日蒙经济关系50年：从援助到战略合作①

乌兰图雅

1972年以来的日蒙经济关系，可划分为三个时期：日蒙建交到20世纪80年代末，以“戈壁”羊绒厂建设为主，维持松散的经济关系。冷战结束后的10年间，蒙古国(1)根据1992年实施的新宪法，蒙古人民共和国更名为蒙古国。本文为叙述的便利，将国名均称为蒙古国。制度转型与经济全球化浪潮推动日蒙经济合作，出现日本对蒙援助热潮。2000年以来，蒙古国融入世界经济体系，日蒙逐步走向战略合作。这一阶段，日蒙经济关系以2016年签署《日蒙经济伙伴关系协定》(EPA)为界，前一阶段的双边经济合作表现为援助型经济合作，后一阶段的双边经济合作表现为战略型经济合作。

一、日蒙经济关系的开端(1972—1989年)

1957年，日蒙两国贸易机构代表在北京召开会议时签署了《关于日蒙贸易关系的备忘录》，但双方并无实质性贸易往来。建交后至冷战结束，日蒙经济交往维持在较小范围内，“戈壁”羊绒厂的建设与投产运营则是冷战时期日蒙经济交往的主要内容。

(一)以无偿资金援助形式开启日蒙经济合作

由于日方拒绝蒙方对1939—1945年间的战争损失提出的赔偿要求，战争赔偿问题成为实现两国关系正常化的障碍之一。双方经过多次谈判，最终日本同意对蒙提供经济援助而不是战争赔偿，结束了日蒙无外交关系的状态。1972年2月19日，日蒙在莫斯科发表共同声明；24日，日蒙交换外交文书，正式缔结大使级外交关系。经过5年的谈判，双方于1977年3月17日签署《日蒙经济合作协定》。(2)『経済協力に関する日本国とモンゴル人民共和国との間の協定』、外務省外交史料館、請求番号：2019-0197。该协定再次确认“1972年2月24日两国间的外交关系”，并重申“当时确认了两国间没有任何需要解决的悬案，希望加强两国间的友好关系，促进两国间的经济合作”。

《日蒙经济合作协定》的内容主要就是以“赠与”资金即无偿资金援助的形式帮助蒙方建立“戈壁”羊绒厂，这是日本对蒙提供政府开发援助(ODA)的开始(3)实际上，日蒙建交前夕日本就对蒙提供过援助。日本红十字会在政府补贴下，于1971年度(1971年4月1日至1972年3月31日)为蒙红十字会提供了1辆流动采血车和3辆救护车，1972年度(1972年4月1日至1973年3月31日)再次为蒙红十字会捐赠6辆救护车。参见：『わが外交の近況』(昭和48年版)、外務省ホームページ。https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1973/s48-2-1-1-2.htm#m221.。该协定共六条。第一条规定：“日本国政府向蒙古人民共和国政府给予50亿日元限额的资金”，并规定了该资金的使用范围和时效。《日蒙经济合作协定》是日蒙间第一个实质性经济合作文件，“戈壁”羊绒厂成为日蒙友好关系、日蒙经济合作的象征。依此协定，日本对“戈壁”羊绒厂的技术、生产和分销进行全面援助和投资，从而启动了蒙古国羊绒产业。“戈壁”羊绒厂于1980年建成，1981年投产，成为蒙古国的第一家羊绒和骆驼毛纺织加工企业。为了提高生产技术，日本继续提供技术合作，包括人力资源开发，例如：接收培训生到日本进行技术培训；在日本政府资助的留学项目下对工厂的纺织专家进行培训。2007年工厂进行私有化改革，并改称“戈壁有限公司”。改革10年后，该公司生产的羊绒制品约占蒙古国国内市场的70%，出口约占60%，在蒙古国羊绒产业中占有重要地位。(4)「日本·モンゴル外交関係樹立50周年：両国国民が紡いできた50年の物語」、外務省ホームページ、2022年9月7日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/p_pd/dpr/page23_003968.html.如今，“戈壁”公司仍是从日本引进最先进的生产技术和设备，其优质的羊绒制品广受国内外人士的喜爱。可见，日本为蒙古国提高羊绒产品的生产能力和全球声誉奠定了基础，“戈壁”公司成为两国建交后经济合作的象征。

(二)在国际冷战格局下维持经济交往缓慢发展

1972—1991年，处于世界冷战状态中的日蒙两国分属美苏两大阵营，国际格局限制了日蒙关系的进一步发展，但两国间的经济交往并没有完全断绝。

1972年9月，日蒙两国分别成立日蒙经济委员会和蒙日经济委员会，同年12月两个委员会在乌兰巴托召开首次联席会议，之后于1980年、1987年和1989年召开过三次联席会议。这两个委员会在冷战期间的双边经济交往中发挥了准政府的作用。20世纪80年代两国间的经济交往开始活跃，如两国在1980年12月召开第一届乌兰巴托日本展览会和第一届日蒙经济联合会议(到1997年共举办了七届会议)，于1984年在东京举办蒙古国出口产品展览会，又于1980年和1989年在乌兰巴托举办日本产品展览会。

尽管如此，日蒙贸易规模并不大，到1981年为止，日蒙贸易额每年约为60万—150万美元，占蒙古总贸易额的0.5%。1981年，“戈壁”羊绒厂开始运营，日蒙贸易额增加，至1989年达到3140万美元。除了1983年(蒙对日出口额32.3万美元、进口额305万美元)外，1972—1989年蒙对日贸易保持持续顺差，贸易额累计13120万美元，占蒙古国对外贸易总额的0.67%(见表1)。可见，贸易往来并没有给两国带来实质性的经济利益。尽管这个时期日蒙贸易规模非常小，但日本却是蒙古国与西方国家贸易中的最大贸易国，也是最大出口国(占对西方国家出口总额的44.7%)。在蒙古国与西方国家的进口贸易中，日本是仅次于奥地利(占对西方国家进口总额的28.4%)的第二位进口国(23.4%)。

表1 日蒙经济关系统计数据

二、日蒙经济关系的迅速发展(1990—2010年)

从1990年开始日蒙两国经济关系迅速升温，这缘于苏联对蒙援助的停止及苏联解体，日本等西方影响力在蒙快速补充并迅速增强。冷战后，日蒙关系迅速升温并保持紧密关系的关键因素是援助。

(一)日蒙经济关系迅速发展的国际背景与原因

冷战期间，日蒙“两国在不同的社会制度下，发展关系的可能性有限”。(5)「今後10年間の日本·モンゴル基本行動計画」、外務省ホームページ、2007年2月26日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/mongolia/visit/nam_0702/jm_kk.html.直至蒙古国政治经济体制转型，日蒙双边经济关系迅速发展起来。具体来说，日蒙经济关系得以迅速发展，有以下三方面的背景因素。

一是苏联解体导致蒙古国陷入全面危机。蒙古国经济严重依赖对苏联和经济互助委员会(6)经济互助委员会，简称“经互会”，是1949年由苏联组织社会主义国家成立的政治经济合作组织，是一个社会主义阵营的经济共同体，1991年宣布解散。贸易(其中对苏联贸易占80%)，国家财政收入的一半来自苏联援助，没有本国独立的工业体系。20世纪80年代后期，随着苏联国内“民主”氛围越来越浓郁，蒙古国内也开始出现呼吁“民主”的口号和示威活动。1990年，苏联终止对蒙机械、燃料、化肥等物资供应，蒙古国的原材料也几乎无法出口到苏联，支撑蒙古国经济命脉的主要工矿企业中的苏联专家撤离蒙古国，贸易危机、援助危机和人才危机导致蒙古国丧失了经济发展所需的人、财、物等要素，国内经济处于全面崩溃状态。蒙古国不得不进行经济体制改革，修改宪法(1991年2月12日实施)。

二是日本等西方国家进入蒙古国。随着苏联对蒙援助的停止及影响力的迅速减弱，美国、日本等西方国家的影响力快速补充进来，积极支持蒙古国的民主化改革，为其政治经济制度转型提供制度设计方案和资金援助。随着西方思潮向苏蒙两国的渗透，日蒙两国高层互访增多，经济交往开始密切起来。从1989年5月宇野外相访蒙至2010年11月奥云额尔登总理参加东京奥运会开幕式，双边高层互访共有32次，日本高层访问蒙古国有13次，蒙古国高层访问日本有19次。(7)从1989年5月到2021年7月，日蒙高层互访共有69次，日本高层访问蒙古国有26次，蒙古国高层访问日本有43次。参见：「モンゴル基礎データ」、外務省ホームページ、2022年4月5日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/mongolia/data.html.

1987年蒙古国外交部长M.杜格苏伦首次访日回国后提出“向日本学习”的建议。1989年5月宇野宗佑外相访蒙，这是西方发达国家高层对蒙第一次正式官方访问。1989年9月，第二届“乌兰巴托日本展览会”召开。1990年2月底至3月初，蒙总理D.索德诺姆访日，他提出“日本是我们的第三邻国”，就本国政治经济改革等问题与日本首相海部俊树交换意见。同年3月20日，两国在东京以英文签署《蒙古人民共和国政府与日本政府间的贸易协定》。该协定提出，两国政府将努力将两国间的贸易额提高到可行的最高水平，为两国间贸易货物的进出口提供必要的许可，互相给予贸易最惠国待遇。日本通过ODA对蒙提供医疗器材及无偿文化援助等。该协定的签署，显示出日蒙两国在冷战末期为将来加强双边经贸往来迈出了重要的一步，并进一步确立了未来以援助和受援为主要形式的双边经济关系。1991年8月，日本首相海部俊树访蒙，这是日本首相首次访蒙，也是西方发达国家政府首脑首次访蒙，海部首相在访蒙期间表示，日本将尽力援助蒙古国的经济改革。两国以高层领导互访为开端，展开了定期举行外相级别会议等外交活动。

三是蒙古国对日本“第三邻国”的外交定位。在1994年通过的《蒙古国外交政策理念》(2011年修订)中，蒙古国将日本定位为“应加强友好关系”的对象国，以及“在‘第三邻国’框架内发展合作的发达国家中的一员”。

(二)以援助形式推动日蒙经济合作

日本政府自20世纪90年代初以来，一贯支持蒙古国的经济体制转型和可持续发展，日蒙经济关系迅速升温，经济交往的范围扩大，两国经济关系进入真正的以经济援助为核心的双边合作时期。

根据蒙古国国内经济形势和经济体制转型的不同发展阶段，冷战后日本对蒙援助经历了紧急救济型援助(1991—1995年)、有计划的恢复型援助(1996—2000年)和有计划的发展型援助(2000年以后)三个阶段。(8)乌兰图雅：《日本对蒙古援助分析》，《当代亚太》2010年第3期。

紧急救济型援助阶段，日本主要向蒙古国陷入危机的电力、运输、通讯等关乎国家经济命脉的重要部门提供紧急援助，到1995年3月日本对蒙援助达到22.7亿日元，在对蒙国别援助中日本位居第一，比重占七成以上，且基本上都是无偿援助。(9)外務省編：『わが国の政府開発援助(ODA)白書』、1999年版、第139頁。在这个阶段，日本积极动员国际组织及援助国向蒙古国提供援助，创建了国际对蒙援助机制。1991年9月，日本及世界银行牵头在东京召开第一次对蒙援助国际会议，至2003年共召开了10次。

1996年8月，日本与蒙古国建立全面伙伴关系，日本对蒙援助进入有计划的恢复型援助阶段，援助重点是支持蒙古国实现经济体制转型，为蒙古国的新制度和组织建设、国家发展战略、政策决策及人才培养提供援助。

2000年以后，日本对蒙援助进入有计划的发展型援助阶段。2004年11月，日本外务省制定《对蒙国别援助计划》，将蒙古国政府的发展战略“通过可持续经济增长实现削减贫困的基本战略”作为日本对蒙援助的首要目标。在这个阶段，日本对蒙援助及日蒙经济合作的重点领域从单纯的基础设施建设转向对蒙古国市场经济制度的建设及其人才培养、宏观经济与国家财政稳定、地方开发、自然环境保护与城市环境改善、促进经济发展的基础设施建设等方面。2008年3月，日本外务省发表针对《对蒙国别援助计划》的评价报告——《蒙古国别评价报告书》。根据该报告的调查结果，蒙古国民回答日蒙经济关系“非常好”和“好”的占71.1%，回答开发合作关系“非常好”和“好”的占64%；关于日本援助的作用，90%认为“非常有作用”和“有一定作用”。(10)平成19年度外務省第三者評価：「モンゴル国別評価報告書(別添資料3)」、外務省ホームページ、2008年3月、第7頁。https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hyouka/kunibetu/gai/mongolia/kn07_01_index.html.至2021年底，日本对蒙援助累计3602.29亿日元，其中无偿资金援助累计1238.94亿日元，占全部援助额的49.2%。(11)外務省国際協力局編：『政府開発援助(ODA)国別データ集2021』、外務省ホームページ、第22頁。https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/100384974.pdf#page=32.

冷战结束后，日蒙以援助为主要形式的经济合作，还体现在两国签署的几个双边经济协定中。1990年签署的贸易协定，第一次确定互相给予贸易最惠国待遇，日本向蒙古国提供81亿日元无偿资金援助，在达尔汗市建设小型钢铁厂(1993年投产)。继贸易协定之后，两国还签订了关于航空服务、投资、技术合作的协定，其中都有与援助相关的条款。

三、日蒙经济关系的升级(2010—2022年)

日蒙关系从1996年开始发展为“全面伙伴关系”，2010年11月19日，两国发表《日蒙关于构建“战略伙伴关系”的联合声明》，日蒙经济关系也随之升至战略层面。2016年《日蒙经济伙伴关系协定》(EPA)生效以后，日蒙经济关系开始向基于投资和贸易互惠的合作方向转变。

(一)《日蒙经济伙伴关系协定》的签署

2010年11月19日，日蒙发表《日蒙关于构建“战略伙伴关系”的联合声明》，双边关系由“全面伙伴关系”升级为“战略伙伴关系”。联合声明提出，日蒙两国要“探讨在亚洲和国际社会面临的政治、经济和环境等广泛问题上开展合作的重要手段，而不仅仅局限于双边关系”；“双方重申双方进一步努力推进日蒙经济伙伴关系协定(EPA)进程的重要性，以促进两国包括贸易和投资在内的经济关系”。(12)「『戦略的パートナーシップ』構築に向けた日本·モンゴル共同声明」、首相官邸ホームページ、2010年11月19日。https://www.kantei.go.jp/jp/kan/statement/201011/19nichimongolia.html.2012年6月至2014年7月经过7次谈判后，双方达成原则性协议。2015年2月10日，赛汗比勒格总理访日期间，双方签署《日蒙经济伙伴关系协定》(EPA)，之后得到了两国国会的批准。2016年，蒙古国方面为了配合该协定的生效进行了必要的国内法修订，同年6月7日该协定开始生效。这是蒙古国签署的首个双边自由贸易协定，是日本的第15个双边自由贸易协定。

该协定提出，要加强日蒙战略伙伴关系，扩大贸易，改善能源矿产领域的投资环境。该协定是包含货物贸易、服务贸易、投资、电子商务、竞争、知识产权等规则的全面协议。按照该协定的规定，日蒙双方分别取消5700种和9300种商品的关税，这有利于向各自市场出口有原产地证明的商品。日方对蒙方在基础设施、矿山、农牧业、公路建设、金融等领域的合作感兴趣，蒙方对工业领域如煤气化、聚丙烯制造等煤炭深加工、煤化工产业集聚地、铜冶炼工厂、资源运输的铁路网和公路网等大型基础设施建设项目，肉品、皮革、羊毛、羊绒等农牧业原料加工产业，公私合作的产业园建设等具有极大的兴趣。通过增加合资企业，蒙古国制造的产品不仅可以出口到中国和俄罗斯的巨大市场，还可以出口到日本以及更广阔的亚太国家等市场，并由此确立蒙古国在国际经济一体化中的地位。蒙古国政府将发展这种互补、互惠的合作作为对外经济合作的目标，为此积极学习日本等发达国家的技术、经营管理，开展人才培养和招商引资。蒙古国政府在“新复兴政策”的框架下，在经济优先领域吸引日本的投资，旨在转移日本的专利技术和高新技术，面向脱碳与智慧城市展开环境合作。蒙方希望能够与日本投资者和民间企业在多个领域展开合作。蒙古国驻日大使丹巴达尔扎·巴特吉尔嘎拉对当前两国关系的紧密度如此说：“当前，在战略伙伴关系层面上，两国在政治、经济、文化、教育等几乎所有领域都进行着密切的合作。”(13)ダンバダルジャー·バッチジャルガル：「モンゴル国と日本：互恵的なビジネスの拡大に向けて」、『JOI』2022年7月号。

《日蒙经济伙伴关系协定》的生效，标志着“日蒙关系新时代的开始”(14)ソドブジャムツ·フレルバータル：「モンゴル―日本関係の新時代が始まる」、『JOI』2016年7月号。，日蒙双边贸易和经济合作迈上了新台阶，为两国在战略伙伴关系的基础上实施贸易互惠和互补开辟了新机遇。

(二)日蒙贸易额增长，但进出口贸易结构不平衡

目前，日本是蒙古国的第五大贸易对象国，第三位的进口对象国，第八位的出口对象国。从贸易结构看，自1990年至今，日蒙进出口贸易增长曲线与蒙古国对日进口增长曲线几乎一致，也就是说日蒙贸易增长主要是由蒙古国对日进口所致；与此相对，蒙古国对日出口额很少，且变化也很小。即使2016年EPA生效后日蒙贸易额有所增长，但蒙古国对日出口规模小和进出口贸易结构不平衡的情况也几乎没有发生变化(见图1)。

图1 2010-2022年日蒙贸易情况

蒙古国对日出口的产品种类，在签署EPA后发生了一些变化。蒙古国的牛肉制品、荞麦、宠物食品等出口增多，这得益于EPA“零”税率的特惠关税。根据蒙古国专家的研究，2016年EPA实施以来，对EPA优惠条件利用率最高的年份是2018年，达到了49%。之后受新冠肺炎疫情影响，2021年上半年下降到12%，回到了2016年的水平。到目前为止，原产地规则、卫生植物检疫措施等各种技术性贸易壁垒仍是阻碍蒙古国企业广泛利用EPA优惠条件的巨大障碍。(15)ノミンツェツェグ·ウルジーオチル等：「日本·モンゴル経済連携協定による自由貿易協定の活用について」、『ERINA REPORT PLUS』No.164、2022年。

与蒙古国对日出口形成鲜明对比的是，蒙古国对日进口产品主要是工业产品，其中汽车及其配件最多，其次是网络传输等设备(如光传送网OTN)。另外，虽然进口结构没有大的变化，但轮胎的进口从二手品置换为新品等，可以看到取消关税的优惠条件所带来的正面影响。

(三)日本对蒙援助领域扩大

“蒙古国国别援助方针”(2012年)和2013—2017年、2017—2021年两次《日蒙战略伙伴关系中期行动计划》是近10年间日本对蒙援助政策的主要框架。其优先援助领域如下：加强治理以实现健康的宏观经济运行，实现环保型经济平衡增长，建立包容性社会。重大项目有中小企业发展和环境保护贷款(第二阶段2010—2015年)、成吉思汗新国际机场(2012—2017年)、乌兰巴托市铁路(2017—2019年)、蒙日教育医院(2016—2019年)等。

此外，日本地方政府和非政府组织与蒙古国的地方政府、NGO、民间机构等在各领域展开长期合作，实施草根技术合作项目。以新潟县与蒙古国的合作为例，这类项目主要包括：“新潟县-乌兰巴托市道路排水规划技术合作”(2008—2017年)、“蒙古国东戈壁省绿化推进合作”(2008—2016年、2021—2024年)、“新潟县-蒙古国中小企业技术合作”。

EPA框架以及国际协力银行和国际协力机构的支援机制，将日蒙经济合作推向战略合作的高度。如果说1977年签署协议、1981年投产的“戈壁”羊绒厂是日蒙建交后两国实质性经济合作开端的象征，那么成吉思汗新国际机场的建设就是日蒙当前战略合作时期经济合作深化的象征。

成吉思汗新国际机场由日方提供日元贷款，2013年开工建设，2021年7月4日投入使用，开创了蒙古国机场业务首次委托民营企业来运营的先例，三菱商事株式会社、成田国际机场株式会社、日本机场航站楼株式会社、JALUX株式会社等日本企业财团也参与了新机场的运营。蒙古国专家认为，新机场的建成，使机场周边有了建立各种商业项目的可能，如建立经济金融特区、综合型度假区(IR)和观光特区、国际物流中心，以及利用面积充裕的土地建设大规模塑料大棚种植果蔬等。以新机场为基础的全新城市规划将在疏解乌兰巴托市中心城市压力方面发挥重要作用。据蒙古国家通讯社的报道，未来以该机场为中心的新的卫星城预计能够吸引5万至10万人口。该机场将成为日本通往蒙古国的新门户，具有经济和战略意义。日本利用该机场，除了可以运输蒙古国的高附加值农产品以外，也使运输稀土等战略性矿物资源成为可能，这对于推进两国间的战略合作进程将是突破性的贡献。日本外务省方面评价称，“该机场是一个通过加强区域航空连通性为‘自由和开放的印度太平洋’做出贡献的项目。”(16)「日本·モンゴル外交関係樹立50周年：両国国民が紡いできた50年の物語」、外務省ホームページ、2022年9月7日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/p_pd/dpr/page23_003968.html.

四、结语

当前，日蒙关系为战略伙伴关系，日本是蒙古国的重要“第三邻国”和第一个经济伙伴合作协定对象，蒙古国则是日本的“战略性邻国”。日蒙经济关系显示出以下特征：第一，在日蒙两国的高层交往及双边协定中，价值观、民主化、市场经济成为日蒙加强双边关系的基础。第二，ODA是维系日蒙经济关系的重要形式，是强化日蒙关系的重要工具，双方各取所需。一方面，日本对蒙提供的ODA几乎覆盖了蒙古国社会经济的所有领域，为蒙古国市场经济的转型、基础设施的建立和完善等做出了贡献。另一方面，通过ODA，蒙古国成为日本展示其国家形象的工具，和推动联合国改革的合作伙伴。第三，双边实际贸易规模小、投资力度不大，但为了保障各自的资源安全，双方都很重视保持长期稳定的合作关系。第四，双边经济关系的战略意味日渐增强。日蒙两国继续将西方价值观作为双边经济合作的基础，并将包括安全、国防在内的政治关系与经济合作关联。近年来，日方还有意将蒙古国拉入其“自由开放的印太战略”之中。今天，世界面临百年未有之大变局的新形势，日蒙经济关系在东北亚地缘政治格局下也变得复杂起来。