公共风险视阈下的农村公共服务供给制度改革

王 姣

新时期以来，风险社会、转型期风险以及国际格局复杂化风险叠加、互嵌，对公共资源的配置效率、基层社会治理的现代化提出了更高的要求。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出：“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系。”2022年1月，国家发展改革委等部门联合印发了《“十四五”公共服务规划》提出，到2025年，公共服务制度体系更加完善，政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务供给格局基本形成，民生福祉达到新水平，为公共服务制度体系的建设提出了明确的指引。本文从农村公共服务供给制度改革的角度，对制度改革的必要性、指导思路进行分析。

风险社会情境要求农村公共服务供给更加高效

21世纪以来，在全球化、后工业进程中，人类社会日益涉入风险社会（张康之，2022）。作为最大的发展中国家，我国的经济社会不仅面临着转型期带来的阵痛和矛盾，同时还在经历着后现代主义风险社会的衍生与交叠。在全球蔓延的新冠肺炎疫情更是证明，不确定性和风险已经成为了当前非常普遍的社会现象。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻认识和把握了外部环境的变化和我国改革发展稳定面临的新情况新问题新挑战，高度重视重大风险的防范和化解工作。习近平总书记在多个场合提出，要提高防控能力，防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定。这是党和国家在风险社会情境下，对防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域重大风险做出的深刻分析，是当前以及今后一段时期，我国各领域工作的重要指引。

风险社会的基本情境与党和国家的明确指示，为我国农村公共服务的供给提出了更高的要求。新时期以来，我国农村公共服务状况得到了持续改善，农民群众的满意度和幸福感持续提升。但与此同时，在经济下行压力下，农村公共服务供给的财政困境日益凸显，城市化和现代化背景下，农民群众的公共服务需求日益多元。多重因素约束下的农村公共服务供给面临着前所未有的压力，若想全方位提升农村公共服务供给的效率，就必须发挥理论创新和制度创新的巨大推动作用，将有限的资源用在刀刃上，建立起符合当前发展阶段的农村公共服务供给的理论体系和制度体系。

公共风险非均衡分布要求农村公共服务供给更加公平

在高度复杂性和高度不确定性的风险社会情境中，坚持“整体风险观”至关重要。所谓“整体风险观”，就是从系统论的视角，将经济社会发展中所面临的不确定性因素看作一个整体，并继而采取有效的应对措施。从城乡这个大的系统来看，我国公共风险的城乡分布是不均衡的，在不同领域的表现也是存在较大差异。从物质利益的风险来看，城市人口居住集中，城市的经济集聚水平较高，经济发展的命脉大多集中于城市，因此面临的公共风险要大于农村。然而从人的发展的风险来看，由于农村居民的受教育程度更低、财产性收入和工资性收入水平更低，现有的社会保障水平也更低，风险的抵冲能力更低，因此农村居民面临的风险要高于城市居民。风险社会的情境中，不能仅仅以物质资源的配置来解决矛盾，而是要转换为利益分配和风险分配并进的逻辑，要自觉地对社会进行结构调整，这是理性的做法，将会大大地减少社会震荡。

从实践中来看，城乡基本风险保障水平差异依然存在。比如老年人保障方面，2020年全国农村老年人的平均养老金每月174元，是退休职工平均养老金的1/19。基本医疗保障方面，城镇居民大多数参加城镇职工基本医疗保险，而农村居民适用城镇居民基本医疗保险制度，但城镇职工基本医疗保险的人均基金支出是城镇居民基本医疗保险的4.65倍（何文炯，2022）。公共风险、公共资源在城乡之间错位性、非均衡性的分布，既要求农村公共服务的供给更加充足、有效，也要求城乡之间公共服务资源的配置更加公平、更加均衡。

共同富裕目标要求农村公共服务供给更加充足

共同富裕是全体人民的共同富裕而不是少数人、少数群体和地区的富裕，是基本公共服务普及、普惠基础上的共同富裕。城乡发展不平衡的突出表现是基本公共服务发展水平不平衡，农村地区基本公共服务存在短板。

推动全体人民共同富裕，要统筹实施新型城镇化战略和乡村振兴战略，加强城乡间基本公共服务的政策协同与制度衔接，持续推动城乡在教育资源、医疗卫生、社会保障、公共文化等基本公共服务的一体化建设，实现城乡基本公共服务普惠共享。在共同富裕的目标下，需要农村公共服务的供给更加充足。

公共风险视阈下农村公共服务制度改革思路

（一）加强不确定性条件下的农村公共服务制度规划

在风险社会情境下，我们不知道自身行为会导致什么样的没有意识到或无法觉察的结果，不知道会遭遇什么样的问题，也不知道自身行为、行动会制造出什么样的问题，这才是我们必须面对的最具有根本性的问题（张康之，2022）。风险社会给农村公共服务供给甚至全部的公共政策都提出了新的要求，在以往的政策体系中，制度供给的核心理念是建立在“确定性思维”的基础上的。

在全球化、后工业化进程中，置身于风险社会时，我们必须认识到制度的存在以及功能实现都是具有历史性的，应当根据风险社会的现实要求而自觉地推动制度变革，构建适应风险社会生存需要的制度。农村公共服务的制度创新也是如此，转型期风险和现代化风险叠加、互嵌的社会现实，也在无形中推动着公共服务制度的变革。当前，最为迫切的是农村公共服务的制度规划，要从“流动”与“变化”中探索农村经济社会的发展趋势和规律，将以往稳定环境中的确定性思维转换为“不确定性”思维。

未来一段时期，应在农村公共服务制度体系中植入防范风险的基因，使得农村公共服务体系中的一个项目能够有效地规避一种基本风险。比如，应改进农村基本医疗保障的制度体系，使其可以有效应对常见病的治疗和罕见病的基本用药需求，能够在一定程度上解决农村“因病致贫、因病返贫”的问题。应提升农村居民基本养老金的发放额度，将基本养老金制度作为农村居民规避老年贫困风险的保障。

（二）增强农村公共服务制度的风险对冲功能

贝克认为，风险社会是系统性的。在风险社会中，社会风险在空间形态上是对整个社会全覆盖的。风险社会在一定程度上也可以认为是在社会运行和社会变化加速化过程中呈现出的一种社会属性（张康之，2020）。当前，事实上已经进入了一个“高度复杂性和高度不确定性”的社会体系中，特别应该注意的是，社会发展正在遭遇一个“个体性多元化”和“个体性消解化”趋势同时存在的尴尬境况。所谓个体性多元化，是指当前社会中人们的思想、行动正在趋向多元和共融，人们在个体化中实现对自身利益的追求，这是工业社会发展的必然趋势，也是资本主义的特有现象。而伴随着风险社会的出现，无论是在积极的历史进步的轨道上，还是在消极的风险社会压力下，都正在呈现出消解的状况。资本主义发展的初期，正是个体性的发展才推动了社会的进步，而伴随着人类个体性发展到一定程度，超越了风险社会的阈值后，个体性就成为了阻碍社会进一步发展的“拦路虎”。在风险社会的情境中，人们共生共存的合作行为模式，将成为人类跨越风险社会陷阱的必然之路。

在这样的社会背景下，需要重新思考制度的功能和制度改进的方向。从系统论的视角来看，农村公共服务供给的制度，仅仅是人类社会庞大的制度体系中的一员，与其他制度相比，既有共性，又有自我的制度特性。从共性上来说，公共服务的制度本质就是为了对冲公共风险，农村公共服务的基本制度逻辑也是如此。在高风险、高不确定性的现代社会，农村公共服务的制度供给，需要充分发挥农村公共服务的风险对冲功能，实现对现有公共服务供给格局的超越。

（三）提升农村公共服务风险治理的分配功能

在风险社会的情境中，伴随着现代化的进程，世界物质财富的增速加快，风险与潜在危险也上升至历史的新高，财富的增长与风险因素的释放同时存在，风险的生产与财富的生产相伴相生，财富分配逻辑与风险分配逻辑叠加重合、共时呈现。风险和财富、资源等要素一起成为了社会分配的对象，二者相互交织、强化，成为影响世界发展进程的重要逻辑之一。在此背景下，风险问题也逐渐成为影响我国各领域发展的重大问题，风险的分配尽管尚未取代财富分配的地位，但是风险的影响正在逐步深入到我国经济社会发展的各个领域。特别是尚处于转型期的我国农村社会，面临着转型期风险和后现代社会风险的叠加、交织，潜在的风险因素正在逐渐显现，但与此同时，受制于风险社会情境下的风险分配规律，我国农村居民的风险意识和规避、应对风险的能力明显不足，个体风险积聚、上升成为公共风险的概率较大。

农村公共服务的本质功能是对冲公共风险。在风险社会情境下，伴随着公共风险因素的不断积聚，不仅需要发挥制度供给的反向作用，推动农村公共服务对冲风险的功能，与此同时，还要发挥公共服务资源的分配功能，弥合城乡居民之间个体风险对冲能力的差异。从这个意义上来说，城乡基本公共服务的均等化不仅具有传统逻辑下利益收入分配的功能，还具有风险社会情境下风险治理资源的再配置功能。

未来一段时期，应继续逐步缩小城乡之间的基本公共服务差异。在面向乡村群体增设基本公共服务项目时，应对城乡居民个体的风险对冲能力进行精准的评估，按照“抑峰填谷”的思维，制定具体的行动规划，逐步增强农民居民的风险对冲能力。【本文是山东省社会科学规划研究项目“公共风险视阈下农村公共服务供给优化研究”（批准号：17DJJJ04）的阶段性成果】（参考文献略）