日本选举制度设计缺陷及其影响分析①

何晓松

1994年日本政治改革后，众议院选举制度实行小选举区和比例代表并立制，解决了中选举区制的许多弊端，但政治改革无法改变地方固有的政治状况，即政党地方组织薄弱的问题。因为众议院和地方议会选举制度间存在选举区议席定数不统一的选举制度设计缺陷，这一制度缺陷影响了政党在地方组织的壮大和政党政策在选举中应发挥的作用。

一、众议院中选举区制设计缺陷的纠正

1988年利库路特事件、1991年东京佐川急便事件，以及1990—1991年海湾战争冲击日本政坛，严重的政治腐败和安于现状、“议而不决”的政治体制，暴露出日本政治结构中存在的问题。1989年5月，自民党发表《政治改革大纲》，指出国民对政治不信任的主要原因是自民党政治与金钱问题，众议院采取的中选举区制的选举制度是日本政治腐败问题的根源。小泽一郎认为选举制度改为小选举区制才能解决日本政治问题。因此20世纪90年代政治改革确立了两大目标：一是解决政治腐败问题；二是建立强有力的政治领导力，即“强首相”。日本政府召集专家、企业家、工会代表、媒体代表等，设立政治改革推进协议会(1)政治改革推进协议会，又称“民间政治临调”，1991年9月海部内阁提出的政治改革三法案被废除后，提倡推进政治改革的经济、劳动、学界、媒体等各界有识之士，以及超党派国会议员组成政治改革推进协议会。1992年4月该协议会正式开始活动，发表呼吁实现政权交替的紧急报告，11月由188名国会议员发表废除中选举区制宣言。1993年4月，在自民党的“单纯小选举区制”方案和社会、公明两党的“小选举区比例代表并立制”方案对立时，该协议会提出“小选举区比例代表联用制”的建议。。1992年4月20日，该协议会在成立大会上通过了政治改革基本方针，协议会提出不仅要确立政治伦理，防止腐败，还要建立能实现政党轮流执政的政党体制。(2)民間政治臨調：「日本変革のヴィジョン―民間政治改革大綱」、講談社1993年版、第214頁。

1992年11月，政治改革推进协议会发表废除中选举区制宣言。宣言提出，选举制度改革是政治改革成功与否的核心课题，为此应实现健全的政党竞争和政策竞争，建立政党轮流执政的政党体制。因此，建立政党轮流执政的政党体制是政治改革的核心课题。

在1993年众议院选举后，以支持小选举区和比例代表并立制为条件，细川联合内阁成立。1994年国会通过了一系列政治改革法案，包括《公职选举法》修正案、《政治资金规正法》及《政党助成法》等法案，法律规定了众议院选举制度采用小选举区和比例代表并立制。1994年政治改革废除了中选举区制，纠正了中选举区制存在的弊端。中选举区制下，政党要获得过半数议席需要在一个选举区推举多名候选人，因此候选人不能依靠政党政策展开竞争，选民投票判断基准则是候选人，而非政党。因此，自民党候选人通过建立个人后援会，以及国会议员和地方议员以选票和利益交换组成相互依存关系(即“系列关系”)来收集选票。自民党各大派阀，向本派阀候选人提供竞选资金、人员，向选区提供财政补助金等帮助候选人参与选举，在候选人间分配选票。这种选举制度下，自民党各派阀间的竞争形成“利益诱导政治”，频发金权政治丑闻。中选举区制下，日本政党体制保持着自民党一党独大的多极多党制，自民党以外的其他政党很难单独取得过半数议席，作为在野党更是无法有效监督和制衡自民党。

1994年政治改革后，众议院选举实行小选举区和比例代表并立制，在小选举区候选人不需要分配选票，因此自民党派阀力量受到削弱，党内权力向自民党总裁集中。政党通过政策竞争展开竞选，多数选民的投票判断基准也是政党。理论上，小选举区制易形成两大政党制，两大政党通过收集社会各阶层利益诉求，制定竞选纲领，从而以政策为核心形成并增强党内凝聚力。

“公开透明选举推进协会”从1969年到2017年在众议院选举后都会展开选民意识调查，在设问“你在小选举区的投票判断基准是政党还是候选人”，选民回答投票判断基准是政党的比例在1990年超过50%，到1996年跌到40%，之后上升，在2012年达到最高峰，超过60%，之后又下降，2014年和2017年跌破50%。而回答投票判断基准是候选人的选民比例在1993年达到最高峰50%，之后一路下滑，到2009年跌破30%，2017年为31%。总体而言，实行小选举区和比例代表并立制后，选民投票以候选人为判断基准的比例减少，以政党为判断基准的比例增加了，这是1994年政治改革的一大成果。(3)〔日〕 小川寛貴：「マルチレベルの政治アリーナと有権者：政党の重要性の分析」、『選挙研究』36卷1号、2007年4月。但是，现行选举制度至今已实施了20多年，出现了新的制度设计缺陷。

二、现行选举制度的设计缺陷

日本的选举制度，是由多种不同选举制度组合而成的，包括国会选举、统一地方选举。其中，国会选举由众议院选举和参议院选举构成，统一地方选举是指都道府县和市区町村举行的地方自治体行政长官和地方议会议员的选举。除此之外，日本政治选举活动中，还有政党内部的总裁或代表选举等。改革某一选举制度时，不能无视其他选举制度的存在和影响。在国会和地方议会的各种选举制度组合中，只改革众议院选举制度就很难发挥作用，因此在设计选举制度时要注意与其他选举制度的协调。1994年政治改革解决了众议院选举制度的设计缺陷，并取得了一定成果，但众议院选举与统一地方选举在制度上存在选举区议席定数不统一的设计缺陷，这是日本很难建立轮流执政的政党体制的原因之一。

具体而言，现行选举制度的设计缺陷，是指在众议院和地方议会等不同层面的政治选举中选举区议席定数不统一。(4)〔日〕 樋渡展洋：「選挙制度改革後の政治変化と選挙制度不均一仮説」、『社会科学研究』58巻5-6合併号、2007年3月。众议院选举采用小选举区和比例代表并立制，几经修改变动，现众议院共有465个额定议席，其中小选举区有289个，比例代表区有176个。小选举区每个选区选举1名议员，比例代表区采取约束名簿制，政党提交候选人名簿，按政党得票率分配议席，依政党名簿顺位当选。候选人可以在小选举区和比例代表区同时参选，同时参选的候选人在小选举区尽量取得选票提高惜败率，增加在比例代表区当选概率。日本地方自治体议会采用不同的选举制度，都道府县议会采用小选举区制和单记不可转让式投票制(被称为大选举区制或中选举区制)，市区町村议会选举采用单记不可转让式投票制(5)此选举制度是一名选民投票给一名候选人，候选人以得票数当选，例如四个议席定数的选举区，得票数多的4名候选人当选，落选候选人获得的选票以及确定当选的候选人多余的选票不能转让给其他候选人，成为死票，与单记转让式投票制形成对照。。各都道府县议会议席数不同，在33至127个之间，选举区以郡、市为单位。政令指定城市选举区以区为单位，最大政令指定城市大阪，有5个2人区、9个3人区、4个4人区、4个5人区、1个6人区。市区町村议会选举中，市区议会议席数最多的选举区是千叶县的船桥区和东京都的大田区、练马区、世田谷区，议席数都是50个；町村议会议席数最多的是神奈川县的寒川町议会，有18个议席。

根据高知大学教授小川宽贵的研究，认为日本选举制度同一选举制度内以及不同制度类型之间存在不统一的问题。首先，如上所述，参议院选举制度中，选举区存在小选举区和中选举区，部分选区定数不统一。其次，众议院选举和参议院选举同一层级间的选举制度类型不统一。众议院选举采取小选举区和比例代表并立制，比例区制把全国分成11个比例区，采用约束名簿制，但参议院则是采取小选举区制、中选举区制和以全国为比例区的并立制，比例区制采用非约束名簿制；国政选举与地方选举不同层级间的选举制度也不统一，即众议院选举制度与都道府县议会选举制度间存在制度类型不统一的问题，前者为小选举区和比例代表并立制的“混合制”，后者为小选举区制、定数为复数的单记不可转让式投票制。(6)〔日〕 小川寛貴：「選挙制度不均一の諸相：定義と実態」、『早稲田政治公法研究』第113号、2017年4月。以2016年东京都和奈良县议会选举为例(见表1)，可见参议院选举、众议院选举、地方议会选举之间存在制度不统一的问题。

表1 2016年东京都与奈良县议会选举制度不统一

众议院和地方议会选举制度间选举区定数不统一，这一制度设计导致候选人在国政和地方议会选举中采取不同的选举策略，选民在国政和地方议会选举中采取不同的投票行动，选民对候选人和政党的认知与判断也存在不同。国政和地方政治相互联系，相互影响，国会议员和地方议员在不同的选举制度中经选举产生，在政党组织和政策上很难协调，发生“扭曲”，对日本政党政治和政局都有深远影响。在现实政治生活中，上述选举制度产生了三个问题。

第一，众议院选举制度改革效果很少波及地方政治，地方政治固有状况没有改变，政治改革没有取得全国性影响。地方选举中，采取单记不可转让式投票制，若候选人以政党名义竞选，就无法与其他候选人区别，无法达到竞选成功的目的。候选人在一个选区内划分更细小地域作为选举地盘，引入资金、财政补贴等，选举中一般强调地域差别和利益差异，从而起到分配选票的作用。(7)〔日〕 名取良太：「国と地方の選挙リンケージ：不均一な選挙制度がもたらす集票構造の特質」、『法学研究：法律政治社会』93巻1号、2020年1月。因此，在地方议会选举中候选人很少以政党名义实施竞选活动，多数依靠个人后援会和“系列关系”等个人组织，以无所属身份竞选。据日本总务省2020年的统计，都道府县知事共47人，以无所属身份参选的就有46人。都道府县议会议员共2668人，其中以无所属身份参选的有595人(占22.3%)，取得自民党公认候选人资格的议员有1301人(占48.8%)。市区町村(包括政令指定城市)首长共1740人，其中以无所属身份参选的人数高达1728人(占99.3%)，取得自民党公认候选人资格的只有3人。市区町村议员总数是29762人，其中无所属议员有20784人(占69.8%)，党派之中议员最多的是公明党在2020年为9.1%，共产党达到了8.4%，自民党是7.3%。(8)「地方公共団体の議会の議員及び長の所属党派別人員調等(令和元年12月31日現在)」、総務省ホームページ、2020年3月31日。https://www.soumu.go.jp/main_content/000678891.pdf.

从上述数据看，除了都道府县议员，在都道府县知事和市区町村首长、市区町村议员的构成中，无所属议员比例最高，自民党、公明党、日本共产党、社会民主党等各党派比例均未超过10%，国会第一大党自民党在地方并不是第一大党，显然与国政层次的政党力量差距巨大。从上述数据还能发现，地方议会议员和地方首长的党派身份构成，按都道府县、市区町村顺序，自治体规模越小，无所属议员和首长比例越高。虽然都道府县议会中自民党议员数接近半数(占48.8%)，但在市区町村议会，自民党公认候选人资格的议员仅有7.3%，除公明党(9.1%)和日本共产党(8.4%)以外的在野党议员的比例更少。可见，众议院选举制度改革效果很少波及地方政治，而众议院小选举区制又是以地方小选举区为选举单位的，因而地方政治状况必然影响众议院选举。

第二，现行选举制度不利于选民对政党作用的认识，容易产生对政党的过低评价。在众议院和地方议会选举中因选举区定数不同，选民投票行动也不同。地方议会选举中，选民以候选人作为投票基准，很少以政党作为投票基准，政党地方组织发挥的作用少。选举区议席定数越大，选民投票时以政党作为投票基准的比例越低，以候选人作为投票基准的比例越高。以都道府县、市区町村议会为顺序，选民投票时以政党作为投票基准的比例越小，以候选人作为投票基准的比例越高。从时间序列看，众议院选举从1969年到2017年，选民以政党作为投票依据的比例在40%和60%之间。(9)〔日〕 小川寛貴：「マルチレベルの政治アリーナと有権者：政党の重要性の分析」、『選挙研究』36卷1号、2020年7月。从地方议会选举看，都道府县议会选举中选民以政党作为投票基准的比例约为20%，市区町村议会选举约为10%。(10)〔日〕 上神貴佳:「政党政治と不均一な選挙制度:国政·地方政治·党首選出過程」、東京大学出版会2013年版、第49頁。选民投票以候选人作为投票基准比例，依市区町村议会、道府县议会、众议院顺序，呈递减之势。市区町村议会选举中，以候选人作为投票基准的比例一直在70%以上。众议院选举中以候选人作为投票基准的比例一直低于40%。据调查，地方议会中无所属议员数量多，选举区议席定数大，道府县议会选举中投票给无所属候选人的，回答以候选人作为投票基准的比例最高达到86.7%，最低是65.5%，区町村议会选举中最高达到90.8%，最低是81.4%(11)〔日〕 上神貴佳:「政党政治と不均一な選挙制度:国政·地方政治·党首選出過程」、東京大学出版会2013年版、第50頁。。地方政党组织弱化是地方政治固有的顽疾，1994年政治改革前一般认为众议院中选举区制是地方政治组织弱化的主要原因，但改革后地方政治状况并没有发生改变，地方议会选举区定数大应是主要原因。由于地方议会选举中政党作用小，选民对政党作用的评价自然就低。例如，自民党在地方自治体的支持率低，地方自治体易产生以地方自治体首长为首的政党。

第三，众议院与地方议会间选举区议席定数不统一导致政党支持率下降，地方政党的独立性增强。小川宽贵认为，选举制度间议席定数不统一在同一个空间内产生不同政治对立，选民无法区别、判断各政党间差异，结果导致政党支持率下降。都道府县议会定数越大，国政选举中选民以候选人为投票基准的比例越高，政党支持率就会降低。(12)〔日〕 善教将大：「政党支持のねじれ：大阪市民を対象とするサーベイ実験より」、『選挙研究』36卷1号、2020年7月。在地方议会选举中，特别是市区町村议会选举中，单记不可转让式投票制促使候选人以个人为本位参加竞选。候选人不依靠政党组织，而依靠个人后援会当选，当选的地方议员的独立性越高，政党支持率越低，因此在日本地方政治中产生了与国政不同的现象。

以大阪府和大阪市为例，大阪的地方政治对立和国政层面的政治对立是不同的。2011年日本维新会崛起后，大阪市长和大阪府知事选举，以维新和反维新为对立的两方，在大阪市议会和大阪府议会由日本维新会所掌控，国政上的执政党自民党在地方成了“在野党”。大阪地方政治对立的复杂性，有力地说明了选举制度间议席定数不统一带来的上述三个问题，影响了选民的政党判断，国会第一大党自民党的候选人很难依靠政党组织参加大阪地方选举。大阪选民对地方政党认知更细致和精确，认为自民党大阪府联合会是一个独立性主体，不同于国政层面上的自民党。对于“大阪都构想”，自民党的众议员一般不会表态，但自民党大阪府联合会一贯反对，采取独立行动。自民党候选人很难与日本维新会候选人竞争，在政党认知“扭曲”中，自民党支持率下降。(13)〔日〕 善教将大：「政党支持のねじれ：大阪市民を対象とするサーベイ実験より」、『選挙研究』36卷1号、2020年7月。2021年11月2日《读卖新闻》全国舆论调查中,自民党的政党支持率是39%，日本维新会是10%，在近畿地区日本维新会的支持率达到34%，超过了自民党的27%，成为该地区第一大党。选举制度间议席定数不统一促使一部分自民党支持阶层在国政和地方选举中支持不同政党，即在国政选举中支持自民党，在大阪地方政治选举中支持日本维新会，因此产生选票分割问题。在2019年大阪市长和大阪府知事选举中，超过半数的自民党支持阶层投票给大阪维新会的松井一郎和吉村洋文。在日本地方选举制度下，政党的地方组织独立性高，即使被称为“组织政党”的公明党，在大阪的地区组织也是独立行动的。

三、选举制度设计缺陷对政党组织和政党政策的影响

众议院和地方议会选举制度间选举区议席定数不统一的设计缺陷，弱化了政党的地方组织力量，也影响到自民党众议院议员的选举对策，1994年政治改革提出的建立轮流执政的政党体制等目标难以实现。

(一)选举制度设计缺陷对政党组织的影响

众议院和地方议会选举制度间议席定数不统一导致政党地方组织薄弱，自民党众议院候选人依靠个人后援会以及与地方议员的“系列关系”参加选举。国政选举与地方选举相互联系，相互影响，在中选举区制时代，国会议员与地方议员建立以选票和利益交换组成的相互依存关系，即“系列关系”，以地方议员为核心组建个人后援会。地方议员帮助国会议员竞选，主要是站台演说，设置个人演说会，向国会议员事务所派遣人手，动员自己的个人后援会投票给国会议员，担任国会议员选举对策本部委员。而国会议员帮助地方议员与中央政府取得联系，分配政府财政资金和补助金等，构成利益和选票交换的“利益诱导政治”。地方议员与国会议员组成“系列关系”，可以获得国会议员个人后援会支援，在地方议会选举中国会议员为地方议员站台演说，国会议员对不合作的地方议员也可以使其落选。

据调查分析，市区町村议员帮助众议院候选人选举的比例高达94.2%，帮助参议院候选人选举的有89.5%，帮助都道府县议员选举的有66.6%，帮助市区町首长选举的有65.2%。市区町村议员在选举中获得众议院议员支援的有61%，获得参议院议员支援的有39.5%，获得都道府县议员支援的有51.8%，获得市区町首长支援的有22.4%。(14)〔日〕 上神貴佳:「政党政治と不均一な選挙制度:国政·地方政治·党首選出過程」、東京大学出版会2013年版、第40頁。据调查，大阪市议员帮助众议员选举的有93%，帮助参议员选举的有88%，帮助大阪府知事选举的有65%，帮助大阪府议员选举的有65%，帮助市町村首长选举的有55%，帮助市町村议员选举的有30%。市议员在选举中获得众议员支援的有68%，获得参议员支援的有53%，获得知事支援的有9%，获得大阪府议员支援的有49%，获得市町村首长支援的有21%，获得市町村议员支援的有22%。(15)〔日〕 上神貴佳:「政党政治と不均一な選挙制度:国政·地方政治·党首選出過程」、東京大学出版会2013年版、第41頁。

1994年政治改革后，许多政治家和政治评论家认为，自民党候选人之间不再需要竞争，因此个人后援会组织可能成为自民党的地方支部。但从多年的选举制度实施结果看，取得自民党公认的地方议会议员数量反而减少了。其原因在于，众议院和地方议会选举制度间选举区议席定数不统一，导致自民党候选人选举依然以“系列关系”和个人后援会为中心。都道府县议员也以市区町村议员为核心，建立个人后援会以及“系列关系”，而不以政党为本位组织选举，自民党很难在地方建立强大的政党组织。

2012年后，在野党力量薄弱，无法发挥监督和制衡自公联合政权的作用，原因之一是受选举区议席定数不统一的选举制度影响，在众议院选举中在野党面临团结一致与自公两党竞争的压力。同时，大多数地方议员以无所属身份竞选，在野党无法建立强大的地方组织，也无法完成地方政党组织的联合。在野党在国会选举中屡遭失败，实现轮流执政的政党体制的政治改革目标遥遥无期。当然，在野党自身也存在许多问题，如民主党执政时期党内各派系斗争激烈，许多议员脱离民主党，加之民主党缺乏执政能力，无法驾驭官僚体制，施政方针出现失误，还因“利益诱导政治”出现金权政治丑闻。在2012年以后历次选举中，自民党常常以民主党的执政失败为例驳斥在野党。

(二)选举制度设计缺陷对政党政策的影响

众议院和地方议会选举制度间选举区议席定数不统一的设计缺陷，不利于政党建立地方组织，对政党政策也产生了重大影响。不同选举制度会产生向心竞争和离心竞争两种候选人竞争模式。(16)〔日〕 小川寛貴：「選挙制度と政党システム研究：『デュヴェルジェの法則』から制度間不统一まで」、『早稲田政治公法研究』第114号、2017年12月。在众议院小选举区，候选人竞争是向心竞争，向中间投票人的政策位置靠拢，日本地方议会议席定数多的选举区则会出现离心竞争。

理论上，小选举区候选人的合理政策位置是中间投票人政策位置，大选举区候选人合理政策位置分散在左右两边。小选举区制一般形成两大政党制，两名候选人以外的候选人当选的可能性小，选民很少把选票投给当选可能性小的候选人。因此，小选举区是两个候选人竞争，在政策竞争空间上候选人在中间位置可以独占从左至右的选民支持，候选人政策位置会向多数选民支持的中间位置靠拢。大选举区议席定数多，合理的候选人数量是议席定数+1，例如议席定数是3，合理候选人数量就是4名。如果候选人超过3名就不受中间投票人理论的限制，候选人超过6人就无唯一结果。(17)〔日〕 上神貴佳:「政党政治と不均一な選挙制度:国政·地方政治·党首選出過程」、東京大学出版会2013年版、第104頁。因此，选举制度不同，众议院小选举区候选人和地方议会候选人的政策和组织策略都会受到不同影响。在小选举区候选人以政党为本位展开政策竞争，而在大选举区党派压力弱，政党形象和政党政策不会对选举产生很大影响，候选人理想政策位置也与小选举区制不同。自民党国会议员和地方议员结成“系列关系”，选举中依靠地方议员收集选票，因此自民党国会议员的政策受地方议员影响。

国会议员个人后援会组织中地方议员多，国会议员的政策会偏离小选举区中间投票人位置。在国会选举中，国会候选人依靠地方议员收集选票，向“系列关系”和个人后援会实施利益诱导政策。因此，在政策空间上竞争的小选举区候选人通过“系列关系”和个人后援会动员获得选票，“系列关系”的地方议员政策会深刻影响国会议员政策，小选举区候选人政策无法向中间投票人位置靠拢，日本国学院大学教授上神贵佳指出各小选举区候选人对“系列关系”中都道府县议员的依存度决定了候选人政策位置。自民党内政策分散，集中度低，主要原因是自民党“系列关系”议员数量庞大，国会候选人收集选票依靠“系列关系”中的都道府县议员，国会候选人间的政策位置分散，从中间投票人位置移向“中间系列议员”位置。(18)〔日〕 樋渡展洋：「選挙制度改革後の政治変化と選挙制度不均一仮説」、『社会科学研究』58巻5-6合併号、2007年3月。

都道府县、市区町村议会中，多数议员是从议席定数2名以上的选举区中选举产生的，众议院和地方选举制度间选举区议席定数不统一的选举制度设计缺陷给国会候选人政策偏好带来影响。在中选举区制下，自民党会推举多名候选人，以地域或不同行业分配选票。候选人政策偏好多样化，自民党内政策分散，实行小选举区制后，并没有提高自民党内政策的集中。对候选人政策位置的研究显示，候选人之间政策位置的竞争会收拢到中间投票人位置。但政治改革后，国会候选人政策并未向中间投票人位置靠拢。共同政策争论点的存在以及政党组织影响，阻碍了候选人政策靠拢到中间投票人位置，共同政策争论点是指候选人都采取相同政策，如清廉政府、经济繁荣等。在共同争论点上缺乏竞争力的候选人，即使政策靠拢到中间投票人政策位置，也无法获胜。因此，为了获得更激进选民的选票，候选人会脱离中间投票人位置。

候选人政策不能向中间投票人位置靠拢还有组织原因。国会候选人依靠“系列关系”和个人后援会收集选票，影响众议院小选举区候选人政策位置。众议院选举中有两个因素起到重要作用：一个是中间投票人理论所揭示的，在政策空间上候选人相互竞争；另一个是以“系列关系”中地方议员为中心，动员组织力量。在政策空间竞争中候选人要考虑选民政策偏好和投票行动。而在组织上，候选人必须动员“系列关系”和个人后援会，因此众议院候选人在政策空间上要处于最优政策位置，就要顾及“系列关系”和个人后援会中地方议员政策位置。前一个因素是政策动员，后一个因素是组织动员。在地方选举中，都道府县议员需要与市区町村议员组成“系列关系”，进行组织动员，也需要在政策空间竞争中进行政策动员。因此都道府县议员也存在政策最优位置，他们帮助众议院候选人选举时，会影响众议院候选人政策位置。通常小选举区候选人尽量获得选票，在小选举区和比例代表区同时参选的候选人会使得票最大化，以提高惜败率，在比例区获胜。