全面预算管理在县级公立医院 管理中的应用分析

邓园园

（铜仁市万山区人民医院，贵州 铜仁 554200）

继《中华人民共和国预算法》《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《政府会计制度》等一系列加强经济活动管理的法律法规出台后，国家卫生健康委和国家中医药管理局针对公立医院的运营管理专门制定并颁布了《公立医院全面预算管理制度实施办法》（国卫财务发〔2020〕30号）文件，进一步明确了公立医院管理活动的方向，为公立医院管理提出了更高的要求，同时，也为具体的全面预算管理制度的实施提供了方法。县级公立医院作为基层医院服务于基层群众，医院运营管理水平的优劣直接关系到基层群众的就医体验，影响基层群众的生活幸福指数。然而，全面预算管理制度的实施能有效提升县级公立医院管理水平，因此，加强全面预算管理在县级公立医院管理中的应用十分必要。

一、公立医院管理与全面预算管理的关系

随着社会经济的不断发展，国家对社会的治理能力和管理水平的要求不断提高，公立医院作为一个为人民服务的窗口，国家对其所承担的公共职能的服务水平要求也越来越高，公立医院只有不断提质增效，改变发展模式，才能满足人民群众日益增长的对美好生活的需要。在当前深化医疗体制改革不断推进的新形势下，公立医院要从“粗放型”向“精细化”转变管理模式，逐步建立一套具有中国特色的权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度，维护公立医院公益性、调动积极性、保障公立医院可持续发展。

《公立医院全面预算管理实施办法》中指出：“全面预算管理是医院对所有经济活动进行管理，全部纳入预算管理范围。包含两方面的内容：一是业务主管部门对医院预算和财务实行全面管理，医院作为预算单位所有收支全部纳入预算范围；二是医院内部建立健全全面预算管理制度，以医院战略发展规划和年度计划目标为依据，充分运用预算手段开展医院内部各类经济资源的分配、使用，控制和考核等各项管理活动，具体包括收入、支出、成本费用、筹资投资、业务等预算。”

建立并完善全面预算管理制度是建立健全现代医院管理制度的重要内容，强化医院全面预算管理能进一步规范医院经济活动和业务活动，加强预算管理对医院运营活动的约束作用，从而加强医院的成本控制，提高医院资源利用效率，提升医院的管理水平；同时，提高公立医院管理水平，能够为全面预算管理提供更好的应用环境，为实现公立医院的战略目标保驾护航，有效发挥全面预算管理在医院战略目标实现过程中的引领和控制作用。

二、全面预算管理的应用流程

（一）明确全面预算管理的组织机构

为了建立健全公立医院的全面预算管理制度，医院应完善全面预算管理的组织架构，按管理层级分解预算管理责任，形成领导决策、组织实施、归口管理、具体执行的组织架构体系。

医院应设置全面预算管理委员会或类似机构作为医院全面预算管理领导机构，审议医院全面预算管理制度、具体预算方案、预算调整、全面预算编制和执行中的重大问题以及预决算报告等预算管理中的重大事项。

全面预算管理委员会应下设全面预算管理办公室，组织实施全面预算管理日常工作。办公室设在预算管理部门或财务部门，部门负责人任办公室主任，主要负责拟订各项预算管理制度，编制医院全面预算方案，组织各部门编制预算，汇总和平衡各部门预算数据，形成全面预算草案，监督各项预算执行情况，开展预算绩效考核和评价，编制预算执行和评价报告。

各预算归口管理部门牵头会同预算科室编制归口收入、支出预算、并监督归口收入、支出预算执行情况，归口管理部门主要包括医务、财务、科教、医保等收入预算管理部门和人事、总务、设备、药剂、基建、信息等支出预算管理部门。

全面预算管理的执行层包括所有临床、医技、医辅等业务科室以及行政后勤等全面预算责任单位，日常开展本科室预算管控工作。

（二）全面预算编制

医院全面预算的编制按照资金性质一般可分为财政预算资金预算和其他资金预算，财政预算资金的预算编制按照部门预算的相关规定编制，其他资金的预算编制按照医院的预算管理制度编制。全面预算管理要汇总财政预算资金预算和其他资金预算，形成一个医院总的预算方案。

医院应以区域卫生健康战略规划为导向，根据卫生资源配置标准和医院年度发展计划，统筹考虑运营的公益性和效益性，坚持以收入定支出，收支平衡的基本编报原则和厉行节约、勤俭办院的成本管理方针、严格控制对外投资和管理，加强防范财务风险，并充分听取医院领导、各部门、各科室和相关专家建议，科学合理预测年度业务活动目标。

医院全面预算管理办公室以医院年度计划目标为基础，制定具体的年度预算编制方案，明确预算编制方法和编制流程，按照“上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序，组织各预算科室做好预算编制工作，最终形成医院全面预算草案。

（三）全面预算审核和批复

医院全面预算方案的审核分为院内审核和上级审批两个程序。医院全面预算草案形成之后，先要提交医院全面预算管理委员会审议，然后经过院内决策机构研究讨论通过后，才能向上级主管部门提交审批。院内决策机构要根据医院的实际情况，再次审核年度预算的合法性、合理性、真实性、完整性、可行性等，院级层面确定医院全面预算方案。主管部门根据区域卫生健康发展规划，从区域整体上对医院年度预算进行合法、合理审核和区域综合平衡，重点审核重点支出和筹资投资预算，结余资金使用等情况，严格控制不合理支出。上级主管部门审批通过后，将通过的医院全面预算方案直接上报同级财政部门审批，财政部门审批通过后，下达预算执行批复，医院根据最终的预算批复执行当年预算。

（四）预算执行与控制

医院全面预算执行科室应严格执行批复的预算，各归口管理部门对各责任项目进行预算执行监管，按照分级授权的原则对预算执行设定审批权限，构建一套完整的预算执行控制体系。对预算外的事项，要严格控制，执行额外的审批流程，对预算执行中发现的重大偏差进行分析，及时纠正偏差或根据实际情况进行预算调整。

（五）预决算分析

全面预算管理各部门应当在预算执行过程中，选择合适的分析方法，编制预算执行分析报告，及时对执行偏差进行管控。医院全面预算管理办公室应定期进行预算执行情况分析，并将分析结果上报全面预算管理委员会应用于实际管理决策。每年年度终了，医院预算管理部门应结合医院决算数据，对医院全面预算执行情况做出一个详细的分析报告，提交全面预算管理委员会审议。有效的预算决算分析，能够为医院的管理提供预警，对核心的指标和重大事项进行动态监控，能够及时发现问题，防范风险。

（六）预算绩效评价与考核

秉承“支出必问效”的原则，医院应该根据年度目标达成计划，在全面预算编制的同时，制定整体预算绩效考核指标和重点项目支出预算绩效考核指标，在年度终了后根据预算执行情况和预算绩效指标达成情况，开展全面预算绩效考核和自评工作，综合考虑资产管理和医院业务活动、成本控制和社会效应、运营效益和公益性指标，可持续发展和医疗服务质量等方面，加强医院的全面预算绩效管理，促进医院可持续发展。

三、县级公立医院全面预算管理中存在的问题

（一）编制依据不科学、思想认识不充分

从理论上讲，医院全面预算的编制应该从医院长期战略发展规划入手，逐步分解，制定出每年的年度计划目标，从而以此编制每年的年度预算。但实际上，鲜少有县级公立医院的领导层专门研究医院长期发展规划并组织讨论如何分解落实，以及如何能够在预算中体现管理实际。相当一部分县级公立医院领导层认为医院预算仅与财务部门相关或者预算只与成本控制相关，对预算编制的参与度不高，这就使得全面预算管理部门制定预算达成目标时，依据的信息不全面、不科学。

（二）预算活动与业务活动不相融

虽然全面预算管理的概念已经推出很多年，但由于县级公立医院的管理理念和管理模式相对比较落后，各项预算管理活动与业务活动并不能很好的相融合，预算科室缺少预算管理的意识，归口管理部门对预算控制的理解淡漠，业务活动的开展有时会完全绕开预算控制，让预算管理成为一个后补的流程，大大减弱了预算管理功能和控制功能。

（三）预算绩效考核体系不健全

一方面，鉴于现实情况，县级公立医院的全面预算管理部门通常是财务部门，各项预算指标的确定基本出自财务部门，对于各项医疗业务的年度目标掌握不全面，制定出来的预算绩效考核指标偏向于财务管理和成本控制，而对于非财务指标在预算绩效考核指标里面鲜少体现。另一方面，大多数县级公立医院并未能建立起一套完整的预算绩效考核机制，整个绩效考核架构尚未搭建。

（四）信息化水平相对落后

县级公立医院相对于大型公立医院来说，由于其规模较小，管理观念和管理模式相对传统，管理层对于信息化的渴望相对来说没有那么强烈，这也导致很多县级公立医院信息化水平相对较为落后。全面预算管理的信息化建设在县级公立医院的推进尚处于初级阶段，不能满足全面预算管理要求。

（五）员工缺乏全面预算管理意识

全面预算管理是一项涵盖医院各部门、各科室并且需要医院员工全面参与的管理活动，但是在现实的管理活动中，县级公立医院员工中能够有全面预算管理意识并将其运用到实际工作中的寥寥无几。

四、提高县级公立医院全面预算管理的措施

（一）夯实全面预算编制基础

县级公立医院应以区域卫生健康发展规划为基础制定医院战略发展规划，再根据医院的战略发展规划确定年度工作目标，最终依据年度工作目标制定医院年度全面预算。院级领导层应注重医院战略发展规划的制定，将医院中长期发展规划和年度工作计划公开传达给每一位员工，统一全体员工奋斗方向[1]。各预算科室编制基础预算数据时应以医院年度计划为导向，结合本科室业务实际进行编制。各预算归口管理部门应充分审核各预算科室申报预算的编制依据及可行性论证材料，大型设备购置着重审核其是否符合上级要求的配置规划、是否与医院现有的人员技术相适应、资金来源是否合法合规、是否符合成本效益原则，对于重大项目预算需要再三论证其可行性，了解相关法律法规、征求相关领域专家建议，是否有明确资金来源。全面预算管理委员会应对重大事项逐一审议。

（二）构建适宜的全面预算管理体系

县级公立医院应结合自身现有的医院管理体系，建立一套适合本院的全面预算管理体系。首先，为了全面预算管理制度能够有效执行，全面预算管理委员会作为全面预算管理的领导机构，其主任应由医院主要负责人担任，医院总会计师或分管财务工作的领导担任副主任，相关职能部门负责人担任委员。其次，全面预算管理办公室可设在预算管理部门或财务部门，各医院根据本院办院规模及业务情况，设定预算管理工作人员数量，各归口部门和各预算科室要设立兼职预算员。再次，各县级公立医院可根据本院管理层级设定预算编制、预算审批、预算执行和预算绩效考核等各项预算管理流程，确保医院所有部门和科室均纳入预算管理体系，进而保证预算责任能够分解、落实到各级预算责任主体。最后，各县级公立医院应完善全面预算管理的信息公开制度，根据有关规定并结合医院管理的实际情况，选择合适的媒体介质公开医院的预决算工作，强化医院内外部监督，提高全面预算透明度[2]。

（三）完善全面预算绩效考核机制

县级公立医院完善全面预算绩效考核机制可以从以下两个方面考虑：第一，结合现行医改考核指标和本院运营目标，选取合适的绩效管理方法，构建一套科学合理、持续可比、动态调整的全面预算指标体系；第二，确定合理的预算考核周期，采用合理的考核方法，明确考核标准，对各责任预算单元的预算执行结果指标达成率和工作效率等情况进行考核，分析差异原因，落实差异责任，并将考核结果作为业绩评价、资源配置、年度评比和绩效工资分配的重要依据。

（四）加强全面预算管理的信息化建设

信息系统是连接医院各项管理活动和业务活动的脉络，县级公立医院要建立健全全面预算管理制度，实施全面预算控制，必须加强医院的信息化建设，提高信息化水平。将全面预算编制、预算执行、预算控制、预算监督、预算分析、预算绩效考核等全面预算管理全过程融入一个信息化平台，才能保证全面预算管理制度得以有效实施。同时，医院预算管理系统要加强与医院业务信息系统、行政后勤管理系统、财务核算系统等医院管理系统互联互通，实现数据直接从系统结转，减少人为干预才能保证数据的客观性、真实性和完整性，提高医院管理水平和运营效率。

（五）提高全体员工全面预算管理意识

全面预算管理是一项需要全员参与的工作，提高全体员工全面预算管理的意识，能够为全面预算管理的实施营造良好氛围，进而保障全面预算管理的有效推进。全面预算管理办公室要定期通报预算执行情况，加强全面预算管理的培训和宣传，从而加深全体员工对全面预算管理的认识，强化全体员工全面预算管理意识[3]。

五、结束语

全面预算管理作为县级公立医院建设现代化医院管理体系的重要内容，对规范医院的经济运行，提高资金使用效率、优化资源配置等方面具有重要作用。全面预算管理在县级公立医院的应用水平很大程度上体现了县级公立医院的管理水平，因此分析全面预算管理在县级公立医院管理中的应用具有十分重要的现实意义。