矿山固体废弃物综合利用相关法律及政策梳理

蒋 瑛 刘 婷 朱远乐

（1.长沙矿山研究院有限责任公司；2.金属矿山安全技术国家重点实验室）

随着我国经济的高速增长和现代化进程的快速推进，矿产资源的消费量快速增长，我国富矿资源不断消耗，矿产资源呈现贫、细、杂等特点，导致矿山固体废弃物的产生量和贮存量逐年增加。大量的矿山固体废弃物堆积在废石场、尾矿库等场所，导致占用土地、浪费资源、污染环境、破坏生态平衡，以及引发重大地质与工程灾害等［1-2］。为了解决矿山固体废弃物所带来的资源浪费、环境污染以及安全等问题，一方面要从源头减少矿山固体废弃物的产生量，另一方面要采用有效的技术对矿山固体废弃物进行资源化利用以及安全处置。

目前，矿山固体废弃物资源化利用主要途径有：①从废石和尾矿中回收金属，如铁矿再选［3-4］、铜尾矿再选［5-6］、铅锌尾矿再选［7-8］、钼尾矿再选［9-11］、锡尾矿再选［12-13］、钨尾矿再选［14-15］、金尾矿再选［16］、废石堆浸提取铜［17-18］等；②利用尾矿生产建筑材料，如生产水泥、新型玻璃材料、建筑微晶玻璃以及制砖等，利用废石生产砂石骨料等［19］；③覆土造田［1］；④废石用作井下充填料［20-21］；⑤用尾矿回填矿山采空区等［22］。

矿山固体废弃物的资源化综合利用，不仅可以解决堆存带来的各种安全隐患问题和环境保护问题，还可以变废为宝，回收其中的资源，解决资源浪费与部分资源紧张的问题，同时还能带来良好的经济和环境效益。因此，我国出台了一系列的相关法律、法规、政策、标准规范等，引领与规范矿山固体废弃物的资源化利用，大力提高矿山固体废弃物的综合利用率。本文对我国发布的矿山固体废弃物综合利用相关法律、法规、政策等进行梳理，以期推进矿山固体废弃物的资源化综合利用和安全处置。

1 我国矿山固体废弃物概况

矿山固体废弃物属于工业固废的一种，通常包括采矿废石和选矿尾矿。采矿废石主要指采矿环节产生的、低于工业品位且未能进入选矿等后续作业的固体物料；选矿尾矿是指原矿经分选、富集得到精矿和中矿后的固体废弃物，也是分选作业的产物之一。冯安生等［23］研究表明，铜矿、钼矿和钨矿的采矿废石排放强度较高，每生产1 t精矿分别排出158.63，835.71，185.22 t采矿废石。我国铁、锰、铜、铅、锌矿等20种矿产年排放采矿废石19.65亿t，年利用采矿废石3.49亿t，平均采矿废石利用率由“十二五”初期的11.76%提高到“十三五”的17.77%。采矿废石主要用于地下矿山的采空区充填，其次用作建筑原料，少数矿山用于分选有用组分。

我国不同矿种的选矿尾矿排放强度差异较大，如每生产1 t钼精矿、钨精矿、锡精矿、稀土精矿、铜精矿分别产生496.1，238.06，119.89，43.95，43.18 t尾矿［23］。根据我国生态环境部的统计数据，2019年全国尾矿产生量为10.3亿t，其中综合利用量为2.8亿t（包含利用往年贮存量1 777.5万t），综合利用率为27.0%。尾矿产生量最大的是有色金属矿和黑色金属矿选矿行业，其产生量分别为4.6，4.4亿t，综合利用率分别为27.1%和23.4%。尾矿循环利用的方式也和采矿废石一样，主要用于地下矿山采空区充填，其次用作建筑材料原料，个别用于有用组分的再选。虽然我国矿山固体废弃物综合利用率有了较大的提高，但由于历史堆存量巨大，加之每年仍有大量采矿废石和选矿尾矿被堆存在废石场和尾矿库中，矿山固体废弃物堆存总量仍在不断增加。

2 矿山固体废弃物带来的安全隐患分析

根据事故数据统计，矿山固体废弃物的堆积和排放带来了巨大的安全隐患，矿山固体废弃物一般排放和堆积在废石场、尾矿库，甚至有些直接堆积在河沟、山沟之中。随着各类矿山固体废弃物堆积量的增加，废石场、尾矿库等的堆积高度和坡度不断增大，加上部分防护措施、管理措施等不到位，极易发生滑坡、坍塌等灾害。特别是降水较多的市区，固体废弃物含水量和周围环境含水量均会增加，从而更易引发滑坡及泥石流等地质灾害。矿山固体废弃物堆存引发的滑坡、泥石流等地质灾害在国内外均有发生。据统计，我国自20世纪80年代以来，发生了近百起此类滑坡、泥石流等地质灾害［24］。国内典型案例为2008年9月山西省襄汾塔矿业公司因暴雨引起山体滑坡导致铁矿尾矿库溃坝事故，造成了严重的人员伤亡、经济损失和环境破坏，同时也造成了极其恶劣的社会影响，277人死亡，4人失踪，33人受伤，受灾人员达1 047人，损坏耕地40公顷，各类房屋326间，直接经济损失9 619万元。国内外较大影响事故及后果见图1。此类地质灾害的发生都会造成严重的后果，而解决此类问题最有效、最环保的手段就是对其进行资源化综合利用。

3 矿山固体废弃物综合利用相关法律梳理

3.1 我国固体废弃物处理相关法律规定

我国涉及矿山固体废弃物产生、贮存、处置、利用等处理的相关法律见表1，其中《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》是我国针对固体废弃物的专项法律，要求坚持减量化、资源化和无害化的原则，其他相关法律对于固体废弃物均有涉及和要求，但适用范围较大。

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《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》中要求产生固体废物的单位、个人及相关主管部门按照相应的标准，采取相应的措施，坚持减量化、资源化和无害化的原则，加强固体废物污染环境防治工作。首先，要减少固体废物的产生量，促进固体废物的综合利用，同时固体废物综合利用产物应当符合国家规定的用途、标准；其次，相关主管部门应定期发布工业固体废物综合利用技术、工艺、设备和产品导向目录，组织开展工业固体废物资源综合利用评价，推动工业固体废物综合利用。特别明确了矿山企业应当采取科学的采矿方法和选矿工艺，减少废石、煤矸石、尾矿等矿业固体废物的产生量和贮存量；鼓励采取先进工艺对废石、煤矸石、尾矿等进行综合利用。

《中华人民共和国循环经济促进法》在固体废弃物的减量化、再利用和资源化、激励措施等方面也提出了明确的规定：企事业单位应当减少废物的产生量和排放量，并按照国家规定对生产过程中产生的煤矸石、尾矿、废石等工业废物进行综合利用，提高废物的再利用和资源化水平；同时，政府部门在制定和实施投资计划时，应当将资源综合利用等项目列为重点投资领域；金融机构应当对符合国家产业政策的资源综合利用项目给予优先贷款等信贷支持，并积极提供配套金融服务。

《中华人民共和国环境保护法》中规定，国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展；企业应当优先使用废弃物综合利用技术减少污染物的产生。在《中华人民共和国环境保护法》的基础上，我国制定了《中华人民共和国环境保护税法》，对在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域排放应税污染物的纳税主体、种类及税额进行了规定；虽然《中华人民共和国资源税法》对固体废物的综合利用没有明确的规定，但对于开采共伴生矿、低品位矿、尾矿的纳税人可以免征或者减征资源税。《中华人民共和国清洁生产促进法》中除了提出了税收优惠政策，还要求各级人民政府应当优先采购并鼓励公众购买和使用废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品（图2）。

综上所述，中国正在逐步完善矿山固体废弃物资源化综合利用相关法律，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，全面推进生态文明建设。

3.2 我国固体废弃物处理相关政策梳理

为了推进矿山固体废弃物的综合利用，除国务院以及其直属部门也颁布一系列政策文件进行详细地引导和支持。我国矿山固体废弃物综合利用相关政策见图3。

《工业和信息化部关于印发〈金属尾矿综合利用专项规划（2010—2015年）〉》的通知（工信部联规［2010］174号）《矿产资源节约与综合利用“十二五”规划》《大宗工业固体与废物综合利用“十二五”规划》《循环发展引领行动》《关于推进大宗固体废弃物综合利用产业集聚发展的通知》《关于发布资源综合利用基地名单的通知》《关于推进矿产资源全面节约和高效利用的意见》《促进绿色建材生产和应用行动方案》等部委政策或规划文件提出对采选产生的废石、矸石等固体废弃物，在安全、环保的前提下开展有价金属的高效分离提取和高值高效利用，如开展有色金属尾矿中有用组分、铁尾矿伴生多金属高效分离提取等；利用尾矿和废石等生产建筑材料、道路工程材料、新型墙体材料、机制砂石加工成新型材料，以及尾矿有效替代水泥原料等推进矿山固体废弃物综合利用，同时国家重点研发计划“固废资源化”重点专项实施方案专门布置了研究尾矿等固废的产排特性及替代天然砂石的资源属性任务，尾矿低成本高效胶结充填采矿，资源枯竭矿区开展尾矿回填，尾矿库复垦等；从而推进矿山固体废弃物综合利用。

《中国制造2025》对工业固体废弃物的综合利用率提出了各阶段的指标要求：2013年综合利用率62%，2015综合利用率达到65%，2020年综合利用率达到73%，2025年综合利用率应超过79%。《循环发展引领行动》也指出，到2020年一般工业固废利用率达到73%。《工业绿色发展规划（2016—2020年）》则进一步细化了工业固体废物综合利用率指标，如尾矿2015年的综合利用率为22%，2020年达到25%；煤矸石2015年的综合利用率为68%，2020年达到71%等。

《工业绿色发展规划（2016—2020年）》强调围绕废石、煤矸石、尾矿等工业固体废物，推广一批先进适用技术和装备，推进深度资源化利用。《全国矿产资源规划（2016—2020年）》指出矿山企业应当采取科学的开采方法和选矿工艺，减少废石、煤矸石、尾矿等矿业固体废物的产生量和贮存量，并加强尾矿、废水等资源化利用。《关于印发加快推动工业资源综合利用实施方案的通知》指出，强化生产过程资源的高效利用、梯级利用和循环利用，降低固废产生强度；加快工业固废规模化高效利用，推动工业固废按元素价值综合开发利用，加快推进尾矿（共伴生矿）、煤矸石等工业固废在有价组分提取、建材生产、市政设施建设、井下充填、生态修复、土壤治理等领域的规模化利用。

工业和信息化部制定了《工业固体废物资源综合利用评价管理暂行办法》，引导企业积极主动开展工业固体废物资源综合利用，并建立统一的工业固体废物资源综合利用评价制度，实行统一的《国家工业固体废物资源综合利用产品目录》。《“无废城市”建设试点工作方案》指出，全面实施绿色开采，减少矿业固体废物产生和贮存处置量；按照绿色矿山建设要求，因矿制宜采用充填采矿技术，推动利用矿业固体废物生产建筑材料或治理采空区和塌陷区等；并在资源综合利用增值税、环境保护税、政府采购、政府投资等方面给予税收优惠或政策倾斜。此外，在中共中央、国务院层面也非常重视矿山固体废物的综合利用，如《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发［2015］12号）要求推进大宗固体废弃物的综合利用，党的十九大报告也提出要加强固体废弃物和垃圾处置，推进资源全面节约和循环利用。

4 结论

为了解决矿山固体废物所带来的资源浪费、环境污染以及安全等问题，我国出台了一系列的法律、法规、政策、标准规范等引领与规范矿山固体废弃物的资源化综合利用，大力提高矿山固体废弃物的综合利用率。我国有关矿山固体废弃物资源化综合利用的法律体系及框架已基本形成，同时还与时俱进不断修订和完善现有法律。《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》是针对于固体废弃物的专项法律，其他法律对于固体废弃物均有涉及，但适用范围较大。在现有法律体系下，国务院及各部委还制定了相关政策、规划等文件对矿山固体废弃物综合利用的目标、方式等进行引导，以税务减免等方式进行激励，同时对固体废弃物综合利用产品进行管理监督。我国现已形成法律、法规、政策、标准规范并举的局面，共同推进矿山固体废弃物的综合利用。