电信网络诈骗利益驱动下的偷越国境行为治理——以偷越中缅国境电信网络诈骗违法犯罪人员为例

杜广雷，张 婷

1.许昌市公安局，河南 许昌 461000； 2.中国人民警察大学 国际执法合作学院，河北 廊坊 065000

一、问题的提出

近年来，电信网络诈骗已成为损害人民生命财产安全、破坏社会稳定大局、威胁国家经济安全的违法犯罪形式之一。2021年4月，习近平总书记对打击治理电信网络诈骗工作作出重要指示：要坚持以人民为中心……全面落实打防管控各项措施和金融、通信、互联网等行业监管主体责任……坚决遏制此类犯罪多发高发态势。随着我国打击电信网络诈骗犯罪活动的力度持续增强，此类违法犯罪人员不断向境外转移。受区域自治、割据自管、文化习俗、自然环境等诸因素影响，缅甸北部地区(以下简称“缅北”)已成为电信网络诈骗组织搭建窝点的首选之地。据统计，缅北电信网络诈骗窝点作案数量已占境外电信网络诈骗案件的68.5%(数据来源于国务院联席办)。更应关注的是，境外犯罪组织通过偷越国境方式向电信网络诈骗犯罪组织输送人力的产业链逐渐形成。从缅甸自首回国的诈骗人员中，偷越国境的占97%；在中缅国境线被拦截的偷越国境人员中，70%偷渡目的是从事电信网络诈骗(1)2020年以来，国务院联席办部署全国公安机关在中缅边境线上治理缅北涉诈人员审查。截至2022年3月，累计审查缅北回流人员43 786人、偷渡人员10 589人，其中涉嫌电信网络诈骗违法犯罪占70%。。受新冠肺炎疫情影响，我国警务执法部门往往难以出境直接开展相关执法活动。在此背景下，如何治理偷越国境行为已成为我国遏制电信网络诈骗犯罪的重中之重。

目前，对偷越国境行为的研究，多聚焦于司法及行为认定[1-2]、刑事政策调整[3-4]等范畴；对电信网络诈骗活动的研究，多集中于法律及制度建设[5-6]、态势分析及应对策略[7-8]、案件侦办技战术[9-10]、国际合作[11-12]等范畴。通过比较分析当前偷越国境和电信网络诈骗等学术研究成果，可以看出现今学界对两类违法犯罪活动的研究多限于自身范畴，部分研究虽在分析或应对策略中提及二者，但对其关联关系的认识仍有待提高，这与两类违法犯罪活动的客观实际存在一定差距。本文以电信网络诈骗利益驱动下的偷越国境行为为研究对象，对偷越中缅国境违法犯罪人员展开实证研究，并提出治理对策。

二、偷越中缅国境行为概况

(一)偷越中缅国境行为现状

在中缅国境线上，有上千条便道和上千个村庄，直接连通缅北，违法犯罪人员借助这样的自然地理条件常常偷越国境往返。近年来，尽管我国强化了对偷越国境行为的治理，但因电信网络诈骗利益驱动或受电信网络诈骗组织和偷渡组织的鼓动、煽动、诱骗等引发的偷越国境违法犯罪形势仍不容乐观。在中缅国境线另一侧，缅甸国内有七省、七邦、四个特区。这些省、邦和特区由当地少数民族和地方武装管理，拥有自治权。电信网络诈骗组织、偷渡犯罪组织等因与缅北少数民族地方武装存在利益输送关系，而受到其庇护。综合分析参与人员规模、窝点数量、涉案金额等要素可知，缅北已成为电信网络诈骗等新型犯罪活动的“大本营”。在电信网络诈骗犯罪利益驱动下，偷越中缅国境线就成为电信网络诈骗违法犯罪人员及组织、偷渡集团等进行力量输送的主要途径。2020年以前，通过各种途径从缅北押解回国的电信网络诈骗和网络赌博犯罪嫌疑人数量，已超过东南亚其他国家之和。新冠肺炎疫情全球暴发显著影响了国家间人员流动，我国公民通过合法途径出境到东南亚国家人数大幅下降，但偷渡前往缅北这条途径一直未能完全截断[12]。

(二)偷越中缅国境行为特征

以我国公安机关2020年以来在中缅国境线地区查获(侦办)的偷越国(边)境违法犯罪活动为样本，对涉案违法犯罪人员实施抽样调查，与100余名偷越国(边)境违法犯罪人员开展座谈交流，对30多个犯罪团伙和典型案件中的1 000名涉案人员(女性90人，男性910人)进行定性与定量相结合的综合分析。同时面向公安机关及相关职能部门人员发放问卷100份，回收100份，其中公安民警70份，其他相关职能部门人员30份。通过调查分析，偷越中缅国境行为呈现如下特征。

1.多在境外从事电信网络诈骗活动。2020年以来，国务院联席办部署在中缅国境线上治理打击偷越国境违法犯罪工作，对所发布的数据进行统计分析，发现偷越国境违法犯罪人员从事电信网络诈骗活动的占70%。

2.农村居民占多数。数据显示，在偷越国境违法犯罪人员中，农村居民占98%。比较而言，农村居民的生活空间集中，信息渠道较少，法律意识偏低，经济收入不高，并且相互之间多存在紧密的血亲或宗族关系，容易受到不法分子的诱骗和鼓动，同时还易出现跟风、模仿等群体效应。

3.女性成员占有一定比例。在偷越中缅国境违法犯罪人员中女性占9%。女性偷越国境违法犯罪人员多被偷渡组织引流到电信网络诈骗组织中，扮演多种角色。如：“杀猪盘”电信网络诈骗活动中，需要和异性谈情说爱，引诱受害人产生爱慕。当潜在受害人提出色相要求时，女性就会及时出场。与此类同，在贷款和刷单电信网络诈骗活动中，女性则通常扮演客服人员。

4.年轻和未婚人员占比大。偷越中缅国境违法犯罪人员中，20～30岁的人员占56%，30～40岁的人员占20%，18～20岁的人员占12%，未成年人员占7%，40岁以上人员占5%，未婚人员占74%，可见年轻和未婚人员居多。人类学认为，所有社会关系中家庭关系是一种“强关系”。这种“强关系”是人们亲密情感关系的纽带，也是人们获取社会支持的重要来源。客观上，这种“强关系”对家庭成员行为起到监督和辅助作用[13]。在偷越中缅国境违法犯罪人员中，大多数未婚访谈对象认为，他们没有结婚，没有家庭束缚，有了去国外发展事业的意向后，一个人就可以决定。

5.受教育程度低。在偷越中缅国境违法犯罪人员中，小学文化占9%，初中文化占69%，中专(高中)文化占19%，大专文化占2%，本科文化占1%，绝大多数人员为中、小学文化层次。他们认为即使学历低，也可以快速致富。缅北诈骗团伙无高学历要求的高薪招募，正迎合了他们的心理渴求。

6.多数沦为犯罪组织赚钱的工具。犯罪组织以3～15万元不等的价格将偷越国境违法犯罪人员分流至赌场或诈骗组织。当这些人员不能产生高额效益或者对犯罪组织失去利用价值后，又会被压榨、盘剥。如：高某因一周内诈骗数额没有过万，被要求向犯罪组织缴纳3万元偿还偷渡费，否则就被殴打。在威逼、要挟、殴打等多种控制手段下，偷越国境违法犯罪人员沦为诈骗组织挣钱的工具。

三、 当前偷越中缅国境行为治理成效、存在问题及其原因

(一)当前治理成效

近年来，在对电信网络诈骗犯罪活动持续高压打击态势下，偷越中缅国境行为治理取得明显成效。截至2021年9月，我国公安机关共拦截偷渡缅北人员1.8万人，教育劝返缅北诈骗窝点人员5.4万人，有效挤压缅北电信网络诈骗犯罪空间[14]。一是境外诈骗团伙人员供给断流。偷渡组织为境外诈骗犯罪输入了有效的人口资源，打击和治理偷越国境行为一定程度上阻断了诈骗组织人员补给这一环节，限制了诈骗犯罪组织的运转。二是服务偷越国境的其他违法领域得到有效整治。偷越国境行为衍生的一些黑灰产业链得以整治，如改装车辆管理、拆除违法建筑等。三是国境线治安状况明显好转。在持续打击偷越国境违法犯罪情况下，与此相关的国境线地区社会治安状况明显好转，社会风气得到有效净化。

(二)存在的问题

一是警务执法 协同联动存在漏洞风险。偷越国境犯罪已形成产业，犯罪链条长、相关环节独立。当前偷越国境行为治理的关注点多集中于国境线打击拦截，其他环节往往被忽视。常态下，治理中缅国境线的工作人员分别来自云南省的公安、边防、人武部门和村民自治组织等。但由于国境线执法力量长期高负荷工作，管理精准度难免下降，教育劝返成为常规操作流程。在劝返原籍过程中，由于户籍所在地相关部门难以派出足够工作人员，将偷渡人员接回、管控，易出现工作脱节。如：江西籍李某兄弟二人要出境实施诈骗，被教育处罚后，一直在国境线潜藏，伺机偷渡时再次被公安机关查获。二是案件管辖权存在法律和机制性障碍。一段时间以来，全国公安机关抓获了数百名偷越国境违法犯罪人员，户籍所在地相关职能部门仅对0.7%的人员具备诉讼管辖权，99.3%的人员因不具备管辖权，成为诉讼障碍。如：2021年3月抓获了一批偷越国境违法犯罪人员，直到8月底，公安部商请最高人民检察院的指定管辖才达成一致意见。但由于没有在侦查羁押期限内办理好指定管辖，这些被抓获并带回的偷越国境违法犯罪人员不得不被释放。这成为治理偷越国境行为的一个痛点，也是打击治理电信网络诈骗的法律和机制性障碍。三是反偷越国境宣传教育措施不到位。偷越国境行为屡禁不止，除了边境贸易传统因素影响外，也反映出宣传教育功能未充分发挥出来。在国境线地区，有的边民不认为帮助偷渡人员往来缅甸的行为是违法犯罪。同时，国境线以外地区因地理位置远离国境线，常常忽视开展相关宣传教育，国境线以外地区居住的群众对偷越国境的危害性、风险性等认识不足，对相关国家(地区)的安全形势、经济及社会情况等缺乏真实全面了解。与此同时，不法分子因电信网络诈骗利益驱动通过社交媒体等网络新媒体，大肆开展虚假宣传，鼓动、利诱相关人员偷越国境赴缅北从事电信网络诈骗等违法犯罪活动。

(三)治理困境的原因

1.贸易和地缘文化因素降低人员在缅甸生存门槛。中缅国境线贸易往来密切，2019年中缅贸易额为120亿美元，2020年中缅贸易额为188.9亿美元。随着中缅贸易、投资不断发展，我国人员入缅签证更加容易办理，这给电信网络诈骗违法犯罪人员以可乘之机。中缅之间没有天然的难以逾越的屏障，文化习惯相近、市场相通、物流便捷，缅甸消费水平低、管理疏松。缅甸重视经济发展速度，热衷“招商引资”，在客观上为电信网络诈骗违法犯罪人员及组织、窝点大幅向其境内转移创造了条件，形成了相互共生关系。本文实证研究中发现，很多偷渡组织就是以中国商人身份，在缅甸北部以公司化方式运作从事违法犯罪活动。这些犯罪组织的领导者及受益群体，又将非法所得就地转化为固定资产投资，这就与当地结合成稳固的互益关系。在巨大非法利益支撑下，有组织犯罪集团通过线上线下招募、转运、容留、输送人员偷越中缅国境实施电信网络诈骗违法犯罪活动日渐猖獗，形成了犯罪集团组织偷渡的黑色产业链。本文案例中的偷渡人员，90%以上是受网上高薪就业广告的引诱而偷渡至缅甸，从事诈骗和网络赌博的。

2.职能部门间尚未形成“一体化”协同联动及保障激励机制。偷越国境违法犯罪活动已形成完备链条，从线上招募、机票购买、旅馆住宿、中途转运、护送出境、境外分流至电信网络诈骗或其他犯罪组织都有较为严密的组织，打击治理该类违法犯罪活动需要网络信息、交通民航、公安、司法、行政等多个部门协调，才能达到较好效果。通常情况下，打击拦截是在国境线治理偷越国境行为的主要手段，与“产业化”偷越国境违法犯罪活动相比较，在治理手段上存在一定滞后性，缺乏系统联动、多管齐下的措施。另外，针对在国境线拦截下的偷越国境违法犯罪人员，如何有效治理，也存在一定脱节。依照法律法规规定，对偷越国境违法犯罪人员可采取刑事措施、行政处罚、劝返等梯次处理模式。按照国务院联席办要求，偷越国境违法犯罪人员被抓获后要及时处理，不能失控漏管。为实现这一目标，确保未被采取刑事强制措施的偷越国境违法人员得到有效管控就成为关键。国境线地区由于办案、看管条件有限，这些被查处的人员，不可能在较长时间内一直处于管控状态。最理想方法是查获地公安机关将被劝返人员交给户籍所在地相关职能部门带回原籍管控。但实践中，因偷越国境违法人员的户籍所在地相关职能部门人员少，长期派员支出费用多，国境线地区的食宿条件承载能力低等，户籍所在地相关工作人员不可能随时在国境线地区待命。且国境线地区交通不便，户籍所在地工作人员接到赴指定地点带离偷渡人员通知后，最快也要2天时间，对相关人员实施有效管控的理想状态往往难以实现。相关职能机构多部门协作、联合行动的联动及保障作用难以有效发挥。

3.相关执法创新举措在法律管辖权归属上未达到匹配一致。常态下，偷越国境案件多由国境沿线地区政法机关管辖。为有效遏制跨境电信网络诈骗犯罪活动，全国公安机关将打击的关口前移至国境线地区，阻断了犯罪团伙向境外招募、输送诈骗人员的通道。这一举措是预防与打击电信网络诈骗犯罪活动的创新。据统计，已累计查获上万名偷渡人员，取得了阶段性战果。因非国境线地区公安机关成了打击偷渡的首受机关，但却不是犯罪嫌疑人居住地、违法行为发生地的公安机关，因此不具有管辖权。进入诉讼程序需要经过公安部的指定管辖，也需要商请检察机关、审判机关管辖同意。办案单位申请指定管辖，需要付出较多时间成本，这一时间往往超出侦查羁押2个月的期限。因此，对此类违法犯罪的治理如果没有公检法部门对管辖的系统科学顶层设计，可能成为打击电信网络诈骗违法犯罪源头的难点。

4.犯罪的隐蔽性、欺骗性特点使防护、宣传效果较难充分显现。控制理论认为，假定人们的行为是理性的，只要有机会人人都会有越轨的行为，一个人看到有机会就会受到激发而产生行动[15]。随着互联网经济和电信产业的发展，电信网络诈骗等非接触性犯罪成为危害人民群众财产安全的突出问题。电信网络诈骗犯罪作为网络生态犯罪(2)笔者根据当前涉互联网犯罪特点和电信网络诈骗犯罪现状，提出网络生态犯罪这一说法。的主要形式，衍生出很多上下游犯罪环节，具有隐蔽性、欺骗性。如：引流、偷渡、虚拟货币洗钱等多种违法犯罪活动，相关环节不交叉，违法犯罪人员不接触，在一个犯罪环节内，如果不是专业治理人员很难发现其违法犯罪行为，一般群众很难做到精准防范。在偷渡环节，部分偷渡人员只是为了去境外挣钱，而对怎么挣钱、是否违法等问题则不太关注，因此容易被境外犯罪组织利用。传统观念上，偷渡是在国境线上的违法犯罪行为，在远离国境线地区宣传教育治理偷渡犯罪一般人难以接受。在国境线，部分居民把协助偷渡人员作为获取利益的日常工作。反之，受犯罪组织虚假宣传的影响，相关提醒谨防陷入违法犯罪集团圈套的真实揭露也不足，因此，防护的广度和效果未能显现出来。

四、偷越中缅国境行为的治理策略

鉴于偷越中缅国境行为与缅北电信网络诈骗严峻形势的关联关系，为全面落实打防管控各项措施，从源头上遏制电信网络诈骗多发高发态势，维护国境线社会安全稳定，有必要进一步完善和优化偷越国境行为的治理措施。

(一)强化偷越国境行为治理共识

新时代，随着我国经济社会高质量发展和对外开放的持续推进，偷越国境违法犯罪态势也在发生着深刻变化，其与电信网络诈骗等新型犯罪的内在关联性日益紧密。首先，偷越国境违法犯罪已成为电信网络诈骗等新型犯罪的“人力资源”输血器。其次，利用电信网络诈骗等新型犯罪的利益驱动、收益输送、关系网络、宣传渠道等，偷越国境的组织化、公司化及产业化程度越来越高。导致该类违法犯罪活动对人民群众生命财产安全的损害性和对国家安全的危害性与以往相比成倍增长。面对偷越国境违法犯罪态势的复杂变化，相关职能部门应当坚持以习近平法治思想为统领，坚持以人民为中心，坚持法治为人民服务，在“立法—执法—司法”等层级强化偷越国境行为治理共识，进一步破除思想意识和体制机制壁垒，构建紧贴偷越国境行为治理实际、符合人民群众安全期望、满足党和国家高质量建设发展需要的法治体系，全面推进科学立法、严格执法、公正司法，推进偷越国境行为治理体系和治理能力现代化。

(二)夯实偷越国境行为治理的法治基础

从偷越国(边)境的立法历史看，1951年《中华人民共和国惩治反革命条例》中，规定了妨害国(边)境管理行为不仅违反了出入境管理秩序，还涉及侵犯国家主权，此类犯罪在一定程度上被赋予了政治含义[16]。20世纪80到90年代，我国先后发生了三次大规模偷渡高潮。为此，1997年《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)专门对妨害国(边)境管理罪作了规定。时至今日，虽然《刑法》《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》等法律法规对偷越国(边)境违法犯罪活动作了有关规定，但现阶段相关条款因修订年代较早，难以与当前偷越国(边)境违法犯罪活动的客观实际、态势变化和形态演变等完全匹配，导致相应的法律惩戒和震慑效能较为单薄。另外，相关法律法规之间的相互衔接和承接较为不足，法律法规的预防和打击合力难以聚合。由于立法的不足与滞后，对偷越国(边)境违法犯罪客观上形成了打而不绝的困境。为此，应吸取古典刑法学指导犯罪防控的失败教训，坚持生态治理和系统治理理念，坚持罪行相适应原则，完善偷越国(边)境罪立法。

需要特别指出的是，在完善偷越国(边)境法治体系过程中，目前首要问题是将管辖权的科学处置作为提高法律和社会效果的关键点。在司法实践中，尽管户籍地公安机关到国境线开展了打击偷越国(边)境工作，但这属于跨区域支援作业。根据《刑法》原则，犯罪行为应有行为发生地、结果地或者居住地管辖。但客观上，上述行为大多不涉及户籍地公安机关管辖。因缺乏管辖权支撑，无法进行诉讼衔接，公安机关只能是抓了放，浪费了司法和社会资源。因此，最高人民法院、最高人民检察院、公安部应根据治理偷越国(边)境违法犯罪的实际需要，在顶层设计上科学解决管辖问题与司法工作规范存在的客观矛盾，更好地发挥刑事司法共同体的融合治理作用，使管辖权的处置在基层办案单位提请逮捕期间内有效解决。

(三)完善偷越国境行为治理的协同联动机制

偷越国境违法犯罪活动与电信网络诈骗等新型犯罪的关联性和共生性日益紧密，其组织化、企业化、产业化演进态势正在形成，严重威胁和损害我国政治安全、国土安全、经济安全、社会安全、信息安全、海外利益安全等。各职能部门和机构应当深入践行总体国家安全观，扎实推进偷越国境行为治理协同联动新的机能重建，不断强化偷越国境行为治理体系和治理能力现代化，全面整治偷越国境行为，有效压缩违法犯罪生存空间。一是发挥各自优势，强化国境线地区和户籍所在地联合打击治理。充分利用国境线各地区部门对地理、社情、自然环境、偷越国境形势熟知，以及户籍地社会治理震慑犯罪的优势，紧密合作，突出法律和社会效果。二是坚持党政主导，社会广泛参与。治理偷越国境工作要坚持党委主导、政府各职能部门积极参与、社会组织协助，科学分担打击偷越国境工作各环节任务，系统治理偷越国境行为。

(四)筑牢偷越国境行动治理的群体免疫防线

蒙昧是极端主义、个人主义、暴力倾向的温床。“组织、运送、偷越国(边)境违法犯罪行为”作为非法行为，需要各职能部门以硬性制度强力干预的同时，也需要软性制度重塑价值观，提升预防偷越国境违法犯罪的思想认识。一是加强对偷越国境行为和电信网络诈骗行为危害性的宣传。揭露偷越国境违法犯罪人员在境外从事电信网络诈骗等违法犯罪存在的生存风险[17]。二是加强传统文化教育。实现受教育群体全面健康发展，弘扬民族精神和时代精神，塑造爱国主义、集体主义价值观，筑牢维护社会和谐稳定的文化防控体系。三是客观宣传东南亚国家。相关媒体要客观报道缅甸经济和就业形势，使择业者形成理性认识。四是广泛动员线上线下媒介资源。充分挖掘传统媒介的宣教潜能，积极发挥网络新型媒介独特优势，针对不同年龄、身份、认知层级的受众群体，推送形式多样、内容丰富鲜活的资讯内容，在潜移默化中构筑偷越国境行为治理的群体免疫防线。

(五)深化偷越国境行为治理的国际警务执法合作

偷越国境行为是典型的跨境犯罪活动，同时其往往与其他跨境犯罪活动具有很强的共生、衍生和粘连关系，因此，偷越国境行为所带来的损害结果并非仅限于某个国家，还危及双边、多边甚至区域的安全稳定。一方面，相关职能部门要持续推进“人类命运共同体”等全球治理中国理念、中国方案的宣传与介绍，与相关国家及国际组织等共同深化安全共同体理念融合。另一方面，要充分发挥国际合作框架及机制、国际组织的作用，持续深化和加强与国际刑警组织、国际移民组织及相关国家多边、双边的警务执法合作，共同打击偷越国境违法犯罪[18]。针对偷越中缅国境形势，应在中国与东盟国际合作框架机制下，进一步深化中国—东盟安全共同体理念融合，健全完善与相关国家警务执法部门之间的刑事司法协作制度和警务执法合作机制。定期与相关国家互通情报信息，实现情报共享，及时汇总相关情报，分析近期国境线地区违法犯罪案件的发案形势和规律，并根据其态势有针对性地开展双边或多边国际合作，及时、高效打击偷越国境违法犯罪活动。

五、结语

在世界百年未有之大变局和新冠肺炎疫情交织影响背景下，我国正向着实现第二个百年奋斗目标阔步迈进，经济社会与国内外主客观环境的深层次调整和变革，不可避免地会对偷越国境行为治理产生影响。相关职能部门应当更加全面准确把握新时代偷越国境行为的内在演变规律，及其与电信网络诈骗等新型违法犯罪活动的深度关联与共生关系，坚持以习近平法治思想为统领，深入践行总体国家安全观，建立健全相关法律法规体系，不断完善协同联动机制，持续深化教育宣传与价值引导，广泛开展国际警务执法合作，全面提升偷越国境行为治理能力，坚决维护国境安全稳定，坚决遏制电信网络诈骗等新型犯罪多发高发态势，努力建设更高质量、更高层次的“平安中国”。