏观视角出发，研究重点集中在论证大数据应用于权力监督的优势和可行性，并前瞻性地提出对策建议。大数据应用于权力监督的可行性在于能以其“流动传输、耦合聚成、深度分析、可视化呈现等特有的方式，为政治生态系统的自我洁净提供足够的技术支撑”。④杨慧、许欢：《大数据技术优化政治生态发展路径研究》，《行政论坛》2018年第4期。利用数字技术可以形成对权力的内外双向监督，使“制度的笼子”更加紧密。⑤周盛：《走向智慧政府：信息技术与权力结构的互动机制研究——以浙江省“四张清单一张网”改革为例》，《浙江社会科学》2017年第3期。二是聚焦应用，探讨将大数据应用于权力监督的具体路径或做法。从实施角度看，大数据反腐实际是一个“组织吸纳大数据技术”的过程，即促进目标、结构、信息和主体的“组织整合”⑥董石桃：《技术执行的组织整合：整体性治理视域下的大数据反腐》，《电子政务》2020年第11期。，推动大数据技术的执行，实现腐败的整体性治理。从效果上看，大数据等技术的嵌入促进了监督模式的转型，即“突破时空限制、贯穿权力过程、信息高度流动、社会高度参与和高度智能化的监督模式”。⑦徐彬、陈洁琼：《云监督：智能革命时代权力监督的一种新路径》，《福建师范大学学报》（哲学社会科学版）2020年第4期。需要说明的是，相对于权力监督，大数据应用于反腐领域则更加关注可操作性和实践性，在内容上二者是相通的，上述文献中学者大多是在同一意义上使用这两个概念。三是通过案例研究，剖析大数据等数字技术应用于权力监督的逻辑进路，并试图归纳出一般性命题或结论。贵阳“数据铁笼”为大数据助推地方政府权力监督开辟了新的路径。⑧谭海波、蒙登干、王英伟：《基于大数据应用的地方政府权力监督创新——以贵阳市“数据铁笼”为例》，《中国行政管理》2019年第5期。江苏省利用大数据助推扶贫监管，“不仅可以为实现精准脱贫的目标提供支撑和保障，还将为大数据时代的腐败治理提供参照与借鉴”。⑨段鹏、孙宗一、董新凯：《大数据助推扶贫监管的创新模式与有效路径探析——以江苏省为例》，《现代管理科学》2018年第12期。第二个方面是聚焦基层民生监督。相关文献大多围绕“‘微腐败’治理”这一主题展开。腐败是滥用受委托的权力谋取私利的行为，防止公共权力的滥用离不开权力的监督和制约。⑩何增科：《建构现代国家廉政制度体系：中国的反腐败与权力监督》，《广州大学学报》（社会科学版）2011年第1期。“微腐败”通常表现为“雁过拔毛”式的小贪小腐，易发生于民生领域。沈均明：《民生领域“微腐败”的成因分析与对策建议》，《人民论坛·学术前沿》2020年第19期。因此，基层民生监督的主要任务之一是“微腐败”治理。关于“微腐败”治理，国内学者有许多探讨，主要围绕生成机理或成因卜万红：《“微腐败”滋生的政治文化根源及治理对策》，《河南社会科学》2017年第6期。、现实问题和危害余雅洁、陈文权：《治理“微腐败”的理论逻辑、现实困境与有效路径》，《中国行政管理》2018年第9期。、治理路径及策略吕永祥、王立峰：《县级监察委治理基层“微腐败”：实践价值、现实问题与应对策略》，《东北大学学报》（社会科学版）2019年第1期；袁方成、郭易楠：《“双务”公开联动与乡村“微腐败”治理》，《党政研究》2019年第2期；徐铜柱、张恩：《乡村微腐败的异质性表现及其法治化治理之维》，《湖北民族大学学报》（哲学社会科学版）2021年第2期。三个方面展开。有部分学者专门就大数据在“微腐败”治理中的应用进行了研究，但总量不多。邹东升认为，大数据为信息查询、财产流向、财产追踪提供了技术支撑，能够精准、快速发现虚报、漏报、瞒报情况，让“微腐败”无处遁形。①邹东升：《“微腐败”的治理经验与路径》，《西南政法大学学报》2018年第3期。邬彬等通过对H省互联网+监督大数据应用进行深度访谈和田野调查，发现大数据应用能够有效提升基层政府的反腐败效果。②邬彬、肖汉宇：《大数据应用与腐败治理：基于“互联网+监督”的深度个案研究》，《暨南学报》（哲学社会科学版）2020年第10期。总之，大数据为腐败治理提供了新的理念、系统、技术与手段③李后强、李贤彬：《大数据时代腐败防治机制创新研究》，《社会科学研究》2015年第1期。，能够在基层民生监督中发挥重要作用。

此外，国内学者在开展大数据应用于权力监督这一主题的研究中，分别构建了适用于各自研究对象的分析框架，如“制度-技术”分析框架④黄其松：《权力监督的类型分析——基于“制度-技术”的分析框架》，《中国行政管理》2018年第12期。和在简·芳汀（Jane E.Fountain）提出的“技术执行”框架基础上拓展建构的“情境、结构与绩效”分析框架。⑤董石桃：《技术执行视域中的大数据反腐：情境、结构与绩效》，《行政论坛》2019第6期。这些分析框架的共同点在于：一是从宏观视角出发，基于既有理论进行框架构建与推演，为理解大数据应用于权力监督提供了新的思路，但缺少与现实的呼应；二是将“现象”而非“事件”作为研究对象，有利于探寻整体规律，但缺乏对细节和机制的探讨。相关案例研究则普遍从案例本身出发进行时序性描述，进而得到命题式结论。此类研究的不足之处在于，没有构建清晰的分析框架而忽略了与理论的对话。

综上所述，国内既有研究对大数据在基层民生监督中的应用机制关注不多，并且相关案例大多关注省市等较高层级政府，聚焦基层的研究较少，也鲜有研究以某一具体“平台”或“应用”为切口，从微观视角出发探究大数据嵌入民生监督的内在运作机制。本文在梳理相关文献的基础上，构建“大数据嵌入-模型调适”分析框架，以C市Q区“民生监察平台”为研究对象，采用个案研究法，研究大数据嵌入基层民生监督的运行机制，并在此基础上分析机制运行中的三重挑战，提出相应的策略性建议，以期为相关研究和实务工作提供一定的智力支持。

二、研究方法与案例呈现

（一）研究方法

本文主要采用案例研究法，通过C市Q区“民生监察平台”典型个案，分析大数据应用于民生监督的机制与挑战。C市Q区较早地将信息化手段运用于民生监督工作，于2017年9月上线了“民生监察平台”，专注于民生领域的“微腐败”整治。通过全面公开民生政策、民生资金、民生项目等各类信息，并设置信息公开、便民查询、监控督查、分析比对和投诉反馈等功能模块，建立数据汇集渠道、监督实施方式和违法违规事件查处等一系列“准制度化”安排，构建并实施了一套利用大数据开展基层民生监督的体制机制。自2017年9月开通至今，平台网页访问量已经超过457万次⑥数据来源：2022年6月29日，https://qjms.bsjsoft.cn/qjms//index.jsp，2022年7月21日。，发现侵害群众利益问题线索59条，目前已查处干部25人，其中纪律处分10人，免职2人，追缴资金109580元。⑦数据来源：2021年11月11日，https://qjms.bsjsoft.cn/qjms//index.jsp，2022年7月21日。民生监察平台既提高了运用科技手段创造性开展民生监督的水平，又深入基层，到群众中去，掌握真实情况，解决人民群众反映强烈的突出问题，让老百姓在正风反腐中有更多获得感。⑧黄武：《用好信息技术让监督更有力有效》，《中国纪检监察》2018年第20期。

研究数据主要来自两个渠道。一是非结构化访谈。于2021年3月至6月期间，陆续通过信函调查、面对面访谈和电话访谈等方式，对C市Q区纪委负责“民生监察平台”的人员进行了非结构化访谈。访谈人员主要包括C市Q区纪委某科室Z科长、C市Q区纪委某科室H科员、C市Q区区委宣传部某科室P副科长、C市Q区某镇工作人员X等；访谈问题涉及C市Q区“民生监察平台”建设的起因、过程，平台的运行模式、流程、成效、遇到的问题以及未来计划等。二是相关政策文本的收集。针对“民生监察平台”收集了相当完备的政策文件和资料数据，包括宣传手册、日常公文、实施报告、案件记录等。这些数据资料共同构成了本研究的实证基础。

（二）案例呈现

“民生监察平台”由C市Q区纪委监委委托企业开发，由纪委监委的民生监督科室负责管辖运营，平台分为面向社会的“前台”和各部门、街镇及纪检监察机关操作管理的“后台”，“前台”主要功能是面向社会公开民生类政策、资金、项目，为群众提供查询、监督、投诉和举报的渠道，“后台”的主要功能是支持管理人员进行各类数据的录入、汇总、分析比对以及受理投诉并进行回复。

图1 C市Q区“民生监察平台”运行示意图

在数据采集阶段，Q区各委办局和下辖各街镇依据各自职能将采集到的民生类数据和职能履行过程中所产生的相关数据录入民生监察平台，平台依据事先设定的算法对这些原始数据进行初步清洗与整理，经初步处理后的数据被区分为可供前台公开公示的数据和仅供后台操作处理的数据。

公众能够通过多种渠道登录民生监察平台进行信息查询，其中硬件端口包括民生监察平台一体机终端、电脑终端和手机终端三类。平台入口包括Q区人民政府网站的“专题专栏”、Q区纪委的官方微信公众号和Q区官方综合App三类。民生监察平台网站首页设置了“平台指南”，公众可以进入该栏目查看有关如何使用该平台的相关内容。

民生监察平台实施监督的形式包括日常检查、专项检查和群众投诉举报三种。日常检查依托平台预先设置的程序展开，属于常规性和程序性的“规定动作”；专项检查依托Q区纪委监委开展的针对特定领域或特定部门的检查监察活动展开，属于非常规的“自选动作”，通常依托专项整治行动等“运动式治理”①周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。展开；群众投诉举报则按照“一事一查”“凡投诉必反馈”的原则具体展开。就具体监督方式而言，Q区纪委监委主要通过“数据比对”对基层民生事项实施监督，即将现实中已然发生并由此产生的数据与依法律法规行事所应当产生的数据进行比对与碰撞，从而发现二者的不符之处。调研过程中获取的一个案例可以生动地展示这一过程。

平台有两个功能：一是核实老百姓的举报，发现数据库里有（某）个人是编造伪造、骗取低保的，然后给相应的人处分；二是核实政府内部可能出现的问题，进行数据比对。……我们这（Q区）是做民生数据这一块，根据需求，我们收集了一些基础数据，比如死亡人口、买车买房、开办企业等，还包括财政供养人员的基本信息，这些数据形成了整个数据库。比对一般是根据工作需要，总的来说，比对的关键字段（数据）主要是身份证。比如说，我要比对公职人员享受低保的，就把公职人员的数据提出来，然后把低保的数据提出来，把两个数据（集合）进行碰撞。如果同一个身份证既出现在这个（公职人员名单），又出现在这个（低保人员名单），我们就会核查，如果不符合，纪委就会处理。这只是一种比对模型，我们还有很多比对模型，比如互斥资金，或者同时出现在死亡人口和低保人口里面等等。（来源：C市Q区纪委某科室H科员访谈记录）

监督实施阶段完成后，Q区纪委监委针对数据比对中发现的问题向职能部门核查，排除数据录入过程中出现的失误或其它技术性错误，若存在违法、违规问题，则进入常规的监督程序，对违法、违规的单位和个人进行处理。

三、“嵌入-调适”分析框架：基于政策执行的视角

民生领域的权力监督本质上是一个复杂的制度系统①李志强：《制度系统论：系统科学在制度研究中的应用》，《中国软科学》2003年第4期。，可以依据不同层次划分为根本制度、基本制度和派生制度②张旭昆：《制度系统的结构分析》，《数量经济技术经济研究》2002年第6期。，或依据不同要素划分为规则、对象、理念和载体③辛鸣：《系统论视野中的制度要素研究》，《自然辩证法研究》2005年第10期。，又或者依据不同阶段划分为制度构想、制度设计、制度执行和制度评价。面对一个复杂的制度系统，可以从上述多个维度进行理解与审视，也可以从某单一角度或政策分析的视角进行研究与讨论。从政策执行的角度分析制度系统，一方面源于“制度的生命力在于执行”，良好的制度要配套良好的政策才能产生良好的效能。④燕继荣：《制度、政策与效能：国家治理探源——兼论中国制度优势及效能转化》，《政治学研究》2020年第2期。另一方面，相对于制度而言，政策更加具象，具有可操作性，更易观察和评价。基于公共政策执行研究视角的分析框架，既与本文以具体“应用”为切口观察大数据嵌入基层民生监督完整过程的研究进路相契合，也可以为丰富对基层民生监督这一制度系统的理论认知提供新的视角与思路。

经典政策执行模型从不同角度定义政策执行中的相关变量及其关系，突显了政策执行过程的不同侧面。如史密斯（Thomas B.Smith）过程模型认为政策执行有四大变量及其关系：理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素⑤陈庆云：《公共政策分析》，北京：北京大学出版社，2011年，第168页。；萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）和马兹曼尼安（Daniel A.Mazmanian）的综合模型则划分了三大类17种变量，并关注变量在不同政策阶段施加的影响。⑥陈庆云：《公共政策分析》，第336页。这些经典模至少有两个方面的共同点：一是将政策执行过程看作一个由诸多因素共同构成的系统，并关注这一系统是如何在不同因素的变化和相互作用下发生改变的；二是所识别与划分的变量，如“机构”“群体”等，多带有某种“实体”属性。这些经典模型无疑有助于我们观察和分析政策执行过程本身，但在面对外部技术嵌入政策执行过程的研究任务时却面临困难。一方面，技术嵌入政策执行关注的是系统内外的关系，而不能只关注系统内部；另一方面，技术对政策执行系统的影响首先并主要体现在系统结构上，即系统内诸“实体”属性的变量之间的关系上，而非变量本身。

据此，本文将政策执行过程分解为四个基本要素，即场景、资源、工具和规则。具体而言，环境空间及其内部诸实体，以及实体的行动与观念共同构成特定的公共政策执行场景。资源是公共政策的核心要素，是政策执行之所以能够产生效用的“标的物”，同时是执行机构和目标群体被识别的依据。工具是执行政策的方法和手段，为执行机构所用，对目标群体产生影响。规则框定了特定场景中政策执行主体的行动路线，规划了资源配置的规模与方向。这四种要素相互作用，构成统一的公共政策执行模型。该模型一方面承袭经典政策分析模型的系统观，将政策执行过程看作一个由不同因素及其关系共同构成的复杂系统，因而对政策执行过程的考察可以从观察其内部要素的变化着手。另一方面，相对于既有模型，本文并非关注政策执行过程本身，而是大数据是如何嵌入政策执行过程的，因此在抽象出系统内诸要素时更加侧重要素的“关系”属性。

图2 C市Q区“民生监察平台”运行机制

作为外部因素的大数据技术嵌入上述模型，将引发模型中诸要素的变化与回应，大数据嵌入政策执行系统的运行机制即体现在这一过程之中。首先，大数据技术通过其物质性引发政策执行体系的变化。“技术嵌入”理论认为，“嵌入性（embeddedness）”是技术引发组织变革这一过程的核心。⑦Olga Volkoff，Diane M.Strong and Michael B.Elmes，“Technological Embeddedness and Organizational Change，”Organization Science，vol.18，no.2（May 2007），pp.749-883.技术具有物质性和强制性，通过将技术的物质性转变为组织构成要素的物质层面，技术的强制力得以在组织中发挥作用，从而导致组织的结构、日常运行等制度层面的变革。⑧邵娜、张宇：《政府治理中的“大数据”嵌入：理念、结构与能力》，《电子政务》2018年第11期。大数据的物质性一方面在于它总是通过一定的物质载体予以体现，另一方面在于它的技术可供性（affordance），即技术设计逻辑在政策执行的社会实践中的具体展现。①孙萍：《如何理解算法的物质属性——基于平台经济和数字劳动的物质性研究》，《科学与社会》2019年第3期。其次，大数据技术有其适用的限度。技术本身具有脱离控制的自主性②黄新华、陈宝玲：《政府规制的技术嵌入：载体、优势与风险》，《探索》2019年第6期。和不确定性。③王小芳、王磊：《“技术利维坦”：人工智能嵌入社会治理的潜在风险与政府应对》，《电子政务》2019年第5期。作为政府治理的一种新兴技术手段，大数据技术的运作应受官僚制约束并服从社会公共价值要求。④薛金刚、庞明礼：《“互联网+”时代的大数据治理与官僚制治理：取代、竞争还是融合？——基于嵌入性的分析框架》，《电子政务》2020年第4期。再次，大数据技术与政策执行系统是互相塑造的。从本质上讲，技术与组织之间是“互构”的，即信息技术与组织之间是相互建构的，二者并非一次性关系，而是有阶段的、长期的互动关系。⑤邱泽奇：《技术与组织的互构——以信息技术在制造企业的应用为例》，《社会学研究》2005第2期。作为技术因素的大数据在嵌入政策执行体系后引发后者的一系列调适性变化，本质上是技术对组织的“建构”，同时技术要充分嵌入治理过程，很大程度上依赖和受制于制度安排。⑥彭勃：《技术治理的限度及其转型：治理现代化的视角》，《社会科学》2020年第5期。简言之，互构使技术与组织在动态中实现和谐。⑦武中哲：《论技术与组织的和谐互构》，《自然辩证法研究》2006第6期。综上所述，大数据作为外部技术因素嵌入政策执行系统，对“场景-资源-工具-规则”模型产生影响，模型中诸要素做出系统性回应与调适，从而构成“大数据嵌入-模型调适”的完整过程。

四、大数据嵌入基层民生监督的运行机制

（一）场景吸纳机制

大数据嵌入民生监督体系的运行场景，通过场景吸纳促进多元主体协同，传统以政府为主导的民生监督治理场景转变为具有开放性特征的全社会共同参与。场景不同于情景，也不同于空间，而是同时“涵盖基于空间和基于行为与心理的环境氛围”。⑧彭兰：《场景：移动时代媒体的新要素》，《新闻记者》2015年第3期。在公共治理的话语体系中，可以把场景理解为“问题现场”，“国家治理活动是在不同的场景中进行的。”⑨吕德文：《治理技术如何适配国家机器——技术治理的运用场景及其限度》，《探索与争鸣》2019年第6期。

就民生监督而言，作为监督执行者的政府与作为参与者的社会公众及其行为，无疑是构成民生监督治理场景的最主要要素。在大数据技术嵌入之前，政府是民生监督场景中的绝对主导，一方面监督程序主要由政府发动和控制，另一方面公众参与监督需要承担相对高昂的和具有结果不确定性的各类成本与各种风险。在这种情况下，监督权于公民而言并未落到实处，民生监督的公众参与度不高。

大数据的嵌入使更多的公众乃至全社会被实质性地吸纳进民生监督治理场景之中，塑造了一个具有多主体协同特征的监督体系，公众参与度得到大幅提升。首先，民生监察平台为政府与公众在民生监督治理场景中实现协同提供了作为基础支撑的信息沟通渠道，一方面降低了公众参与监督的时间成本，另一方面打破了公众参与监督的空间壁垒。其次，民生监察平台具有面向公众的零门槛和零成本特征，任何能够实现互联网接入的公民个体都可以随时随地就其关注的事项向政府发起询问，并通过投诉举报等方式行使公民监督权，这赋予了民生监督治理场景前所未有的开放性特征。或者说，作为数字技术的民生监察平台赋予了政府与公众在民生监督治理中进行协同的能力，从而促使原本低参与度的治理协同转变为高参与度治理协同。①曾渝、黄璜：《数字化协同治理模式探究》，《中国行政管理》2021年第12期。调研中获得的数据可以证实这一改变，如前所述，民生监察平台开放至今，已有450余万人次通过该平台查询Q区民生领域相关政策和公开信息，这在平台上线之前几乎是无法想象的。

（二）空间刻画机制

大数据嵌入民生监督体系的资源系统，通过空间刻画促使映射物理和社会空间的信息空间从附属的载体转变为独立领域，并使传统的信息定向挖掘与单向传递转向数字化的信息化简整合与多向流动。

第一，大数据技术的发展促进了信息空间对物理空间和社会空间的全维刻画。控制论创始人诺伯特·维纳（Norbert Wiener）认为信息就是信息，既不是物质，也不是能量。数字化技术的发展为信息空间独立于传统物理空间与社会空间而运行创造了条件，并使得信息空间反过来可以支配物理和社会空间的资源分配。②黄璜、谢思娴、姚清晨等：《数字化赋能治理协同：数字政府建设的“下一步行动”》，《电子政务》2022年第4期。数据本质上是具有象征性的符号，能够承载用于交流的信息，因而具有“刻画”或“记录”功能，能够将随机的、模糊的、个性化的人的行为以明确的、统一的、固定化的形式与格式呈现出来，并永久储存。这奠定了权力监督过程中数据比对和数据公开的可操作性基础。对民生监察平台而言，承载信息的数据是作为政策执行过程的平台运行的核心资源，无论是监督的执行者还是参与者，要想实施监督，都离不开对信息资源的掌握。在某种意义上，民生监察平台就是民生监督领域数据的空间载体，物理和社会空间中的人、事物及其关系都以数据的形式存在于这个信息空间中。

第二，大数据技术更新了民生监督过程中信息的获取方式、呈现形式与流动模式，从而提升了信息利用的效率与效益。首先，民生监督信息的获取方式由此前根据线索进行的“探索式”定向挖掘，转变为依托大数据技术的“程序式”化简整合，对民生监察平台而言，即由Q区各委办局和街镇定期进行数据录入，平台依据算法程式对原始数据进行清洗筛选与整理。相较于此前通过挖掘与追踪获取监督所需信息，民生监察平台将全部关涉监督的信息事先汇集，效率得到极大提升。我们在调研中了解到“我们对街镇的纪检部门都是有要求的，要求他们每个月都要对辖区范围内的数据进行核查比对，要求他们督促录入。全区层面，让它们多做录入，然后我们才有全区的数据比对。”（来源：C市Q区纪委某科室H科员访谈记录）其次，依托民生监察平台，民生监督信息的呈现形式从此前的线下公开转变为线上公开，从有限公开转变为全方位公开，从依部门公开转变为依地域、政策类别和部门多类型公开，提升了信息公开效度。对公众参与而言，信息呈现形式的转变看似简单，且并未利用十分先进的技术，但正如学者所言，“只有将每件事做到精致的——而不仅仅是精细的或精准的，即使采用最简单的技术，也是可持续的、有灵魂的数字政府。”③黄璜、谢思娴、姚清晨等：《数字化赋能治理协同：数字政府建设的“下一步行动”》。最后，民生监督信息的流动模式由此前的单向传递转变为大数据嵌入后的多向流动。数据只有流动才有价值④黄璜：《对“数据流动”的治理——论政府数据治理的理论嬗变与框架》，《南京社会科学》2018年第2期。，承载着民生监督信息的巨量数据在民生监察平台构建的信息空间里有序流动，促进信息资源的优化配置。所谓“多向”，是指信息空间中的信息流动方向是多维的，所关涉的作为信息节点的个人与机构是多元的。这显著区别于平台设立以前民生监督领域中信息的“一对一”单向传递模式。

（三）技术执行机制

大数据嵌入民生监督体系的政策执行工具系统，传统举报与查证的单一监督手段得到优化和扩展，转变为依靠数据碰撞实现高效监督的多元工具系统。技术是理解政策工具的侧面之一⑤Pierre Lascoumes and Patrick Le Gales，“Introduction：Understanding Public Policy through Its Instruments：From the Nature of Instruments to the Sociology of Public Policy Instrumentation，”Governance：An International Journal of Policy，Administration，and Institutions，vol.20，no.1（January 2007），pp.1-21.，大数据技术本身带有解决信息不对称、不全面、不准确和信息处理低效等问题的天然基因，当被作为操作工具应用于政策执行过程时，将对传统执行方式产生冲击，实现监督方式的数字化革新。

大数据嵌入促使“数据碰撞”成为Q区纪委利用民生监察平台进行监督的主要技术手段。所谓数据碰撞，是指基于民生监察平台对先前采集的“实然”数据和依规范行使权力或履行职能所应当产生的“应然”数据进行一一比对，发现其中的“异常值”。这种技术手段之所以行之有效是基于权力的变质性特征，即腐败归根结底是公共权力的异化与失控。腐败行为的发生必然对应物理空间和社会空间中行为或资源的异常变化，如财产的异常变动、交往的异常行为或流程的异常变更等，刻画到信息空间中即表现为数据的异常变化。正如在调研中了解到：“我们会对财政供养人员进行比对，有一次发现街道有个干部享受了临时救助，但他的家庭情况不能享受这个政策，经过进一步核查对这个人进行了处分。数据比对是我们后台进行的工作，根据我们工作需要推进，例如最近强调哪项工作推进，就会开展专项的比对检查；或者我们会随机、滚动地对某些数据进行核查，发现可能出现的异常数据，对该数据追根溯源核查，寻找问题，处理问题。”（来源：C市Q区纪委某科室H科员访谈记录）

除“数据碰撞”以外，大数据技术的嵌入还赋予民生监察平台其它能力，形成多元工具系统。例如，“资格预审”功能利用大数据比对分析，可以排除不符合资格条件的民生资金受益对象，从而防止骗取惠民资金、错评受益对象、党员干部及亲属违规享受资金以及承接项目和政府采购等问题。“统计分析”功能利用大数据技术实现对互斥资金和重复发放资金的筛查，进行党员干部及亲属涉权事项的专项比对与公示。

（四）规则生产机制

大数据的嵌入冲击了传统民生监督体系的制度框架，促使新规则的生产与创制，在为技术执行赋予合法性的同时，设置体系运行的规程与限度，并通过调适融入旧的制度框架。

首先，技术本身即规则。一项技术的创制与发明背后必然蕴含某种自然规律，体现为特定形态、元素、程序和方法。对民生监察平台而言，它本质上是依靠计算机算法构建的一套虚拟程序，因此平台本身是一个由算法构成的规则系统。

其次，新技术手段的运用需要以新的规则规范进行说明、引导和约束，并通过正式的规则建构为技术执行提供合法性来源。技术的使用具有不确定性①缪成长：《技术使用不确定性的四维审视》，《东北大学学报》（社会科学版）2015年第3期。，这成为创制新的技术执行规则和使用规范的必要条件。民生监察平台是利用大数据技术进行民生监督的产物，平台的运行势必要求相应的规范指引和规则约束。第一，面向公众的前台展示了使用平台的方法，包括如何接入平台与如何进行投诉举报的操作流程等。第二，平台的后台包含了一系列针对特定目的的规则设置，如数据录入的格式、政策划分的标准、数据碰撞的程序等，这都需要相对固定的规则进行约束。第三，平台适用于民生监督并成为关键一环，需要正式的政策文本作为合法性依据。实践中，为保障民生监察平台的有序运行，C市Q区以“中共C市Q区委办公室”和“C市Q区人民政府办公室”为发文机关，联合下发了《关于印发〈C市Q区民生监察平台管理办法〉的通知》。

再次，无论是建构技术的规则，还是约束技术的规则，都是更为宏观层面的规则体系的组成部分，在融入既定规则体系的同时，塑造着新的规则体系。一方面，新创制的规则要融入和重塑技术适用场景的原有规则体系。平台改变的是传统的信息流动方式和监督技术手段，而非监督的目的。正如在调研中了解到：“我们是‘以案促改’，用案子来倒逼职能部门进行改造。如果一个系统老是发生问题，一定是制度上或者某个方面有漏洞，所以要从制度上机制上进行改正。”（来源：C市Q区纪委某科室H科员访谈记录）另一方面，新创制的规则要融入和影响社会宏观规则体系，其中既包括法律法规等“硬法（硬规则）”，也包括道德规范等“软法（软规则）”。②罗豪才、宋功德：《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践》，《中国法学》2006年第2期。民生监察平台对社会规范等软规则的影响体现在它的“震慑”作用。“这个平台运行两年多了，已经有一个很强大的震慑力了，我觉得这个平台最大的作用就是震慑的作用，现在村干部基本上被震慑住了，他们就很难在数据上做手脚。”（来源：C市Q区纪委某科室Z科长访谈记录）民生监察平台将公职人员的行政行为、涉公收入等基本信息“公之于众”，依靠平台所惩治的违法案例起到了威慑、警示作用，这也是大数据技术嵌入民生监督过程所产生的溢出效应。

五、大数据嵌入基层民生监督的挑战与策略

（一）大数据嵌入基层民生监督的挑战

1.数据的非制度化供给与政策可持续性弱化

数据可得是大数据技术应用于民生监督的根本前提，但实践中这一条件经常无法达成。数据的获取受权力关系的影响①Albert Meijer，“Datapolis：A Public Governance Perspective on‘Smart Cities’，”Perspectives on Public Management and Governance，vol.3，no.3，2018，pp.194-204.，组织间的常规化程序通常范围有限，可能无法访问所需要的所有数据。②Scott W.Allard，Emily R.Wiegand，Colleen Schlecht，A.Rupa Datta，Robert M.Goerge and Elizabeth Weigensberg，“State Agencies’Use of Administrative Data for Improved Practice：Needs，Challenges，and Opportunities，”Public Administration Review，vol.78，no.2，2018，pp.240-250.民生监督大数据的特殊之处在于，基层政府③此处指广义的基层政府，包括基层的所有党政机关。中拥有监督权并履行监督职能的部门是党的纪律检查委员会和监察委员会。一方面，纪委监委在同级政府的职能部门中通常占据更高的党政级别，纪委书记（监委主任）通常位列常委班子，能够利用领导身份向其他部门提出数据访问要求。另一方面，虽然纪委监委并不在业务上领导或指导其他职能部门，但拥有针对其他职能部门的“制裁权”，因此可以通过这些“更高的地位”和“更强的话语权”给其他掌握数据的政府部门施加压力，从而获取所需数据。由此，民生监督所需要的基础数据通过“非制度化”形式从各个业务部门汇集到纪委监委。在调研中，当被问及其他职能部门能否获取相关数据时，被访谈者表示：“这个就很难。之前民政那边也有这个想法，想收集这些信息，提前核实解决处理一些问题，把解决问题的环节前置，就想要公安的死亡人口信息，但是很难拿到。下面的单位不是不想掌握，而是因为种种原因很难拿到，或者要看部门间的关系。”（来源：C市Q区纪委某科室H科员访谈记录）

凭借“相对更高的地位”，Q区纪委经由领导亲自协调等非制度化手段实现了数据汇集与整合，从积极的一面看，保证了“民生监察平台”的有序运行；但反观之，这种非制度化的数据收集方式弱化了政策的有效性和可持续性。

2.全过程监控、自我审查与基层治理执行偏差

大数据技术对物理和社会空间的全维刻画致使基层工作者时刻进行行为的自我审查，从而可能无法灵活处理基层治理场景中的复杂性和不确定性，导致执行偏差。如前所述，大数据嵌入民生监督的技术手段是数据碰撞。在实践中，基层政府工作人员为了避免使自身行为所产生的“实然”数据与“应然”数据不相匹配，会主动开展自我审查，基于“趋利避害”的经济人假设④倪秋菊、倪星：《政府官员的“经济人”角色及其行为模式分析》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2004年第2期。将“应然”数据作为行为准则。通常来说，这种行为取向是正确的。但问题在于，基层治理或一线治理的需求是灵活的和具有不确定性的，其实践形态并不稳定，而是随着一线场景的变化而变化⑤杜鹏：《一线治理：乡村治理现代化的机制调整与实践基础》，《政治学研究》2020年第4期。，具有滞后性⑥吴志攀：《“互联网+”的兴起与法律的滞后性》，《国家行政学院学报》2015年第3期。的法律规范可能无法进行预判、涵盖与展现。由此，基层治理实践的灵活性与不确定性和数据所刻画的规范化标准之间存在一定程度的张力。

基层政府工作人员作为基层治理的主要参与者，正是这一矛盾的集中体。一方面，他们通过正式的自由裁量权或者非正式的方法处理治理一线的多样化问题；另一方面，他们又要极力地使自身的行为尤其是权力行使符合规范化标准，从而可以在数据刻画之后，得到一个“漂亮的数字”。正如学者所言，代码规则会将裁量过程严格羁束化。⑦刘星：《行政裁量中的技术控制——基于政务服务应用场景的实践观察》，《公共行政评论》2022年第1期。此外，应用大数据技术对基层政府工作人员的监督，可以并且可能是全过程的。基层政府工作人员也许会产生一种无时无刻不被监控的心理，导致安全感的消解，进而即使是在正常的履职过程中也会“畏首畏尾”。在行为取向上，他们的行动目的是使行为更加靠近“漂亮的数字”，而非去靠近最佳的治理效果，由此导致基层治理中的执行偏差。

3.公民数字素养有待加强与公权力行使者的个人隐私风险

《提升全民数字素养与技能行动纲要》指出，当前中国网络强国和数字中国建设中存在数字道德规范意识有待增强等问题。这一问题突出表现为网民在网络参与中体现出一定程度的非理性特征①周恩毅、胡金荣：《网络公民参与：政策网络理论的分析框架》，《中国行政管理》2014年第11期。，由此可能引发公权力行使者个人隐私被侵犯的风险。②吕耀怀：《论国家官员的隐私及其伦理限度》，《上海行政学院学报》2012年第6期。

一方面，非理性的一个重要原因是互联网的虚拟性和匿名性。③赵海艳、孙萍：《网络舆情事件中的协商与公共理性研究——以“山东非法疫苗案”为例》，《东北大学学报》（社会科学版）2019第2期。网民在隐匿真实身份的情况下，基于真实身份和真实社会联系的道德责任、法律责任相应弱化，进而呈现为基于公民身份法律责任的弱化。④高鹏程、张恩：《网民公民化与共意提取：网络利益表达理性秩序的构建》，《新视野》2019年第3期。此背景下，当非理性的网民遇到依靠大数据技术开展的权力监督，便容易引发对公权力行使者的质疑和批判。⑤方付建、王国华：《涉官事件中的网民态度倾向研究》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2011年第2期。如通过收集整理“民生监察平台”上“投诉反馈”模块中的“快速投诉”事项后发现，有不少投诉人针对同一事项在极短时间多次反复进行投诉。另一方面，公权力行使者作为国家公民享有个人隐私不被侵犯的权利⑥喻军：《论政府官员隐私权及其规制——以绝对隐私、相对隐私为切入点》，《政治与法律》2013年第5期。；同时作为授权维护公共利益的代表，其行为与公共利益存在纠葛，由此产生的信息哪些属于其私人领域，哪些属于公共范畴，难以清晰界定。因而，在私权与私权、私权与公权的冲突中，官员部分隐私权的牺牲也就成了法治社会中必不可少的内容。⑦喻军：《论政府官员隐私权及其规制——以绝对隐私、相对隐私为切入点》。显然，如果无法清晰界定公权力行使者之隐私权的边界，其个人隐私被侵犯的风险将难以避免。

（二）大数据嵌入基层民生监督挑战的应对策略

第一，针对数据的非制度化供给挑战，要完善相关体制机制，通过政策出台保证包括数据收集在内的数据流动全过程的制度化和规范化，进而促进大数据嵌入民生监督的可持续性。首先，在体制层面，应在依循政务数据资源共享管理相关规定的基础上，制定大数据嵌入基层民生监督的技术规范，为数据记录、收集、清洗、使用等设定操作标准。对此，贵州省打造的“数据铁笼”工程具有借鉴意义，贵州省市场监督管理局于2020年1月1日颁布实施了《数据铁笼建设工程技术规范》（DB52/T 1449-2019），其中规定业务管理应用系统应具备全过程数据记录功能，形成数据池。其次，在机制层面，应建立以“任务”为中心的跨部门协同机制，通过成立领导小组、工作专班、部门间联席会议或派驻工作人员合署办公等方式，促进数据互通、资源共享、技术共用、风险共担。再次，在技术层面，应基于现有平台或上级政府云平台开发面向新场景的新功能和新应用，提升平台智能化程度，如投诉信息的初步筛选与整理、反馈意见的辅助填写与生成、汇总数据的智能分析与报告等。同时，应打通大数据嵌入民生监督应用平台与政务服务平台和政府协同办公平台，一方面促进业务事项网上可办，另一方面促进网上办事的数据留痕，保证涉民生类数据获取的全面性。

第二，针对基层治理的执行偏差挑战，应从三个层面予以应对。首先，在理念上，应当始终保持技术作为人类发展的强有力工具与手段的特性⑧任剑涛：《人工智能与“人的政治”重生》，《探索》2020年第5期。，让技术不至于异化为控制人的工具。但正如学者所言，“智慧城市不是技术的堆砌；人的价值判断、城市的运行逻辑才是技术背后更加关键的基石。”⑨尹稚：《智慧城市不是技术的堆砌》，2018年12月18日，http://tucsu.tsinghua.edu.cn/info/research_zjsj/1251，2022年8月10日。这同样适用于权力监督。其次，在政策上，应当明确数字技术的支撑作用和服务于国家战略的根本定位。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出，数字政府建设的目标是服务党和国家重大战略，为实现社会主义现代化提供有力支撑，数字政府建设要坚持以人民为中心的基本原则。⑩《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，2022年6月23日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年8月10日。数字化技术归根结底是为技术的使用者提供一种能力，服务于更加宏观和长远的目标，在权力监督中，即服务于与国家治理现代化相匹配的权力监督体系的完善。再次，在行为上，一是要科学制定并严格执行权力清单和责任清单，尤其是明确民生领域行政权行使者的权力、责任和义务，并根据清单和权责体系科学界定行政检察监督的范围；二是权力监督适用数字技术之前要进行科学评估或政策试点，不可“盲目上马”，不能搞“一刀切”，应立足地方实际做出决策；三是在开展人员考评时不能将数字技术记录的行为数据作为工作绩效评估的唯一依据。

第三，针对公民数字素养有待加强和公权力行使者个人隐私风险挑战，应从以下三点予以应对。首先，依据《提升全民数字素养与技能行动纲要》，引导全民依法规范上网用网，提升全民网络文明素养。各地区可以在行动纲要的指导下开展面向本地区公民的数字素养调查，在了解本地区公民数字素养总体水平的基础上，制定符合本地实际的数字素养与技能提升实施方案。其次，通过宣传引导、奖励惩戒等机制手段，强化全民尤其是网民的数字道德伦理规范，可以依托数字化知识与技能的教育培训体系，以数字治理的法律体系为保障，构建法治与德治相互融合、共同促进的数字化道德建设框架。再次，依法保护全体公民的数字化权利，防止公民合法权益受数字化技术所带来的侵犯与损害，可以在《个人信息保护法》的框架下制定相关政策规范，对数字技术应用于权力监督过程中公权力行使者所应当披露的信息进行合理界定，保护公权力行使者作为公民的个人隐私。

六、结语：大数据嵌入基层民生监督的优势与示范意义

综上所述，本文通过对C市Q区“民生监察平台”进行个案考察，基于政策执行理论构建了“大数据嵌入-模型调适”的分析框架，讨论了大数据嵌入基层民生监督的四种运行机制。其中，场景吸纳机制通过促进多元主体协同使更多的社会公众能够通过低成本、高效率的方式参与基层民生监督，彰显民生监督的人民性和开放性；空间刻画机制通过重塑信息流动逻辑使承载信息的数据能够被全方位感知与获取，数据的呈现形式和流动模式发生质变，提升了信息利用的效率和效益；技术执行机制通过驱动监督方式革新使民生监督的技术手段更加丰富，能够适应更多场景；规则生产机制通过建构平台运行规程促使大数据嵌入民生监督相关政策规定出台，一方面促进了国家监督体系在各地方的落实与完善，另一方面创新性地探索了数字技术应用于民生监督的制度规范。同时，在实际运行中，还存在数据的非制度化供给与政策可持续性弱化、全过程监控与自我审查导致基层治理执行偏差、公民数字素养有待加强与公权力行使者的个人隐私风险等问题，本文为此提出了相应的解决策略。

当前，中国政府正在大力推动政府数字化转型，运用大数据落实基层民生监督工作也是数字政府建设的重要内容。C市Q区“民生监察平台”先行一步，依托大数据技术监督基层民生，在运营上权责划分明确，功能定位清晰，在技术和制度上都具有一定的可行性，提供的经验值得进一步推广，面临的问题也有待各地共同探索解决。