国土空间规划背景下的高标准农田建设潜力分析——以平和县为例

吴桂蓉 WU Gui-rong

（福建省地质测绘院，福州 350011）

0 引言

高标准农田是指田块平整、集中连片、设施完善、节水高效、农电配套、宜机作业、土壤肥沃、生态友好、抗灾能力强与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、稳产高产的耕地[1]。建设高标准农田，是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键举措[2]。以潜力决定任务是建好高标准农田的前提[3]。以往高标准农田建设潜力分析重视从GIS[4]、地貌因子[5]等技术手段或立地条件等方面进行分析，少有从统筹规划的角度进行潜力研究。

2018 年机构改革农业农村部统一履行高标准农田建设管理职能，解决了多部门建设造成的建设资金分散、过程性浪费、重复建设等问题。但仍存在高标准农田建设与其他部门的相关规划、管控要素发生冲突的情况，例如高标准农田项目位于城镇开发边界等明确要进行开发建设的区域，或者位于蓄滞洪区和河道防洪岸线内易遭受洪水灾害区域等。这些情况不仅浪费财政支出、影响区域城镇发展，也无法实现高标准农田稳产高产的要求。高标准农田建设是一个典型的复杂系统工程，需要从区域整体发展的角度统筹安排[6]。而根据《农业农村部办公厅关于加快构建高标准农田建设规划体系的通知》要求，县级高标准农田建设专项规划需“建设任务落实到地块”、“形成规划项目库”。

因此，在潜力分析阶段，有必要结合正在开展的国土空间规划“一张图”（国土空间基础信息平台建设）和“三区三线”划定工作，充分衔接自然资源、农业、水利、生态环境、林业等部门的相关规划和管控要素，分析高标准农田建设潜力，以避免高标准农田项目与相关规划或管控要素的冲突，从而保障高标准农田建设专项规划更具科学性和可行性。

1 潜力分析研究思路

高标准农田项目与各部门规划和管控要素存在冲突。在平和县国土空间规划“一张图”建设、“三区三线”划定、各级国土空间规划（包括县级、乡镇级国土空间总体规划，村庄规划）以及高标准农田建设专项规划编制过程中，发现部分已建设的高标准农田项目与已批准的建设用地、生态保护红线、生态公益林等城镇和生态空间存在冲突，在建、拟建的高标准农田建设项目也存在与规划建设项目冲突的情况。

国土空间规划下高标准农田建设潜力分析。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据[7]。正在开展的国土空间规划“一张图”建设充分整合衔接了各部门的相关规划并形成底图底数，“三区三线”划定工作以2020年国土变更调查成果为基础，坚持粮食安全和生态保护优先，保障社会经济发展，统筹协调划定永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。根据《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》，应依据国土空间规划、衔接水资源利用等相关专项规划，科学确定高标准农田建设布局。因此，高标准农田建设潜力分析应充分衔接国土空间规划“一张图”建设和“三区三线”划定工作。

潜力分析研究思路。首先，根据2020年国土变更耕地现状，对“十二五”以来已建高标准农田项目进行现状梳理和分析；其次，从自然条件、生态保护、经济发展、其他管理要求等方面进行潜力限制因素分析；最后，以行政村为基本单元开展高标准农田建设潜力评价。

2 研究区概况及数据说明

研究区概况。平和县地处福建省闽南金三角的漳州市西南部（116°54'-117°31'E，24°02'-24°35'N），介于厦门、汕头两个经济特区之间，与闽粤两省八县（市）毗邻，素有“八县通衢”之称。国土总面积为2309.54平方公里，境内的大芹山和双尖山纵贯南北，把全县分为东南、西北两大部分，地势中部、西部高，向东南和西北倾斜。地貌主要有中山、低山和丘陵等3个类型。属亚热带海洋性季风气候区，年平均气温21.4℃，年平均年降雨量为1782.3毫米。全县大小河流共有137条，其中流域面积在百平方公里以上的有9条，分别为花山溪、芦溪、九峰溪等。耕作土壤类型以水稻土为主，另有赤红壤、红壤等类型。原生植被为亚热带雨林和亚热带常绿阔叶林、针阔混交林，植物群落类型繁多。平和县耕地面积5.79万亩，占国土总面积的1.67%，其中水田占95%，旱地占4%，水浇地占1%。根据《福建省平和县耕地质量评价报告（2020年）》，平和县耕地质量以中低产地为主，其中高产地占比25%，中产地占比71%，低产地占比4%。通过高标准农田建设，提高耕地质量水平，对平和县实现农业增产、农民增收和粮食安全具有十分重要意义。

数据说明。数据来源于自然资源局（①-⑧）、农业农村局（⑨）、水利局（⑩-1○）、生态环境局（12○-13○）、林业局（14○-16○）、文体旅局（17○）等部门，具体包括：①2020年国土变更调查成果，主要包括地类图斑、城镇村等用地、乡镇行政区、村级行政区等图层数据；②永久基本农田；③生态保护红线；④历年已批准建设项目；⑤2011-2020年已验收的土地整治项目，包括土地整理、开发和复垦3类项目；⑥城镇开发边界；⑦河道湖区；⑧已批准村庄规划；⑨高标准农田建设统一上图入库成果；⑩蓄滞洪区；1○河岸生态保护蓝线；12○饮用水水源一级保护区；13○千人以上农村集中供水饮用水水源地保护范围；14○生态公益林；15○自然保护地（整合优化后成果）；16○天然林；17○文物保护单位保护范围。

部分数据预处理：①蓄滞洪区，从《平和县中心城区防洪排涝规划》CAD文件中提取蓄滞洪区范围线后转为CGCS2000坐标，并转为SHP格式文件；②河岸生态保护蓝线，从各河段CAD文件中提取（若为80坐标需转为CGCS2000坐标）转为SHP格式文件；③生态公益林和天然林从“森林资源管理一张图”成果中提取。

3 潜力限制因素选取

高标准农田建设潜力分析的底数为2020年国土变更调查成果的耕地，根据各部门数据，将限制因素分为已建项目、自然条件、生态保护、经济发展和其他管理要求5类。

已建项目主要包括“高标准农田建设统一上图入库”成果和“2011-2020年已验收的土地整治项目”。其中，“高标准农田建设统一上图入库”成果包含县级自然资源（国土）、农业、发展改革、财政、水利等主管部门2011-2020年已验收项目；“2011-2020年已验收的土地整治项目”包含2011-2020年自然资源部门（原国土）已验收的土地整理、开发和复垦项目。

自然条件主要考虑耕地坡度。坡度超过25度的耕地不宜进行高标准农田建设。

生态保护限制因素包括生态保护红线、河岸生态保护蓝线、饮用水水源一级保护区、千人以上农村集中供水饮用水水源地保护范围、生态公益林、自然保护地和天然林。①生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域[8]，其范围内保留的零星耕地不宜作为高标准农田建设的潜力；②河岸生态保护蓝线是河道岸线外陆域部分环境保护线，对保障河道行洪安全、维护河流健康生命、促进社会经济可持续发展具有十分重要的意义，其范围内以河道生态环境保护为主，不宜开展高标准农田建设；③饮用水水源一级保护区是在饮用水地表水源取水口附近划定一定的水域和陆域。一级保护区的水质标准不得低于国家规定的《地表水环境质量标准》Ⅱ类标准，并须符合国家规定的《生活饮用水卫生标准》的要求。《中华人民共和国水污染防治法》及《饮用水水源保护区污染防治管理规定》要求一级保护区内禁止从事种植活动；④千人以上农村集中供水饮用水水源地保护范围是指为防止实际供水人口在一千人以上的农村集中供水饮用水水源地污染、保障水源地水质而确定的一定范围的陆域和水域[9]。保护区划定前已有的农业种植和经济林，严格控制化肥、农药等非点源污染，并逐步退出[10]；⑤生态公益林，是指以维护和改善生态环境、保护生态平衡和生物多样性为主体功能，以提供公益性生态产品和服务为主要利用方向，按照国家规定和有关标准划定的森林、林木和林地，包括防护林和特种用途林[11]；⑥自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域[12]；⑦天然林是森林资源的主体和精华，是自然界中群落最稳定、生物多样性最丰富的陆地生态系统。全面保护天然林，对于建设生态文明和美丽中国、实现中华民族永续发展具有重大意义[13]。

经济发展限制因素包括历年已批准建设用地、城镇开发边界和已批准村庄规划建设用地。①历年已批准建设用地中存在部分已经办理农用地转用地手续但尚未完成供地或尚未动工的地块，在2020年国土变更中被调查为耕地；②城镇开发边界是至2035年城镇发展的重点区域，在严格落实“三线划定”规则基础上形成的城镇开发围合边界，不可避免的占用部分耕地；③已批准村庄规划建设用地是规划至2035年的村庄建设区域，也涉及少量耕地。以上三种情形涉及的耕地均不适宜作为高标准农田建设潜力。

其他管理要求包括蓄滞洪区和河道湖区等。①滞洪区主要是指河堤外洪水临时贮存的低洼地区及湖泊等，其中多数历史上就是江河洪水淹没和蓄洪的场所，其范围内的耕地存在较大被淹没，导致农作物受灾的风险；②河道湖区存在的耕地，尤其是种植了高秆作物耕地对防洪安全构成隐患，南方地区可按5年一遇洪水位以下等范围内不稳定耕地，不纳入耕地保护目标任务，有序退出[14]；③文物保护单位保护范围，是指对文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域[15]。以上三种类型范围内的耕地均不适宜作为高标准农田建设潜力。

4 潜力分析与结果评价

以2020年国土变更调查（城镇、村庄不打开统计）耕地为基础，扣除上述5类限制因素后，根据农业上图入库图斑不小于10m2的要求，使用ArcGIS高级编辑器中拆分多部件工具进行拆分并扣除几何面积小于10m2的破碎耕地图斑后，得到高标准农田建设潜力。

将高标准农田建设潜力与行政村数据叠加分析，采用自然断点法将行政村高标准农田建设潜力分为5级，Ⅰ级为1328.38-2136.31亩，Ⅱ级为596.70-1328.37亩，Ⅲ级274.23-596.69亩，Ⅳ级为76.34-274.22亩，Ⅴ级为0.04-76.33亩。高标准农田潜力Ⅱ级以上的行政村主要分布在芦溪、大溪、九峰、山格、长乐、秀峰和安厚等乡镇，详见表1、图1。

表1 平和县各行政村高标准农田潜力情况表

5 结论与展望

本文在国土空间规划背景下，以现状耕地为底数，选取已建项目、自然条件、生态环境、经济发展和其他管理要求等限制因素，开展潜力分析与测算，其结果可作为平和县高标准农田建设专项规划项目安排的基础，并生成至2030年高标准农田建设项目库，可避免不同设计单位因对各部门规划和管控要素无法掌握或考虑不全导致的矛盾冲突，从而提升高标准农田建设项目的科学性和可行性。

本文研究区域平和县位于福建省西南部山区，未涉及海域范围。因此，海洋相关专项规划和管控要素可在今后的项目和研究中继续研究和补充完善。