厘清监督与服务的关系切实发挥投资审计职能作用

◆石杰/钟祥市审计局

近年来，各级审计机关严格落实审计署《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》，深入贯彻“三个转变”相关要求，持续推进投资审计工作转型升级。但在实际工作中还存在对投资审计新要求把握不准、自身不足带来的挑战认识不深和审计成果运用不够等问题。做好投资审计工作，必须深刻认识当前形势，明确不同历史时期投资审计肩负的历史任务，把握新发展阶段、新发展理念、新发展格局对投资审计工作提出的要求和挑战，切实发挥好审计职能作用，推进投资审计高质量发展。

一、厘清投资审计转型中监督与服务的关系

（一）明确向全面投资审计转变是为了对投资项目更细致的监督和服务

随着投资审计转型升级发展，单一造价审计已经不能满足新时代投资审计的要求，改变以往单纯的造价审计，紧紧围绕重大政策措施贯彻落实、重大项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、工程管理、资金管理等内容开展投资审计，实现监督的单环节向多环节、全过程、全方位转变，同时以具体项目为载体和对象，嵌入关注新发展理念和国家重大政策措施贯彻落实，如投融资体制改革、供给侧结构性改革、“放管服”改革、减税降费等，促进投资项目审深审透。通过对项目实现全过程、全覆盖式的全面审计，对建设项目参建各方的权责进行全面梳理，对项目本身来说就是全方位的体检。

（二）要求向质量效益转变是为了审计机关聚焦主责主业强化监督职能

投资审计转型要求在充分考虑投资审计人力资源调配的前提下，合理制定年度审计计划，减轻计划外项目负担，合理规划、有的放矢，改变“凡投必审”的状况；突出重点，进一步强化审计监督，促进相关单位履职尽责、促进项目顺利完成、促进提高投资绩效；花更多精力在查深查透问题上，而不是简单完成工程造价核减上，重点精力花在加大对项目中严重违纪违规问题查处力度上和对建设单位“划水”、中介机构“放水”行为的移送惩戒力度上。通过对项目各方上“紧箍咒”，并引入纪检、招投标及建设主管部门等各方监督力量，形成监督合力，让投资项目参建各方严格把关，认真履职，通过有效的监督对参建各方形成震慑，从而达到“以点带面”、“敲山震虎”的目的，促进更多的建设项目规范实施、资金高效使用，从而规范建设市场秩序达到更好更广的服务效果。

（三）做好审计整改“后半篇”文章是给被审计单位提供更加切实有效的服务

审计工作结束后，通过审计回访等形式，帮助被审计单位抓好问题整改，分析问题产生的原因，指导他们制定行之有效的整改措施，健全内部控制制度，规范财务管理制度，从制度层面解决好因制度不完善、管理不到位而出现的问题。对财务管理人员提供业务培训指导，提高其业务技能和管理水平，从人员能力层面解决好因业务不熟不精而出现的问题。同时定期召开专门会议，对被审计单位执行审计决定和采纳审计建议落实整改情况进行督促，确保审计查出的问题得到彻底解决，有效杜绝审而不改、屡审屡犯现象。落实整改做好审计的“后半篇文章”，实际上对被审计单位来说是真正发挥实效、落到实处的服务。

（四）关注社会热点完善机制体制是为党委政府提供更高层次的服务

投资审计转型后，在项目谋划上突出重大项目，聚焦重点部门、重点领域、重点资金，优选抓取影响大、风险高、资金量大的项目，力求做到精选、优选项目，关注党委政府关心的、群众在意的、影响巨大的，发挥“参谋助手”作用，为政府宏观决策服务，自觉围绕党委和政府的工作中心，以服务党委、政府的宏观决策需要为导向，充分利用自身职能优势，善于发现问题、归纳问题，并针对问题产生的根源进行深度剖析，注重从体制、机制和制度层面进行分析研究，提出有针对性的、切实可行的建议和措施上报党委、政府，推动建立健全规章制度，从源头上堵塞漏洞，切实发挥审计“参谋助手”作用，为政府宏观决策服务，实现更高层次的参谋和服务功能。

二、当前投资审计转型过程中存在的问题

当前，随着国家经济社会进入新发展阶段、全面从严治党向纵深发展、健全完善党和国家监督体系等外部环境和投资审计转型发展、审计方式方法等内部环境均发生了很大变化，要做好投资审计工作，把握新发展阶段、新发展理念、新发展格局对投资审计工作产生的新要求和新挑战，强化对投资转型必要性及现实意义的认识，找准职责定位，切实发挥投资审计职能作用。

（一）对投资审计新要求把握不准

当前，要求审计应在党和国家事业发展全局中发挥职能作用，必须牢牢把握经济监督这个定位，聚焦主责主业，开展研究型审计，既要注重质量，又要兼顾效率。投资审计应把准定位，牢牢抓住重大建设项目这个主责主业，种好“责任田”，干好分内事，揭示重大政策落实、重大经济风险隐患、廉政风险和权力运行等方面情况，更好服务经济社会发展大局。而大多数审计机关对投资审计重点不突出，“以审代结”问题仍然突出，有的还停留在“凡投必审”的老思路中，特别是面对投资项目数量陡增、人少事多的矛盾更加突出的情况下没有把握住聚焦主责主业发挥审计监督职能作用这个核心。

（二）对自身存在的问题认识不深

自投资审计转型发展以来，虽然审计机关对投资审计工作进行了改进和完善，但投资审计工作不规范、转型不彻底、审计质量不高等问题不同程度存在。主要表现在：投资审计项目未纳入计划管理，且计划外项目比例较高；对中介机构参与投资审计管理不规范，相关中介机构审计费用由施工或建设单位支付；审计程序不合规，不下达审计通知书、不出审计报告或以中介报告代替国家审计报告作为结算依据；审计时限过长；报告内容以单一工程造价审减为主，无案件线索移送、专报信息、领导批示；取证表述不完整、证据不充分、审计深度不够、定性不准、适用法规和处理依据不当、建议操作性不强、应下未下审计决定、审计取证人员不具备执法资格；审计机关对审计程序和质量把控不严，对审计转型相关要求落实不到位，影响了审计监督职能的发挥。

（三）审计成果运用不够

审计机关往往对审计成果的运用很多还停留在投资项目的审计结果揭示上，对整改情况和审计建议采纳落实情况关注较少，而就多个政府投资项目审计情况进行综合分析、总结提炼的更少，重揭示轻分析重处罚轻披露的情况比较普遍。由于缺乏案件线索移送及成果共享机制，相关建设主管部门并不知情，有些问题往往屡查屡犯，同时政府及相关部门根据审计结果出台相关管理制度，完善机制堵住漏洞的情况还不多。

三、加快投资审计转型发挥审计职能作用的对策建议

（一）切实转变观念，促进审计转型落实落地

从思想上认识投资审计面临的新形势、新任务，牢固树立新发展理念，增强投资审计转型发展的思想自觉，摒弃“凡投必审”“追求审减率”等陈旧观念，聚焦工程建设管理，揭示项目政策落实执行、履行基本建设程序、项目管理运营绩效方面的突出问题，筑牢审计质量底线。要实现转型成功转变观念要从审计计划这个“龙头”抓起。加强计划管控，既是投资审计转型发展的根本要求，也是解决长期“埋头拉车多、抬头看路少”有效举措。要按照“围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量”的原则，聚焦重大公共工程建设项目，科学制定年度审计计划。一是突出重点优选精选。聚焦重点部门、重点领域、重点资金，抓住影响大、风险高、资金量大的项目，对计划项目要反复推敲、充分论证，同时聚焦审计目标、构想预期效果，增强审计计划编制的系统性、科学性和针对性，力求做到精选、优选审计项目。二是找准定位聚焦主责。要牢牢把握经济监督这个定位，聚焦主责主业，种好“责任田”，干好“分内事”。要厘清主管部门、建设单位的管理责任和审计的监督责任，严格区分监督与管理职能边界，以结果为导向，对审计计划的立项背景、预期产出成果等内容进行充分研究，精心谋划，从计划源头树立高质量目标和精品意识。三是量力而行确保质量。随着公共投资项目规模增大、数量增多，日益增长的审计需求与审计力量不足之间的矛盾更加突出，必须充分考虑到审计资源实际情况，树立质量优先的意识。

（二）全面履行职责，确保审计质量稳步提升

审计质量是审计工作的生命线，只有全面履职、精准施策，才能保障高质量完成审计任务。一是突出重点，聚焦项目建设运营全过程。以重大建设项目为抓手，一方面以项目为起点向下关注项目资金管理、建设管理、投资绩效；另一方面从项目溯源向上关注规划的执行、投资政策的贯彻落实。从贯彻落实党和国家重大经济政策、投资决策、工程项目结（决）算、工程项目建设程序、工程项目建设财务、招标投标、工程质量管理、材料设备管理、建设用地和征地拆迁、生态环境保护、投资绩效等11个重点方面进行全面审计，推进重大建设项目按规划、计划如期建设，确保建设资金足额及时到位，促进“放管服”改革措施落地生效，各项体制机制健全完善。二是突出问题导向，推动体制机制创新。必须坚持问题导向，树立有问题没有发现是失职、发现问题不报告是渎职的理念，审计一个单位，就要抓住关键、查深查透；发现一条线索，就要动真碰硬、一查到底，绝不能蜻蜓点水、敷衍了事。要及时揭示重大政策措施贯彻落实中存在的重大问题、经济社会运行中的各种风险隐患，以及国有资产处置、公共资源交易等重大违纪违法问题，揭示反映体制性障碍、机制性梗阻、制度性漏洞，并有针对性地提出审计意见和建议。三是坚持依法审计，切实防范风险。必须恪守审计权力边界，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，以事实为依据、以法律为准绳，做到审计程序合法、审计方式遵法、审计标准依法。

（三）强化成果运用，发挥审计建设性作用

充分利用法律赋予审计的各项权力，对审计发现的问题进行全方位揭示和处理，通过有效的监督对参建各方形成广泛、全方位的震慑，促使更多的建设项目规范实施、资金高效使用，从而规范建设市场。一是强化审计整改，促使审计成果转化。针对审计报告反映项目管理各环节存在的问题，对问题整改情况、建议采纳情况、规章制度的建立情况予以重点关注，督促项目建设单位建章立制完善内控，及时纠正建设资金管理使用中的问题，促进建设资金发挥效益和管理水平不断提升；二是用好移送处理，发挥审计震慑作用。加大对工程领域违法违规问题揭示力度，促进项目负责人守法守纪，发挥审计监督在反腐倡廉中的“利剑”作用。加强与工程建设主管部门移送协作，形成监督合力，实现工程问题线索移送和协助配合，共享审计成果；对涉及项目中勘察设计监理咨询等中介机构或参建各方违纪违法案件线索，发现一起坚决移送一起、查处一起，形成震慑力，进一步增强审计监督效能。三是拓宽运用渠道，增强成果运用实效。定期向党委政府人大报告投资审计情况，根据领导签批或讨论结果促使引起项目建设单位重视，对问题及时销号。充分运用审计专报对同类和某一时段政府投资项目存在的各种问题进行分类、汇总、归纳，挖掘问题的根源所在，提出行之有效、标本兼治的建设性意见，为领导决策提供相关参考依据。推进政府投资项目审计结果公告制度，通过在报刊、广播、电视、门户网站发布公告、公报等形式，向社会公布政府投资项目审计结果和整改情况，引起社会各方面的广泛关注，形成强大的舆论监督和社会监督力量，促进违规问题尽快得到解决，切实发挥审计结果效用。