新型农业经营主体财政政策需求优先序及影响因素分析*——以河南省为例

孟俊杰，李 柯，杜 涛，王 静

（1.河南省农业科学院农业经济与信息研究所，郑州 450002；2.中南林业科技大学经济学院，湖南长沙 410004）

0 引言

近年来，我国农民专业合作社、家庭农场、种养大户、涉农龙头企业等新型农业经营主体得到了较快发展。根据河南省农业农村厅提供的资料，2019年河南省共有各类新型农业经营主体28万家，其中依法登记注册的农民合作社18.2万家，家庭农场5.1万家，种养大户4.3万家，农业产业化龙头企业7 670家。培育和发展新型农业经营主体是解决我国未来“谁来种地”和“谁来种粮”问题的必然途径，为此，政府近年来出台了一系列的财政政策措施，对促进新型农业经营主体的发展起到明显作用。但是，在政策实施中也存在着不少问题，例如部门协调不到位、相关配套政策不健全、政策支持力度不够等[1]。因此，在新发展阶段，迫切需要在进行广泛调研和系统总结经验基础上，明晰新型农业经营主体对财政政策的需求，为优化财政支持政策体系厘清方向、找准重点，从而促进新型农业经营主体健康发展。

“十八大”提出了培养新型农业经营主体的战略后，学术界关于新型农业经营主体的研究和讨论达到了一个高峰。新型农业经营主体被定义为具有相对较大的经营规模、较好的物质装备条件和经营管理能力，劳动生产、资源利用和土地产出率较高、以商品化生产为主要目标的农业经营组织[2]。通过对新型农业经营主体发展实践的探讨，各学者总结出经营规模化、生产专业化、经营集约化和市场化程度高等特点[3,4]。关于新型农业经营主体的类型，国内学术界普遍认同的是，主要包括专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业和农业社会化服务组织这5种形式[5,6]。不过关于农业社会化服务组织的主体地位研究却存在分歧。有学者主张农业生产经营性主体和社会化服务主体是新型农业经营体系的两个不同概念[7,8]，也有学者对此持相反意见，认为新型农业经营主体在实现小农户与现代农业的对接中，兼具生产需求和服务供给的双重特征[9]。

我国支持新型农业经营主体的财政政策经历了“2002年萌芽→2007年起步→2010年发展→2013年清晰→2014年明确→2015年井喷”的发展过程。更多学者肯定了政府的财政支持对农业经营主体发展的重要性，认为政府从政策资金支持、增值税、营业税等方面，采取差异化的支持方式，创设更加精准的财税支持政策，激发经营主体积极性，缓解了其在规模经营和资本紧缺等方面的困境[10,11]。同时，财政政策实施过程中存在的问题也不容忽视，例如：一定程度的管理无效率，部分政策内容交叉，政策对主体意识提升和活力激发不足，政策覆盖不够全面、与各类主体的现实需求有偏差等问题，针对这些问题，石磊、张兆同等提出应从中央与地方政府间财政关系、筹资渠道、资金分配和使用管理以及监督机制4方面入手改善[12,13]。肖卫东与美、日两国财政支农政策进行对比后发现，我国应在财政支农领域进一步创新政策工具和资金投入方式[14]。

通过文献梳理，可以发现学者对新型农业经营主体的研究大多偏向于定性分析，且已有的需求优先序研究主要聚焦在公共服务、公共产品及农业科技方面，仅有少数学者对某一主体的农业政策需求进行过研究，专门针对新型农业经营主体财政政策的需求优先序的研究更少[15]。新型农业经营主体在享受财政政策效益的同时，政策需求也在不断变化。明确其实际需求，既能对当前政府政策实施效果进行检验，又能适时针对性调整政策方向与内容，从而提高财政政策绩效，促进新型农业经营主体高质量发展。因此，文章基于新型农业经营主体视角，以课题组调研数据为基础，通过计量分析不同新型农业主体对不同财政支持政策的需求优先序及其影响因素，提出针对性的政策建议。

1 数据来源与样本描述

1.1 数据来源

该研究数据主要来源于2019年课题组对河南省新型农业经营主体的实地调研。调研方法采取典型调查的方法，调查区域包括豫北新乡市的延津县，豫东周口地区的永城市、郸城县，豫南地区驻马店市的正阳县，豫西丘陵山区洛阳市的嵩县，这些地区分别代表着豫东、豫南、豫北农业主产区及豫西丘陵山区，农业规模化经营相对较突出，在培育新型农业经营主体方面取得了比较突出的成绩，农业生产结构也有差异，具有较强的代表性。在每个县选取新型农业经营主体时，也采取典型调查的方法。调查内容主要包括新型农业经营主体的基本特征、农业政策参与情况和满意情况、政策需求等方面。调查方式上，课题组集中利用2个月的时间，在问卷设计、试调查和调查员培训基础上，主要通过被调研县农业局负责召集该县具有代表性的合作社、家庭农场、农业龙头企业、种养大户，课题组调研成员对这些新型农业经营主体一对一进行问卷调查，获得一手数据。调查结束后，共回收问卷250份，其中有效问卷223份，样本有效率89.2%。

1.2 样本描述

根据问卷调查，85.8%的新型农业经营主体负责人为男性，家庭农业收入占总收入比例在50%以上的占75%以上。由表1数据可见，从地势分布情况来看，大多数地势为平原农区（占82.1%），这些地区的农业规模化经营相对较突出；从地区分布情况来看，调研区域分布涵盖面广且较为均匀；从主体类型上来看，农民专业合作社（占40.8%）、家庭农场（占30%）的数量比例，与2019年河南省农业农村厅公布的新型农业经营主体数量比例接近；从负责人或者决策者年龄来看，总体年龄低于一般农户的平均年龄，绝大多数的负责人年龄在30～55岁，这部分占总数的90%，表明新型农业经营者的“新鲜血液”正在加强；从文化程度来看，大多数文化程度是高中，总体文化程度高于一般农户，这与新型经营主体的选择培育机制密不可分，有文化、懂技术、会经营的职业农民更有潜力，更能胜任负责人一职。90%的经营者具有培训经历，不仅参与集中授课培训，还享受过现场观摩和跟踪上门指导培训。总体而言，样本主体的基本特征与河南省的总体情况大同小异，样本具有较好的代表性。

表1 样本基本特征

2 财政支持政策需求优先序分析

当前我国支持“三农”的财政政策比较繁多和复杂，几乎所有的惠农支农政策都对新型农业经营主体都有直接或者间接的影响，但该研究并不试图对这些政策都进行定量分析。该研究所指的扶持新型农业经营主体财政政策，是指当前还正在实施的扶持农业企业、家庭农场、农民专业合作社、种养大户等新型农业经营主体的财政政策，主要包括三个方面。一是政策目标是直接支持新型农业经营主体的财政政策。如扶持新型农业经营主体的财政专项资金政策、农业信贷担保政策、针对农业企业和合作社的税收优惠政策等。需说明的是，农业信贷担保政策是财政和金融相结合的政策，2017年财政部、原农业部《关于全面推进农业“三项补贴”改革工作的通知》明确指出从农资综合补贴中提取20%资金、加上新增“三项补贴”的增量资金，重点向新型经营主体倾斜，河南省和全国多数省份做法是以此财政资金成立农业信贷担保有限责任公司，并对新型农业经营主体开展政策性贷款担保业务，因此该项政策也可视为财政政策进行研究。二是政策目标是针对所有农业经营者、但对新型农业经营主体有较大影响的政策，如农机购置补贴政策、农业生产保险政策等。其中农业生产保险政策也是财政和金融相结合的政策，根据我国《农业保险条例》规定，2016年河南省以来的农业保险工作方案将各级财政对保费补贴比例上升到80%，并且与一般农户相比，新型农业经营主体由于经营规模大、承担风险多，对该项政策有更多需求，因此该研究对此项政策也进行定量研究。三是财政资金虽然没有直接拨付给农业生产经营者、但对新型农业经营主体有较大影响的政策，如能力提升培训政策、支农项目对接配套政策、土地流转配套政策等。

另外，该研究重点研究的是当前还正在实施的财政支持政策，对在特定历史时期、目前已经废止的财政支持政策不做进一步的分析，如根据中央文件精神，河南省从2015年起，对种粮农民直接补贴、农业生产资料综合补贴、农作物良种补贴合并更名为“农业支持保护补贴”，故不再对种粮农民直接补贴、农业生产资料综合补贴、农作物良种补贴等种粮补贴政策进一步研究。“农业支持保护补贴”的主要部分为“耕地地力保护补贴”，但该项补贴是针对所有农户的补贴政策，对新型农业经营主体并没有过多倾斜，故该研究也不做进一步研究。

基于上述分析，课题组主要选择农机购置补贴政策、财政专项资金政策、农业信贷担保政策、农业生产保险政策、税收减免政策以及其他政策（包含能力提升培训政策、支农项目对接配套政策、土地流转配套政策等）进行问卷调查。然后，调查员要求被访者在上述政策中选出自己认为最需要的前4项政策，并进行排序。最后，该文将排在第1位至第4位的分别赋予4、3、2、1的分值，采用加权统计频数累计求和，这些项财政支持政策在不同位次的计算结果见表2。

表2 河南省新型农业经营主体财政支持政策需求

从表2可知，在最重要的第1位上出现次数最多的是提供应用农业信贷担保政策，出现了92次（从课题组调查过程中发现，相比其他财政政策，农业政策性信贷担保政策实施成功度有待提高，群众知晓度及参与程度也比较低，但新型农业经营主体对该项政策需求还是比较强烈的，在实际问卷调查过程中，一旦他们听明白我们对该项政策的解释，多数还是选择需求该项政策）。在第2位上出现次数最多的是财政专项资金支持政策，出现了90次；在第3位上出现次数最多的同样是农业生产保险政策，出现了90次，在第4位上出现最多的也是农业生产保险政策，出现了69次。通过加权赋分统计，得出各政策总分值并进行排序，如表2所示。与此同时，为了确保排序的有效性和准确性，该文运用SPSS 19.0软件Ward聚类方法，选择平方Euclidean距离为区间度量标准对数据进行层次聚类分析，结果见图1。

通过对“聚类表”的聚合系数排序确定类别，结合表2与图1分析得出，新型农业经营主体的财政政策需求可聚类为3层：第1层农业信贷担保政策、财政专项资金政策。从调研中发现，这2种政策支持金额较大，主要享受对象是农民专业合作社和农业企业，而家庭农场和种养大户比较少，而前者是属于财政金融复合型政策。第2层农业生产保险政策、农机购置补贴政策，这2项政策支持金额较小，主要享受对象是种养大户、家庭农场等，而农民专业合作社（农机合作社例外）、农业企业较少。第3层其他政策、税收减免政策。综合来看，政策需求序依次是：农业信贷担保政策、财政专项资金政策、农业生产保险政策、农机购置补贴政策、其他政策、税收减免政策。这可视为目前新型农业经营主体对财政支持政策的优先序。

图1 新型农业经营主体对财政政策政策需求的聚类分析谱系

3 财政支持政策需求影响因素分析

3.1 模型选择与变量选择

为进一步考察新型农业经营主体财政支持政策需求的影响因素及其影响程度，建立计量模型进行实证分析。由于新型农业经营主体对每项政策都存在需求或不需求两种情况，所以某项政策需求位于新型农业经营主体财政支持政策需求前4位的，则认为需求，否则视为不需求。因此，该文拟运用二元Logistic选择模型来分析新型农业经营主体财政政策需求的影响因素。二元Logistic选择模型为：

式（2）中，Pi表示第i个新型农业经营主体在前4位需求中选中某项财政支持政策需求的概率，βj为待估计参数，xj表示第j个影响政策需求的因素，α为常数项。各解释变量的选取与定义见表3。

表3 解释变量及取值

3.2 结果与分析

3.2.1 运行结果

建立农业信贷担保政策、财政专项资金政策、农业生产保险政策、农机购置补贴政策4项财政支持政策需求影响因素模型，运用Eviews6.0软件对各个模型的参数进行估计。具体结果见表4。

表4 新型农业经营主体财政支持政策需求影响因素估计

3.2.2 分析

（1）农业信贷担保政策需求影响因素。程序是否方便变量达到极显著水平，受教育程度、生产经营规模、是否主要从事加工或者收储业、政策知晓程度、近3年来是否享受过该项政策、对该项政策的满意程度等变量达到显著水平，这些变量是影响农业信贷担保政策的主要因素。调研中，有不少农户觉得信贷担保以及其他银行贷款手续都比较麻烦，因此不得不从亲友或者民间借贷获得贷款资金。新型农业经营主体文化水平越高、经营规模越大（一般涉农企业和大型农民专业合作社规模都比较大），越比较关注新的资金筹措方式，越倾向与选择农业信贷担保政策。农民对该项政策了解程度越高、政策宣传力度越大、对该政策的满意程度越高，越倾向于选择该项政策。其他变量地区人均农业GDP、政策实施效果显著程度等虽有一定正向影响，但并不显著。负责人年龄、性别等影响较小。

（2）财政专项资金政策需求影响因素。生产经营规模、是否主要从事加工或者收储业、近3年来是否享受过该项政策、对该项政策的满意程度4个变量达到极显著水平，政策知晓程度、程序是否方便2个变量达到显著水平。这些变量是影响该项政策需求的主要影响因素，并且是正向作用。调研过程中发现，如果新型农业经营主体规模越大（多数是农业加工或收储企业或大型的合作社），前期承担过财政专项资金项目（如生产基地建设项目、仓储等设施建设项目、秸秆还田建设项目、产业扶贫项目、社会化服务项目等），越倾向于选择该项政策。其他因素虽然起到一定程度正向作用，但达不到显著水平。

（3）农业生产保险政策需求影响因素。是否主要从事畜牧业、是否主要从事加工或者收储业（负向影响）2个变量达到5%显著水平，决策者年龄、受教育程度、生产经营规模、政策知晓程度等达到10%显著水平，除是否主要从事加工或者收储业是负向影响之外，其他均为正向影响。调研中发现，群众对畜牧业保险理赔手续、标准比较认可，因此满意度也比较高，因此从事畜牧业的新型农业经营主体对生产保险需求比较旺盛。在延津县和永城县调研，从事加工或收储企业的，不少没有从事农业种植和养殖，他们一般不需要农业生产保险。另外，粮食作物、花生生产保险普及面还是比较高的，在嵩县调研，群众对食用菌、设施蔬菜等特种作物生产保险需求也比较旺盛，但目前这些险种并没有开展。生产决策者文化程度越高、年龄适当偏大的，他们经营风险意识也比较强，也倾向于选择农业生产保险政策。其他因素虽然起到一定程度正向作用，但达不到显著水平。

（4）农机购置补贴政策需求影响因素。是否主要从事粮食种植业、政策知晓程度、对该项政策的满意程度3个变量达到显著水平，是否主要从事畜牧业、是否主要从事加工或者收储业、政策知晓程度达到10%显著水平，这些变量是影响该项政策需求的主要因素，除是否主要从事加工或者收储业是负向影响之外，其他均为正向影响。调研中群众反映，从事畜牧业的合作社和家庭农场等对饲料搅拌机、秸秆打捆机、消毒喷雾器等需求迫切，从事花木、蔬菜种植的，对食用菌设施的机械、苗木挖掘机、吊车等需求迫切，但而目前这些机械不在补贴目录中。在延津县和永城县调研，从事加工或收储企业的，不少没有从事农业种植和养殖，他们一般不需要购买农机。其他因素虽然起到一定程度正向作用，但达不到显著水平。

另外，多数新型农业经营主体没有选择税收减免优惠政策，但这并不代表他们不需要这些政策。实际上，农业税、增值税、特产税等税收减免对新型农业经营主体特别是涉农企业、农民专业合作社的发展也起到了重要作用，但对他们来说，这项政策是既定政策，他们不存在选择问题。另外，在畜牧养殖类型的新型农业经营主体来说，能繁母猪、能繁母牛、畜禽良种补贴也很旺盛。由于畜牧业经营主体数量较少，该模型也没有对此专门进行分析。

4 主要结论与政策建议

4.1 主要结论

以河南省农业规模化经营相对较突出的5个县250个新型农业经营主体为研究样本，采用加权统计频数累计求和对所选财政政策进行排序，运用二元Logistic选择模型进一步分析新型农业经营主体财政政策需求的影响因素及程度，最终得出如下主要结论。

（1）从综合比分来看，河南省新型农业经营主体对财政政策需求排序依次是：农业信贷担保政策、财政专项资金政策、农业生产保险政策、农机购置补贴政策、其他政策、税收减免政策。

（2）不同的财政政策需求的影响因素有所差异。对新型农业经营主体财政政策需求影响差异性显著的因素有生产经营规模、是否主要从事粮食种植业、近3年来是否享受过该项政策、项目审批程序是否方便、对该项政策的满意程度等。农业信贷担保政策需求影响因素中，程序是否方便变量达到极显著水平。财政专项资金政策需求影响因素中，生产经营规模、是否主要从事加工或者收储业、近3年来是否享受过该项政策、对该项政策的满意程度4个变量达到极显著水平。农业生产保险政策需求影响因素中，是否主要从事畜牧业、是否主要从事加工或者收储业2个变量达到极显著水平。农机购置补贴政策需求影响因素中，是否主要从事粮食种植业、政策知晓程度、对该项政策的满意程度3个变量达到极显著水平。

4.2 政策建议

（1）完善农业信贷担保政策。农业政策性信贷担保政策是以新型农业经营主体为主要对象、以政府成立的信贷担保公司为担保的财政金融政策，是“政银担”的一种特殊形式。近几年，该项政策对缓解新型农业经营主体“融资难、融资贵”难题起到了明显作用，群众满意度也比较高。但存在着覆盖度低、程序繁琐、知晓度低等问题。支持地市及以下政府部门成立农信担保公司或省级分支机构，适当放宽放贷对象条件，扩大该项政策覆盖度。同时担保公司和合作银行要加快大数据、信息化手段在担保、审批、监管等环节中的应用，减缓担保贷款程序的繁琐程度。同时，要加大对该项政策的宣传和培训，提升新型农业经营主体的知晓度。

（2）完善财政专项资金政策。该研究所指的财政专项资金政策是指以财政项目形式直接将资金拨付新型农业经营主体的政策，各类财政专项资金项目目标明确，在实践中也取得了较好的效果。县级层面要将小型农田基础设施建设、农业社会化服务、农业产业化、产业扶贫等项目优先让具有一定规模和实力、带动能力强的新型农业经营主体来承担，探索由项目实施所形成的资产交由新型农业经营主体管护和使用的制度和机制，充分发挥新型农业经营主体在农业生产的带动作用。

（3）完善农业政策性生产保险政策。由于我国的农业政策性生产保险保费主要由政府承担，因此该项政策实质上是财政和金融的复合政策。调研中发现，目前畜牧业保险政策相对比较完善，而种植业生产保险政策存在着定损科学性较差、程序复杂、赔付率低等问题。建议有条件的地方成立专门的农业再保险公司，同时再设立大灾保险基金，并在再保险安排、税收优惠等方面对农业保险公司给予政策支持。保险公司要成立评估专家团队，并充分利用遥感技术等信息化手段，增强受灾鉴定和理赔决策的准确性和科学性。有条件的地方，积极探索农业收入保险的体制机制。

（4）完善农机购置补贴政策。农机具购置补贴政策对提高农业机械化程度、提升农业装备水平、减轻农业劳动强度、促进农业适度规模经营起到了明显作用。根据调研，该项政策还存在着部分地区补贴农机名目不尽合理、补贴实施时间偏晚、部分农机售后服务滞后等问题。农机部门要加强调研，根据不同地区产业特点及新型农业经营主体的需求，调整适合的农机种类，适当提前工作进度，农机厂家应加强维修技术培训等售后服务。

（5）因地因业因人制宜打好政策组合拳。支持新型农业经营主体的财政政策是多种政策组合运用的系统工程，不同地区、不同产业、不同新型农业经营主体由于具有不同的实际情况和特点，因此采用各种财政政策及各项政策的重要方向要符合实际情况，不能一刀切。如农民专业合作社、涉农企业对资金需求数额更大，应从农业信贷担保和财政专项资金项目上给予较多支持，而规模较小的种植大户应从财政补贴奖励上加大力度，充分发挥财政政策的引导作用。