矿产资源开发利用方案管理制度改革探析

董立功

(自然资源部油气资源战略研究中心)

引 言

矿产资源作为非可再生资源，在对其进行开发过程中应做到科学合理、应采尽采，保证矿产资源得到有效利用。在1986年颁布的《中华人民共和国矿产资源法》中确定了采矿权制度，并在1998年颁布的《矿产资源开采登记管理办法》中进一步明确了《矿产资源开发利用方案》(下称“方案”)作为新设或变更采矿权审查要件之一。1999年，中华人民共和国国土资源部印发了《国土资源部关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知》(国土资发〔1999〕98号)，并发布了《矿产资源开发利用方案编写内容》和《矿产资源开发利用方案审查大纲》，其明确了方案审查的目的是落实“在保护中开发，在开发中保护”“把节约放在首位”的资源政策，加强矿产资源开发利用前期的管理，并系统地阐释了方案编写和审查的具体要求[1-5]。2017年，中华人民共和国国土资源部印发的《矿产资源开发利用水平调查评估制度工作方案》明确提出建立46个矿种的开采回采率、选矿回收率和综合利用率的最低指标和领跑指标，“三率”指标是方案监督管理的核心内容。此外，为加强对矿产资源的监管，中国对矿业权出让实施合同管理，合同中明确了开采矿种、范围、规模及矿产资源综合利用等相关事宜。这是取得采矿权的必要条件之一，也是矿业权出让合同必备的相关内容。

目前，随着社会经济发展和政策的变化，各省(自治区、直辖市)根据本地区的矿产品种和实际情况对方案的编制和审查均颁布了相关政策文件，对方案的管理制度进行了一系列改革。业内专家均对方案管理制度改革提出建议，黄荣强等[6]通过总结审查方案的经验并结合矿政管理发展形势，提出了将方案与《矿山地质环境恢复治理与土地复垦方案》合并编制的管理改革；任辉[7]结合方案编审工作经验，通过分析目前方案编审制度存在的问题，提出了方案编审制度改革要与国家经济社会发展需要紧密结合，遵循地方矿产特色、生态环境规律等基本规律与逻辑的建议；郭丽娜等[8]通过总结方案编制中存在的问题，提出了明确方案定位，适当简化环境保护、水土保持、土地复垦和安全生产等章节的建议。

为了研究各省(自治区、直辖市)方案管理制度改革现状，本文对28个省(自治区、直辖市)方案管理基本情况开展调研工作，调研内容包括管理制度建设、方案编制管理、方案审查管理及方案编审与矿业权审批登记衔接情况等。通过分析各地方案管理制度改革情况，在管理实践中的经验做法和主要问题及各地对方案作用与定位的意见，对方案管理制度建设提出切实可行的建议。

1 方案管理制度改革现状

本次调研对象包括山西、天津、河北、河南、贵州、江西、广西、福建等28个省(自治区、直辖市)，通过对调研内容进行分析，可以得到各个省(自治区、直辖市)目前方案管理制度改革现状。

为了使矿产资源得到科学、合理、有效的开发利用，更好地与当地矿产特色相匹配，许多地区制定了一系列规章办法，对特定矿产资源方案的编制、审查等环节进行了规定，确保矿山企业严格按照方案进行矿山生产建设，做到执行有度、开采有序、监管有据。例如：天津针对地热资源特点制定了《天津市地热资源管理实施办法》；重庆出台了《重庆市矿产资源开发利用方案编制技术标准及审查技术要求》；广西则出台了《广西矿产资源开发利用方案评审工作细则》；此外，江苏、陕西、四川建立了分类分级管理制度，其中江苏、陕西将矿产资源划分为固体矿产和液体矿产，四川则按煤矿、金属矿、其他非煤矿类型分类，分别对其制定规范性要求，确定编制内容要求和审查提纲。

为保证审查更加公正、合理、规范，一些地区对审查机构和专家选取机制也进行了创新。例如：广东颁布了《广东省国土资源厅专家库管理暂行办法》，建立专家抽取制度，规范随机抽取专家行为；黑龙江则按照能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产等划分了4种类型专家数据库，通过软件随机抽取的方式选定；贵州委托贵州省国土资源勘测规划研究院通过竞争方式，择优选取5家机构开展审查工作；浙江方案审查工作分为两级，其中省级出让登记矿种方案的审查、审定工作统一由浙江省地质调查院负责，市、县级出让登记矿种方案的审查、审定工作由采矿权所在地县级自然资源主管部门负责。

考虑到方案与《地质环境保护与治理恢复方案》《土地复垦方案》内容有重复部分，为进一步减轻企业负担，简化矿业权审批程序，提高审批效率，多地采用多方案合一的方式进行审查。例如：福建、江西、湖北、海南、贵州、甘肃、河南等7个省将方案、《地质环境保护与治理恢复方案》、《土地复垦方案》合并，实施“三合一”编审改革；山西在三合一的基础上合并了《矿山生态环境保护与治理恢复方案》，实施“四合一”编审政策；广西则将中型(含)以下露天开采砂石土类矿山实施“四合一”编审政策，将地质报告(储量核实报告)、方案、《地质环境保护与土地复垦方案》合并编制《矿产资源开发利用与保护总体方案》，并进行审查；浙江则建立了露天矿山开发利用与安全设施设计方案合并编制审查的制度。

2 方案审查差异性分析

由于各省(自治区、直辖市)的矿产资源、开采技术等条件各不相同，因此各省(自治区、直辖市)方案的审查机构、编制形式、审查形式及方案是否保留有一定的差异性。28个省(自治区、直辖市)方案调研情况分析如表1所示。

表1 28个省(自治区、直辖市)方案调研情况分析

对28个省(自治区、直辖市)方案调研情况进行汇总分析得出以下结果：

1)方案审查机构主要分为主管部门审查和委托机构审查两类。其中，由主管部门审查的有22个省(自治区、直辖市)，占比79 %；由委托机构审查的有6个省(自治区)，占比21 %。

2)方案编制形式主要有单一方案、三合一方案、四合一方案三类。其中，单一方案有19个省(自治区、直辖市)，占比68 %；三合一方案有7个省，占比25 %；四合一方案有2个省(自治区)，占比7 %。

3)方案审查形式主要有会审和函审两类。其中，会审有26个省(自治区、直辖市)，占比93 %；函审有2个省，占比7 %。

4)方案建议保留或取消的意见中，建议保留的包括山西、天津等23个省(自治区、直辖市)，占比82 %，其认为国家明令指出方案是采矿权登记的要件，为最早编制的基础性方案，是矿山进一步编制其他相关技术设计方案的重要基础和前提，因此应该予以保留；建议取消的包括河北、内蒙古等5个省(自治区)，占比18 %，其认为方案的定位不明确，与矿山设计内容重复且比较简单，难以进行监督管理。

3 方案审查存在的问题

通过对28个省(自治区、直辖市)方案管理工作的调研，各地反映的问题比较集中，同时也比较突出，主要问题如下：

1)方案编审制度不完善。

方案编制内容针对性不强，对于新建立的矿山，所采用的建设方案等内容基本按采矿权人的意愿来确定，并没有依据矿山实际情况进行技术经济论证；对于延续的矿山，常忽略说明上一个方案的实施情况，以及矿山开采存在的问题，而且方案确定开采储量、水工环地质情况、矿山生产指标等过程过于简略，综合技术经济指标评价不全面，难以反映出矿山开发的经济可行性。

根据当前绿色矿山建设改革要求，应树立绿色矿山理念，明确提出绿色矿山建设具体方案，而方案编制大纲已制定20多年，缺失绿色矿山建设的章节，致使较多方案没有编制绿色矿山建设的内容。

目前，多地已实施三合一方案及合编合审制度，但针对方案编制大纲和审查大纲，多数地区只是机械拼凑，对三合一方案编制及审查研究深度不够，缺乏相对统一的规范要求及编制指南，因而缺少相应的管理办法，也存在对编制单位及人员缺乏有效监管等问题。

2)方案编制资质取消导致编制质量差。

矿业权人为减少编制费用，一般自行编制或委托无相关资质或无编制经验的单位编制方案。由于此项工作专业性强，多数由无资质单位编制的方案往往难以保证编制质量，编制单位和人员的业务能力及经验水平参差不齐，造成经过多次修改仍出现不符合要求的结果。方案编制质量整体下降，造成方案多次审查不通过，大大增加行政管理成本，浪费行政管理资源。由于对社会机构承担编审工作缺少有效约束机制，在实际工作中也发现了一些机构存在弄虚作假、编造事实等问题。例如：调研发现，未通过方案出现的主要问题有采用国家明令淘汰的工艺技术、储量数据用语不规范、前后数据不一致、一座矿山出现2套开拓系统、缺少附图、附图不规范等，部分方案则出现矿产资源采肥弃瘦，未进行综合利用，“三率”指标不合格等问题，亟需建立对社会机构工作质量把控和诚信建设约束等方面的监管机制。

3)方案实施监管困难。

针对方案，从资源开发利用监督管理角度，重点提出了在资源储量及其动态监测、资源开采率、选矿回收率、综合利用率、矿区范围划定、矿山服务年限、资源价款评估及其缴纳的监察任务。全国多地市、县自然资源管理部门和从事基层矿政管理监督检查人员及矿山企业普遍认为，依据详查地质报告等资料对构造、开采技术条件的掌握程度编制的“矿山建设方案”“矿床开采方案”“选矿及尾矿设施”“矿山安全与卫生”“矿山地质环境与保护”，无法满足矿山开采过程中实际需要。在矿山后期的建设和实际生产中，上述各项实施方案多有变化。依据方案进行后期的督导检查，常与实际生产相悖，这已经成为市、县自然资源管理部门监督检查矿山的主要难题。

4)采矿权人或矿山企业对方案不够重视。

多数采矿权人或矿山企业对方案的编制目的根本不清楚，认为方案只是办理采矿许可证的一个要件，没有实用性，从而为了办证应付编制和审查工作。矿山企业为减少缴纳矿业权出让收益，仅重视方案中与矿业权出让收益评估密切相关的若干参数。采矿权人或矿山企业对方案编制的不重视，造成了诸多问题。一方面，其更倾向于自行编制或委托不具备编制资质或能力的中介机构编制方案，使得方案质量普遍不高，审查后反复修改，不能满足要求，同时专家审查压力大，矛盾突出；另一方面，领取采矿许可证后，审查通过的方案未得到充分落实。矿山企业后续的矿山设计和实际开采过程并没有按照方案中的内容开展，甚至有些内容大相径庭。

4 方案管理制度建设的建议

1)加快修编方案编制和审查大纲，满足当前政策形势需求。

建议加快修编方案的编制内容和审查大纲，同时在修编方案编审制度时应明确需要编制或修编方案的条件和情形，以满足全国各地编制或修编方案的条件和情形，并进一步明确方案编制的目的任务，重点突出对矿山资源回收率、共伴生资源综合利用率等指标的管理要求。此外，建议根据改革和监督管理的相关要求，考虑新增绿色矿山建设、矿山安全、矿山开采技术经济评价等相关章节内容，以满足当前政策形势的需求。

2)加强方案编制单位的管理，提高方案编制质量。

鉴于方案编制单位资质取消后，多数地区方案编制质量大幅度下降，造成审查次数较多，甚至有弄虚作假的情况，建议加强对方案编制单位的管理。研究制定方案编制单位约束机制，对编制单位的报告质量、完成时限、审查结果、信誉等情况进行考核评级，定期通报。强化编制单位重视人才储备，提高业务能力，科学、客观、真实、实用地编制方案。建议制定中介机构管理条例，明确中介机构的职责。对编制单位的编制成果、完成时限、评审结果、信誉等情况进行考核评级，建立台账，定期将编制单位评级情况通报相关主管部门。借鉴部分地区编制单位“灰名单”“黑名单”制度，建立健全法案编制信用考核体系，对矿业权人、编制单位及人员进行信用考核，并纳入诚信管理。

3)进一步明确方案定位，加强方案约束力。

方案是指导矿产资源合理高效利用的重要基础，因此要加强梳理方案编制内容与其他方案的衔接，明确方案在矿产资源开发活动中的定位，明确方案与开采设计等其他方案的关系，明确主管部门管理责任。此外，还需明确方案与可行性研究的先后顺序，与矿山初步设计的关系，相关部门各自的责任和任务及其成果要求。针对方案中资源储量及其动态监测、“三率”要求、矿区范围划定、矿山服务年限、资源价款评估等监督检查任务，相关部门应建立一套监督管理措施，强化方案的约束力。

4)宣传方案编制的重要性。

建议各地区根据当地情况，适时召开关于方案编制的研讨会，邀请相关矿种协会的专家与当地企业参加，由专家介绍不同矿种方案的编制特点和在开采、选矿、地质、技术经济中存在的问题，以及在编写过程中会出现哪些政策性问题，并对近几年出台的新政策、新文件和新规定进行解读分析，同时宣传相关部门颁布的行业规范和采选新技术，使相关申请单位从根本上重视方案的编写。

5)强化方案与各职能部门衔接。

以经济发展为中心、以为人民服务为宗旨，加快推进简政放权，同时提高方案审查水平和效率，建议加强与中华人民共和国自然资源部矿产资源储量评审中心、中国自然资源经济研究院、中华人民共和国应急管理部等相关单位的沟通与合作，就制度衔接、政策把握、风险防范等进行研讨，为今后审查工作提供相关依据，强化方案审查与后续监督的管理措施。

5 结 语

各矿山企业应当坚持保护优先、合理利用、因地制宜、经济可行的原则，以相关部门发布的技术标准作为依据，在保证数据的真实性和开展调查的基础上编制方案，为科学合理、节约集约开发利用矿产资源提供依据。同时，方案审查和管理部门应提高管理和服务水平，在客观和公正的基础上，切实为矿业权人分忧解难，推进矿政管理改革，保障能源供应，推动经济建设。