新发展阶段我国户籍制度改革方向及户籍立法思考

蔡翼飞

户籍制度是我国城乡二元结构无法彻底根除以及基本公共服务存在不均等的重要根源之一。改革开放以来，我国户籍制度改革取得了一定成效，但与新发展阶段的新任务新要求相比，过去的改革方式和改革力度已经难以适应，需要从根本上思考户籍制度改革的方向，尤其是考虑通过户籍立法消除人口自由迁徙流动的制度性障碍。

我国户籍制度改革历程回顾

我国的户籍制度源远流长，早在春秋战国时代，就已经建立了户籍人口信息档案，即所谓“编户齐民”，并依据户籍档案信息进行赋税、兵役、徭役等活动，这一功能一直持续到近代。新中国成立以来，随着经济社会发展环境的变化，户籍制度不断演变，大致可以划分为四个阶段。

第一阶段（1949—1957年），户籍管理制度初步建立。我国户籍制度并不是从一开始就限制人口的流动，《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年宪法都规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙自由”。新中国成立之初，乡村破产农民为谋求生路大量涌入城市，为促进城镇工商业的发展，国家对已进城农民总体上采取了较为宽容的态度。1950年《政务院关于救济失业工人的指示》允许一部分农民以国家计划招工的方式进城工作，并允许自发进城的农民通过当临时工或小商小贩的方式在城内谋得生计。1952年《政务院关于劳动就业问题的决定》提出，有计划地把城乡大量的剩余劳动力充分应用到生产事业及其他社会事业中来。这一阶段户籍制度的主要功能是对公民身份信息进行登记和对人口数量进行统计，并没有对人口流动设置任何限制。

第二阶段（1958—1978年），城乡二元户籍制度体系逐步形成。第一个“五年计划”完成后，我国确立了重工业优先发展战略，为保障农业哺育工业政策实施和防止人口大量涌入城市，1958年国家出台《户口登记条例》（以下简称《条例》）。《条例》建立了人口迁移审批制度和凭证落户制度，标志着城乡二元的户籍管理方式形成。1961年《中共中央关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》提出，在1960年底城镇人口1.29亿的基数上，3年内减少城镇人口2000万以上。1962年公安部制定的《关于加强户口管理工作的意见》提出，对农村迁往城市人口必须严格控制，城市迁往农村的人口应一律准予落户, 但迁往大城市的要适当控制。1963年《中共中央、国务院关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》提出，严格设市标准、缩小市郊区范围，减少城镇数量和规模。这一时期，公共服务和社会政策不断与户口相挂钩，户籍逐步脱离最初的人口信息登记功能，并最终形成一个维持城乡二元结构的制度体系。

第三阶段（1978—2000年），城乡二元户籍制度开始松动。改革开放后，市场经济的发展要求生产要素进行市场化配置，特别是要求劳动力能够自由流动，这在客观上产生了户籍制度改革的内在动力。1978年公安部等三部门制定了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》为专业技术干部的农村家属进城创造了条件；1985年公安部制定了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，开始建立身份证制度；1992年公安部制定了《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》，试行当地有效城镇居民户口。随着一系列政策出台，城乡二元户籍制度框架有所突破，农民进入小城镇“口子”放开，农民能够享受部分小城镇的部分福利，户粮挂钩、劳动合同、医疗等相关配套制度也开始松动。在改革推进次序上，户籍制度从小城镇开始。1997年国务院出台了《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度意见》，允许农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移，促进小城镇和农村的全面发展；2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》提出，凡在小城镇居住人口可根据本人意愿办理城镇常住户口，这标志着小城镇落户门槛已基本消除。

第四阶段（2002年至今），户籍制度改革不断深入。新世纪以来，中央加快了改革城乡分割体制的步伐。党的十六大提出统筹城乡经济社会发展，消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。江苏省2003年率先在全省取消农业、非农业、蓝印等户口类型，统称为“居民户口”，此后越来越多省份开始进行取消城乡二元户籍的探索。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，放宽中小城市落户条件，全国多地取消二元户籍。2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件，统一城乡户口登记制度，建立居住证制度。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》都指出，在进一步放开城镇户籍的同时，统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化。2019年出台的《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的指导意见》提出，要加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，维护进城落户农民在农村的权益，支持引导其依法自愿有偿转让这些权益。这一时期，户籍制度改革从更注重城市自身落户政策放开，向统筹城乡关系、建立城乡一体化户籍制度转变。

到目前为止，城区常住人口300万以下的城市按照政策已经不存在落户限制，但户籍制度限制人口流动的问题依然存在：公共服务和社会政策与户籍相挂钩的现象普遍存在，大城市放开落户门槛的难度加大，“隐形”落户门槛还没有彻底消除，“人地钱”挂钩机制收效甚微。这些都意味着户籍制度改革进入“深水区”，需要更系统、更长远地思考改革的方向和路径。

户籍制度国际比较及对我国的启示

本质意义上，户籍制度是登记公民基本信息的行政管理制度。世界各国都有公民信息登记的制度，但登记的方式和内容有所不同，概括来说有如下三种方式：一是以个人为主体进行登记。这类典型的国家如美国，关于出生、死亡、结婚、离婚等重大信息都记录在出生死亡登记大纲中。日常信息管理则通过社会保障号制度管理，社会保障号背后记录了工作、居住、纳税等各种信息，类似于我国的身份证。二是以家庭为单位进行登记。这类国家包括日本、印度、越南、朝鲜和我国。以日本为例，家庭成员从出生到死亡发生的所有重要身份事项都集中概括记载在户口登记卡上，类似于我国的户口簿。三是家庭和个人混合登记类型。这类典型的国家如德国，居民信息登记分为生死簿、死亡簿和结婚簿，出生簿和死亡簿是以个人主体进行登记，结婚簿则是对家庭进行登记。

从功能上看，各国公民信息登记用途主要有两个。一是公民的民事身份证明。公民在遇到出生、死亡、结婚、离婚、监护人确认等民事法律事件时根据居民登记信息确认和证明自己的身份，西方发达国家公民信息登记大都为这种用途。二是国家根据登记信息进行公共管理。该功能从户籍的身份登记功能延伸而来，各国因国情不同延伸的范围也不同，有的只是服务于人口统计、治安、选举等目的，例如日本和韩国；有的则延伸至迁徙管理、征兵征税、公共服务供给等公共事务领域，例如越南和我国。

从历史发展看，户籍制度功能随着各国社会生产力水平的变化而变化。欧洲在工业革命以前，很多国家是封建农奴制，身份登记与住所制度紧密联系在一起，农民被限制离开自己的教区。工业革命开始后，各国开始放松对劳动力流动的限制。例如，英国1834年颁布的《济贫法（修正案）》允许根据雇佣和劳动合同而产生的居住行为，德国1867年颁布的《自由迁徙法》允许劳动力自由流动。东亚国家在传统农业社会有着严格的户籍约束，人口固着在土地上，不允许私自流动，近现代工业化进程开始后，这种约束逐步被消除。例如，1871年日本制定《户籍法》赋予农民平等公民权利，1941年颁布新的《户籍法》赋予了人口迁徙自由，标志着其现代户籍制度建立。

综合来看，世界各国户籍制度或者说公民信息登记制度的发展经验对我国主要有以下几点启发。首先，户籍制度的核心功能是公民信息登记，全世界各国都有相应的制度，这是文明社会进行社会管理的基础。其次，户籍制度要与经济发展相适应，无论是更注重个人自由的西方国家还是更注重家庭的东亚国家，近现代以前大都有着迁徙壁垒，但在进入工业化后也都进行了改革，实现了人口自由迁徙流动，促进了经济发展。第三，在整体趋势上，发达国家户籍制度的重心大都从公共管理功能转向身份登记功能。

现阶段推进户籍立法的必要性

我国已进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，推进新型城镇化和促进全体人民共同富裕，实现人口自由迁徙流动成为其内在要求。在当前发展背景下，通过户籍立法对户籍制度进行更深入的改革非常有必要。

一是深入推进户籍改革需要进行户籍立法。法律是一项制度体系的核心和基础，而立法是一项制度走向规范和成熟的重要标志。户籍制度体系的核心是《条例》，但其自1958年出台以来从未修订过，其立法原则和主要内容也与当前经济社会发展形势严重脱节，例如《条例》中关于“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”的规定早已不适应社会的发展；《条例》的法律效力层级相对较低，执行力度也会受到很大限制。因此，仅仅修订《条例》的意义并不大，有必要通过户籍立法来突破现有户籍制度的路径依赖，推动改革走向深入。

二是我国城镇化趋势和城乡关系发生深刻变化，户籍立法的时机也已经成熟。改革开放以来，我国工业化和城镇化快速推进，为城乡人口自由迁徙奠定了物质基础，城镇产业不断扩张，平均每年新增就业岗位约1300万个。与过去担心人口涌入不同，现在城市发展普遍面临的是劳动力短缺和人才不足问题，“抢人大战”在各地频繁爆发。城乡关系发展也进入新阶段，随着惠农政策力度加大和农村经济发展，城乡收入差距和福利差距开始缩小，农村人口进城定居意愿大幅下降；城镇化减速趋势明显，农村劳动力“蓄水池”日渐缩小，2020年农民工数量首次出现下降。可以说，城镇人口分布大局已定，城乡人口自由迁徙并不会对城乡发展格局带来很大冲击。

三是打破人口迁移户籍障碍是扩大内需和加快构建新发展格局的内在需要。农业转移人口市民化是新型城镇化的核心问题。我国目前有约2.3亿农业转移人口，其中大部分已经在城镇稳定生活就业，其在收入水平、公共服务、社会福利等方面与城镇户籍居民还存在差距，抑制了其消费能力的提高和公共服务领域投资潜力的释放。因此，破除户籍壁垒、促进农业转移人口融入城镇能够释放巨大的需求潜力，这对于构建新发展格局具有重要意义。

户籍制度改革的原则以及对户籍立法的建议

根据对我国户籍制度改革历程的回顾以及存在问题的分析，参照其他国家的经验，在新发展阶段进行户籍制度改革应遵循以下几个原则。

一是户籍制度应回归其最本质功能，即中华人民共和国公民基本信息登记功能。户籍制度改革并不是简单地将户籍取消了之，而是要摒弃其中阻碍迁徙自由和权利平等的方面，更好发挥公民信息登记功能。此外，以家庭为单位的户籍登记方式相比于个人登记方式更便于民事事务的处理，应更好地继承和发展。

二是户籍制度应与公共服务和社会政策脱钩。自户籍登记制度建立以来，各种公共服务和社会福利就开始不断叠加其上，使之成为分配公共资源的一整套制度安排，这才是户籍制度影响人口自由迁移的核心问题。例如，《义务教育法》规定地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学，《城市居民最低生活保障条例》中规定持有非农业户口的城市居民才有权享有当地的最低生活保障。为此，消除户籍制度的城乡二元分割必须进行系统性改革，全面梳理、逐一剥离各项附加福利和约束，使户籍从各类社会政策的纠缠中解放出来。

三是将居住证制度从户籍制度中剥离出来，并强化居住证的功能。我国将居住证作为户籍制度体系的一部分，但二者的功能有着本质不同，放在一起并不合理。从法律上看，居住证是一种行政许可，持有居住证就意味着取得了居住地政府提供特定公共服务的资格，发达国家普遍依据居住证配置公共服务。因此，居住证制度应从户籍制度中独立出来，并承接从户籍上剥离出来的公共服务和社会福利政策功能，两项制度的改革协调推进、各回本位。

遵循以上户籍制度改革的原则，参考借鉴国际经验，笔者对户籍立法提出以下几点建议。第一，建议出台《户籍法》，其核心内容是以家庭为单位登记公民最基本的生命信息。户籍登记信息主要作为重要民事活动的证明用途；公民日常活动的身份证明使用身份证，身份证上不附加和关联任何公共服务。第二，《户籍法》应明确公民迁徙自由的原则。户籍迁移不再进行审批，只需在常住地进行备案即可。户籍登记地点可以选择在出生地或常住地，住所只作为登记的信息而不作为登记落户的条件；需要特别指出，户籍登记不能以住所为前置条件，否则户籍迁移就依然是审批制，人口自由迁徙流动就无法实现。第三，《户籍法》不应包含居住证的内容，而且应明确户籍不作为公民享受公共服务和社会福利的依据。户籍立法是一项牵一发而动全身的大事，为保障改革顺利推进，相关部门应制定改革方案，明确时间表、路线图，避免改革中因制度缺位而出现混乱。