重庆市农村集体经营性建设用地入市存在的问题及对策

杨 玲

（重庆社会科学院产业经济研究所，重庆 400020）

0 引言

农村集体经营性建设用地入市对缩小城乡差距、加快城镇化建设进程、提高农村集体收入、提升农村土地资源配置效率、促进农业农村现代化等具有重要作用。2015年，重庆市大足区作为国家试点县（市、区）之一，开展了集体经营性建设用地入市探索工作。自2015年开始，重庆市进入集体经营性建设用地实物入市阶段。近年来，重庆市依托2019年当地西部片区成为国家城乡融合发展试验区的契机，在试验区推进了“建立农村集体经营性建设用地入市制度”试验任务。总体上，重庆市农村集体经营性建设用地入市已破题，但也存在一些不足影响深化改革探索的问题。

1 重庆市农村集体经营性建设用地入市现状

1.1 入市试点已取得显著成效

1.1.1 初步形成集体经营性建设用地入市制度体系。大足区是2015年全国17个农村集体经营性建设用地入市试点县（市、区）之一，通过改革探索，已形成“1+7+8”的集体经营性建设用地入市制度体系：1个集体经营性建设用地入市试点实施方案，集体经营性建设用地入市管理办法、相关交易规则、建设管理办法、收益分配指导意见等7个发挥管理规范作用的制度，涉及土地定级、建设用地使用权基准地价评估和村规划编制等方面的8个技术规范。大足区的探索为重庆市弥补集体经营性建设用地入市重要制度短板提供了支撑，对重庆市在城乡融合发展中扩大集体经营性建设用地入市地区范围提供了制度保障。

1.1.2 入市探索明显促进农村地区发展。从重庆市已推进的集体经营性建设用地入市探索来看，农村地区获益明显。一是提高了农村土地资源利用效率。截至2021年，大足区已盘活农村闲置建设用地156.27 hm2，占入市土地面积的71.8%。二是让农民分享了改革红利。在部分土地入市收益已分配案例中，农民个人所得最高可达3.5万元/人。三是为农村地区投资主体提供了发展融资条件。大足区已办理集体经营性建设用地抵押融资20宗、贷款1.65亿元。四是为农村一二三产业融合发展提供了载体。集体经营性建设用地入市直接为农村第二、第三产业提供建设用地，不需要新增建设用地指标，保障了农村工业及商服业发展用地需求。五是就地实现了农村土地资产价值。从大足区试点情况来看，入市的集体经营性建设用地不论是在出让价格还是权利体现上，大体实现了与国有建设用地“同等入市、同权同价”。

1.2 基本解决入市关键问题

1.2.1 界定可入市土地。通过实践，重庆市已界定两类集体建设用地可入市。一是存量集体经营性建设用地，即以前规划用途为工矿仓储、商业服务等经营性用途，且合法获得的土地；二是改变用途的存量集体非经营性建设用地。对于集体收回的闲置宅基地和废弃的村委会办公房等集体公益性建设用地，可根据发展需要，经规划覆盖，将用途调整为集体经营性建设用地。

1.2.2 明确入市主体。重庆市在已开展的试点中对集体经营性建设用地入市主体的界定如下：土地所有权为镇（街道）农民集体所有的，由镇（街道）农村集体经济组织或其委托授权的资产公司行使集体所有权；属村、社（组）集体经济组织所有的，由村、社（组）集体经济组织代表集体行使所有权，或者经村、社（组）农村集体经济组织2/3以上成员或成员代表同意，由村、社（组）集体经济组织组建资产公司作为入市主体，也可以由其委托授权具有市场法人资格的土地专营公司、土地股份合作社等作为入市实施主体，代表集体行使所有权。在重庆市试点中，限于农村集体经济组织形式较为单一，且资产量小、经济发展实力较弱，实际实施的入市主体为村民小组（生产队）。

1.2.3 确定入市方式。一是确保满足入市的前提条件。通过完善规划覆盖和确权登记颁证，使可入市土地达到合规、合法等条件。二是村民民主决策入市事宜。通过村民议事会、村民委员会、纪律监督委员会“三会”，在村规划编制、项目选址、入市方案等入市事宜上实现村民自治。三是构建多元化入市渠道。重庆市探索出复垦区和新建区联合异地入市、具备条件在该村利用的就地入市、与国有土地犬牙交错的城中村地块产权调换入市等3种方式。四是建立交易规则。通过统一交易平台、统一基准地价、统一交易规则、统一信息发布、统一服务标准和统一监督管理（六统一），搭建起基本与国有建设用地一致的集体经营性建设用地交易管理规则［1］。

1.2.4 解决收益分配问题。按照兼顾国家、集体和个人收益分配总体原则，分4个层次探索解决集体经营性建设用地入市收益分配方式。一是集体与国家之间的收益分配。分地区、分用途、分交易方式，按比例由政府收取土地增值收益调节金。具体分镇街、分用途按照土地增值收益的20%～50%收取。二是集体与集体之间的收益分配。异地入市的地块在缴纳调节金后的剩余增值部分，复垦区与新建区原则上按前者30%、后者70%的比例分配。三是集体与个人之间的分配。集体经济组织留存不低于30%的纯收益，剩余部分在集体经济组织成员个人间分配 。四是个人之间的分配。集体经济组织成员按照“三分、两不分”的办法在个人之间分配。三分，即拥有该集体经济组织农业户籍的人员分1/3，拥有该集体经济组织第二轮土地承包地的人员分1/3，长期生活在该农村集体经济组织内的人员分1/3，占两项的分2/3，三项都占全额分配；两不分，即已征地农转非购买社保的人员不参加分配、空挂户人员不参加分配。

2 重庆市农村集体经营性建设用地入市存在的问题

2.1 集体经营性建设用地供给能力相对较弱

2.1.1 可供集体经营性建设用地存量规模不大。过去，我国西部地区乡村经济不发达，规划的农村第二、第三产业用地少，导致集体经营性建设用地规模较小。从原国土资源部调查数据来看，全国农村集体经营性建设用地存量约占集体建设用地总量的10%左右，而中西部比较偏远的农村由于非农产业发育迟缓，估计仅为5%甚至更低［3］。重庆市大足区试点时的摸底数据显示,其占比为10%。

2.1.2 具备较好利用条件的集体经营性建设用地相对不多。从实践来看，已入市农村集体经营性建设用地主要来源于停产的工矿和闲置的学校、村公共服务用房等占地。重庆市乡村生产、生活居住地相对分散，使得这些建设用地单块面积小、分布零散，大多与农用地、宅基地混杂在一起，不便于利用。

2.2 入市实施主体能力不足

2.2.1 市场交易能力不足。重庆市试点区在集体经营性建设用地入市实践中的入市主体为村民小组。虽然《中华人民共和国民法总则》规定了农村集体经济组织为特别法人，由此解决了过去令人困扰的农村集体经济组织法人主体地位欠缺的问题。但是，传统农村集体经济组织（村民委员会）及村内各集体经济组织（村民小组）在性质上更多是具有社区性、内部性的自治组织，在事务上更多是提供公共服务。传统农村集体经济组织不具备市场主体资格，缺乏市场谈判、交易等能力［4］。

2.2.2 解决相关社会保障问题能力不足。重庆市集体经营性建设用地入市不可避免会占用部分农民承包地、宅基地，集体经济组织缺乏解决其社会保障问题的办法。

2.3 入市土地受让客体规模受限

一是入市土地用途范围较窄，土地利用主体受限。从重庆市已入市土地来看，用途主要为乡村工业及旅游、民宿等，其他领域开拓较少。二是初次流转方式较单一，限制了部分有需求的投资人。从实践来看，招拍挂出让方式是主流，很少见协议出让或租赁入市，集体经营性建设用地二级市场建设缓慢。一些没有一次性购买土地使用权资金实力的小企业，无法进入集体经营性建设用地市场。三是集体经营性建设用地整理成熟度有限，增加了吸引受让人的难度。与国有建设用地相比，集体经营性建设用地不论是区位还是基础设施配套均明显落后，往往达不到“五通一平”标准，难以吸引要求较高的投资人。

2.4 制度建设与需求存在差距

2.4.1 顶层制度建设滞后。新修订的《中华人民共和国土地管理法》已于2020年1月1日起实施，但与新法相适应的集体经营性建设用地入市具体指导意见或办法一直没有出台。由于担心与国家层面制度不一致，在国家部委未出台相关办法前，不论是重庆市级，还是其国家城乡融合发展试验区内承担了农村集体经营性建设用地入市制度建设任务的区，均没有公开发布入市管理办法、交易规则等制度。试点结束后，新的集体经营性建设用地入市办法处于不明晰状态，影响了集体经营性建设用地入市推进工作。

2.4.2 部分重要管理办法探索不足。一是入市后续管理办法不明晰。如何规范农村集体守约以保障受让人使用权不受干扰、入市土地遇征收如何赔偿、入市土地被闲置相应处罚费由谁收取、交易过程中土地用途改变如何处理、土地使用权到期后如何处置等集体经营性建设用地入市后续管理细节不明晰。二是土地增值收益调节金征收依据暂时欠缺。入市试点期间，财政部会同原国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，是试点地区探索国家、集体、个人收益分配的依据，但该文件已到期。目前，属于需要缴纳给国家的那部分收益，即土地增值收益调节金，是仍按照过去的形式征收，还是转成税费形式征收，均不明确。三是农村集体组织收回的不动产转移登记管理缺少具体细则。一些入市的集体经营性建设用地来源于集体组织收回的农户房屋所占宅基地、公共设施房屋用地等，其中涉及的不动产转移登记、相关税费收取等尚无细则规定。

3 重庆市深化农村集体经营性建设用地入市的对策

3.1 挖潜集体经营性建设用地可供量

3.1.1 做大存量集体经营性建设用地规模。一是推进集体建设用地确权登记办法创新，扩展集体存量经营性建设用地规模。探索超标宅基地、一户多宅多出的宅基地及农村居民点内部、与农户宅基地直接相连、未颁发《林权证》的林盘，均登记为集体其他建设用地，确权给集体经济组织。二是根据发展需要，通过一定程序，允许土地所有权人申请改变现有存量建设用地用途，也就是把现有非经营性建设用地调整为经营性建设用地。

3.1.2 合理新增集体经营性建设用地。对城乡融合发展试验区等特定区域，结合乡村振兴需求，给予一定集体经营性建设用地指标支持。综合考虑乡村未来发展前景，在乡村规划中预留经营性建设用地和具有规划弹性的建设用地机动指标。

3.2 提升入市实施主体能力

3.2.1 坚持农民主体地位，完善农村土地民主管理机制。将农村土地民主管理机制纳入乡村治理体系建设工作，建立包括农村土地管理议事决策机制、土地民主监督机制、土地矛盾纠纷调处机制等在内的农村土地民主管理机制，以促进农村基层土地管理民主决策和管理监督；探索农村土地民主管理专项考核机制，激发基层实施农村土地民主管理的积极性。

3.2.2 推进入市实施主体由传统集体经济组织向新型集体经济组织转变。推进传统农村集体经济组织、成员向农村新型集体经济组织、股东转变；建立由股份合作社、资产管理公司、有限责任公司等为支撑的产权明晰、法人治理结构完善的新型农村经营体系；推动入市实施主体由以村民委员会、村民小组为主，转变为以具有经营管理能力、市场主体资格的组织为主。

3.2.3 解决入市土地涉及农户社会保障问题。按照政府、集体、个人三方共担的原则，从各方获得的土地入市收益中留出一定资金专项用于涉及占地村民的社会保障，实现入市中土地被占用农民“原有生活水平不降低、长远生计有保障”。

3.3 以供促需扩大土地受让客体规模

3.3.1 在严把国家政策关的基础上拓展入市土地用途。把住禁止商品房开发、禁止下乡建设别墅大院和私人会馆等政策关，在前期试点基础上向研发、康养、办公、养老、教育、租赁住房和人才公寓等用途拓展。

3.3.2 探索多种土地初次流转方式。在招拍挂出让的基础上，推进协议出让、出租等初次流转方式，探索先租后让、租让结合、弹性出让等多种灵活方式，让更多有需求的投资人有获得集体经营性建设用地使用权的机会。

3.3.3 探索房地一体、分割转让，促进二级市场发展。允许产业载体项目满足一定条件后，按相关管理部门审定的房屋基本单元分割登记、分拆销售，让更多小微市场主体有机会到乡村发展。

3.3.4 提高供地水平。重庆市可探索集体经营性建设用地整备供地，即组建集体土地整备中心，集体经济组织可将一定期限内的土地使用权交给土地整备中心托管。整备中心对零星分散、利用低效的存量农村集体经营性建设用地进行整合和土地前期整理开发，实施统一招商、统一入市［5］。

3.4 审慎守规与探索创新并重推进制度建设

3.4.1 发挥容错纠错机制作用，优化改革环境。牢牢把握习近平总书记“三个区分开来”要求，充分发挥容错纠错机制护航改革创新的作用；严格遵守《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》，在把握方向、原则、底线的基础上，鼓励基层大胆探索。

3.4.2 加快推进顶层制度设计。加快出台农村集体经营性建设用地入市管理办法等顶层制度。如果之后出台的国家部委文件有不同之处，及时予以修改调整。

3.4.3 加快对入市实践中发现的缺漏进行补缺。对法律法规没有明令禁止，因上级政策不明或制度欠缺造成操作受限的，通过探索创新摸索出合适的解决办法。一是全面调查入市后遇到的监督管理问题，充分借鉴国有建设用地各类管理办法，针对集体经营性建设用地入市后监督管理缺漏进行补充完善。二是从有利于集体经营性建设用地入市、建立城乡统一的建设用地市场的角度，明确农村集体组织相关不动产转移登记程序、税费收取细则。三是土地增值收益调节金相关国家文件到期但没有新规定的，可以考虑按照原规定继续执行。