大数据背景下的政府网站集约化建设探讨——以遵义市为例

袁仕件 周宏 杨德群

1.遵义市自然资源信息中心；2.遵义市大数据发展中心

政府网站集约化是党中央、国务院关于加强全国网络安全和信息化工作的重要部署，是新时期推进政府网站互联互通融合发展的硬性要求和发展趋势。遵义市政府网站建设充分利用大数据技术基础和优势，在大数据背景下，针对全市政府网站存在的建设分散、数据不通、维护不便等问题，按照《贵州省政府网站设计规范》，在基于贵州省统一信息资源库的政府网站集约化基础平台上整合15 个县（市、区）政府网站和37 个市直部门网站，实现管理、平台、运维、服务集约化，互认共享数据，有效解决了“信息孤岛”“数据烟囱”等问题，更大程度地提升了政府服务和管理水平。

《国务院办公厅关于加强政府网站信息内容建设的意见》（国办发〔2014〕57 号）首次提出推进政府网站集约化建设的目标任务和要求，明确要求建设符合本地区实际的统一的政府网站技术平台，即政府网站集约化平台[1]，为政府网站快速发展提供了有力依据。市级政府网站作为我国政府网站体系的重要组成部分，遵义市政府网站(zunyi.gov.cn)由遵义市人民政府主办，其主要功能为政务公开、政务服务、互动交流、内容管理等，是基于贵州省统一信息资源库的集约化平台，运行在贵州省级统建的贵州省政府网站集约化平台上，是一个多层级、多部门的政府网站集群平台，实现了由建“网站”到建“平台”的转变[1]。向上连接省政府，向下承载15 个县（市、区）政府网站和37 个市直部门网站，让数据和服务在整合建设统一的技术平台上“跑起来”。

1 大数据产生的背景简述

维克托·尔耶·舍恩伯格在《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》中指出，大数据带来的信息风暴正在变革我们的生活、工作和思维，随着信息技术的不断进步和云计算技术的兴起[2]，以及数据资源化的趋势，促成了大数据首先出现在互联网行业，成为大数据背景出现的主要原因，各种智能设备应用的不断深入也是大数据快速增长的一个因素，包括交互性应用程序操作的结果，特别是在Web 2.0 时代，源源不断地产生新的数据。随着大数据应用的不断深入，特别是数据资源的发展趋势，数据体系建设不断完善，使在大数据背景下实施政府网站集约化建设成为必然趋势。

2 遵义市政府网站发展历程

2.1 物理位置独立的“整合”阶段

此阶段网站的物理位置、信息维护较独立，未整体规划设计，遵义市政府网站和各县（市、区）政府、市直部门网站之间无隶属关系，数据资源无法统一管理数据资源，Web 服务器和基础网络设备均集中部署在网络机房，各县（市、区）政府、市直部门网站仅在首页通过链接方式，仅对链接的网站前端栏目、页面设计作了简单要求，后端信息仍未实现真正意义的互通共享。

2.2 运行在同一内容管理平台上的集群阶段

遵义市政府电子政务办2015年牵头，市直各部门配合，统一实施市级政府网站平台重构，网站集群以部署实施的内容协作平台为基础，在当时具有很强的开放性（Openness）、伸缩性（Scalability）、高可用性（High Availability）、负载均衡（Load Balancing）等特点，不断增长的用户数并发会话能力（承载能力）很强，实现了互动交流渠道统一，信息公开上下联动，其建设模式在全省率先提出。集群方式实现了基于特定权限共享共用的“一群网站”，形成“数据大集中”，各子站通过远程方式自主独立维护，拥有独立域名，各部门网站信息可互相共享呈送，协同维护网站群体系内的数据[3]。

2.3 集约化的高级阶段

政府网站集约化平台相对于传统的政府网站，是政府网站群建设的一个高级阶段[1]，是政府网站群建设“质”的飞跃，集约化建设更注重顶层设计、资源目录规范、服务框架建设、数据挖掘、数据归集的展现路径设计，实现高度集约共享。遵义市按照《国务院办公厅关于印发政府网站集约化试点工作方案的通知》（国办函〔2018〕71 号）[4]、《省人民政府办公厅关于印发贵州省政府网站集约化试点工作实施方案的通知》（黔府办函〔2019〕110 号）要求，围绕开展大数据战略行动，充分运用“一云一网一平台”建设成果，构建符合遵义实际的互联融通的市级平台架构，拓展共性应用和个性（特色）应用，于2019年12月底前完成了集约化试点工作任务，实现全市政府网站100%整合迁移上线。

3 集约化的思路分析

遵义市政府网站集约化建设以云计算为核心技术路线，结合大数据的技术应用特点，充分整合和统一规范展现方式、版式布局等设计[1]。其关键环节包括顶层设计、分步实施、应用推广和持续改进4 个环节，每个过程和节点都需要精心设计。在运维方面，引入面向全市的政府网站专业运维管理团队和第三方测评服务。采用“先总后分”建设模式，以“目录树+元数据”方式为各县（市、区）政府和市直部门提供建设方案，从而实现快速化、标准化建站，规范统一信息内容标准，最终让数据资源向上自动归集[1]，同时符合HTTP/HTTPS 或Web Service 协议接口，支持以XML 的格式标准与其他应用系统进行数据交换。最后整体迁移到中国·贵州政府门户网站云平台上，另外，考虑到基层部门网站运维保障能力局限性，积极引导规范关停县级政府部门和乡镇级网站，尽量不保留。

4 安全措施保障的设计思考

4.1 异地维护的安全性措施保障

各县（市、区）政府和市直部门登录统一维护时，必须有可靠的安全登录措施。一种方式是构建VPN 虚拟专用通道。通过VPN 通道，直接跳转登录到集约化平台，实名认证，必须有口令定期更改和手机短信验证配置要求，有效保证后端访问的安全性。另外一种方式是建立黑、白名单机制。设置IP 地址访问限制。在异地维护政府网站中，可对维护人员设置IP 访问限制，只有通过授权的IP 地址才能实施维护。

4.2 网络安全等级保护考虑

如今，新的分等级的技术防护机制和完善的管理手段是等级保护2.0 标准必须考虑的内容。按照《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《关键信息基础设施安全保护条例》等要求，遵义市政府网站（SaaS 服务类型）按照信息安全等级保护三级要求，通过定级、备案、整改、测评、检查程序，构建和完善安全体系。

4.3 统一授权管理

按照政府机构层级关系，通过平台为各县（市、区）政府和市直部门分配管理员帐号，授予相应权限，实现市政府网站站点集中管理15 个县（市、区）政府网站站点和37 个市直部门网站站点。其中，15 个县（市、区）政府所属部门及下辖的乡镇级政府利用县级政府开设信息公开专栏或专题页面，均开设9 个子栏目，如表1所示，在更大程度上为常态化监测、数据采集和考核评估提供了便捷途径。

表1 各县（市、区）政府站点所属部门、乡（镇、街道）专栏开设一览表Tab.1 List of columns for the departments,townships (towns,sub-districts) of each county (city,district) government site

5 集约化建设的风险及对策

5.1 大数量迁移

主要是面对大量对原有网站的迁移问题，集中体现在大规模网站数据的平滑迁移[5]，可以考虑分步整合方式，分批次逐步实施移植，另外，还要分析梳理数据，包括数据库等结构化数据的字段分析，以及有关的图片、文档、视频等非结构化数据分析[5]，提出思路清晰的迁移方案，做好迁移测试，然后，按照批次和既定步骤对原网站作数据迁移。

5.2 大并发访问

主要是两大数据并发的风险，一个风险是大规模的数据归集使得所有访问流量导向统一的数据服务而引发前端数据访问风暴。另一个风险是后端维护面临的新数据，特别是在上班高峰时段，系统面临数据更新的大并发风险。面对这两种情况，一方面可以考虑在系统设计时建立强壮的平台和系统架构，通过负载均衡、弹性计算等技术，降低访问通道负载，提升网站承载力；另一方面是优化前端页面，采用静态页面前端发布方式，减轻后端服务器压力。

5.3 视图标准不统一

视图是集约化平台内部数据交换共享的数据表，存在由于前期迁移网站采取整体原样迁移方式，而导致平台存在大量不同的视图，特别是因为各单位业务需求持续新增视图，阻碍平台内数据的共享共用，“信息孤岛”现象明显。迫使必须开展统一视图迁移工作，并且要把握好迁移前、迁移中、迁移后的各个环节，首先要做好数据备份，梳理待迁移视图情况（涉及站点、文档数量、相关模版），然后根据视图情况制定迁移计划，由少到多的顺序迁移，为避免数据异常，需要关停采编应用，迁移时间安排在周末夜间较好，遇到特殊情况时往后顺延迁移。最后按照模版修改、异常数据预处理、数据迁移验证、模版导入、第三方借口调整等流程实施，并且要随时关注迁移进程，一旦发现异常，及时停止并回滚事务。

5.4 多用户及权限的统筹管理

主要是管理用户帐号和统一授权问题，本质上是对用户分组、分角色、分权限的集中管理，体现在后端各个栏目的信息编辑和审核发布权限授予和变更，所以，要求后端对用户及权限的配置管理必须充分自同步。还应具备单点登录能力，实现一次登录即完成对平台所有应用的登录认证操作。

6 大数据分析对满足用户行为和需求的必要性

对用户和需求的分析贯穿在遵义市政府网站集约化建设全过程，实时调整网站内容，更好地满足用户的多样化需求。随着数据标准规范的统一，数据共享质量的提升，数据集聚量的不断增大，大数据深化分析应用有了现实基础。一方面要强化大数据支撑。对网站用户的基本属性、历史访问页面内容和时间、搜索关键词等行为信息进行大数据分析，研判用户的潜在需求，结合用户定制信息，主动为用户推送关联度高、时效性强的信息或服务[6]。另一方面要积极探索创新发展。基于个性化、便捷化、智能化服务要求，通过大数据分析，结合《贵州省政府网站设计规范》，创新网站页面设计，改善现有服务，开发新服务。同时，还要构建开放式政府网站系统架构，开放网上政务服务接口，推进政府网站向移动终端、政务新媒体等多渠道延伸[7]。

7 结语

遵义市政府网站集约化通过云服务模式，利用大数据技术去挖掘政府网站的资源价值，实现和强调用集约化思路去建设和管理政府网站，真正做到集约化建设和减少安全风险的双重目的。网站集约化既能提升政务管理效率，又能提升公众认可度，优势比较明显，但并不是网站集约管理了就等于没有安全风险了，应当在传统安全防护的基础上，认真思考集约化可能带来的新风险，才能真正做到政府网站的可靠稳定和规范便捷。政府网站集约化，必须在实际应用中找到个性和共性问题，要能支撑新技术、新应用、新功能的无缝对接，能够随技术发展变化持续升级和灵活扩展，不影响公众使用体验[8]。遵义市政府网站集约化后，让各县（市、区）政府网站和市直部门网站管理员把更多的精力集中在内容保障和建设上，更加注重内容和服务，切实提升整体服务水平。