高校实施国库集中支付制度问题与对策研究

徐洁

（陕西学前师范学院，陕西 西安 710100）

一、国库集中支付制度的基本概念与现状

国库集中支付制度是指国家财政委托银行设立统一的账户，然后由国家财政部门统一集中管理部门预算单位的预算资金。各预算单位需要按照要求在规定的预算额度内使用资金。高校要适应财政预算改革要求并遵守相关的制度。高校在纳入国库集中支付范围后若需要使用预算资金，首先要进入财政国库集中支付管理系统，录入用款计划，经财政部门审核后下发用款额度；高校在用款额度内办理预算资金支付事项时，需要将支付信息录入财政国库集中支付系统平台，并经财政部门审核批准后由国库处支付。而在此之前，财政是将高校的年度预算资金按期划拨至高校在商业银行开设的账户上，高校具有较大的自主使用权。新旧体系两者相比较，改革后的财政国库集中支付制度必然会对高校的资金运转产生一定的限制。高校国库集中支付制度的原则体现为“三不变”原则。高校在实施国库集中支付制度的过程当中，需要保障高校的资金性质、运用以及管控权限、财务执行三方面不调整。首先，需要保障高校对其申报的，同时已经通过上级批准的预算资金分配不调整；其次，保障高校财务运用国库集中支付系统管控权限的不调整；最后，保障高校在编制和执行部门预算与资产管理等方面的责任不调整。“三不变”原则可以进一步地保障高校财务部门在实施国库集中支付制度的过程当中的独立性以及完整性。

二、目前高校在实施国库集中支付中出现的弊端

（一）预算资金主体地位变化所带来的资金调节问题

在国库集中支付制度实施之前，高校一般采用“大收大支”“收支两条线”的管理模式，总收入按来源，而支出则按性质和经济分类，收入与支出不是直接对应关联。各高校可以根据财政部门下达的预算指标自主使用经费，对财政性资金自主权利较大。

在实施国库集中支付制度后，高校预算外资金要上缴财政专户并统一管理。在高校从预算到支出的过程中，国家财政要进行全程的监控。所以在上报预算的时候，高校需要对所有可能出现的情况精准评估并进行预算。这对高校有一定的难度，改变之前高校自主使用经费的方式，这样一来，学校使用经费的自主性就减少了。若高校遇到突发情况产生了一定的资金需求，就会被严格的预算控制，缺少可以自由使用的资金。这样不利于高校发挥自主办学的权利，学校法人的独立性也无法完全落实。

（二）增加高校预算编制的难度

在国库集中支付制度改革后，高校预算资金的监管由事后再管理变成了事前管理与事中管理，将对总支出的管理改为对每一笔支出的管理。这使得高校没有像过去那样任意实施预算调整和追加。虽然财政部门可以对预算做出调整，可是手续繁杂批复时限冗长，在高校遇到突发情况后，也会受到预算的影响和资金的制约而缺乏有效的财力，尽管高校国库集中支付制度的改革可以使预算管理更加完整，提高预算的合理性和科学性，也更加规范，然而由于其对预算有了更高的要求，给高校的资金管理也造成了一系列问题。

（三）加大高校筹资压力

在教育改革的全新时代，高校基本建设经费的缺口越来越大，甚至于国家专项拨款都难以缓解。高校与银行联合协作并争取贷款是大部分高校的融资手段。而对于银行来说，为降低利率风险以及在对高校有资产、银行有收款权的质押贷款的要求下，会积极主动地对高校进行优惠政策的信用贷款服务，而银校双方的积极性协作也为高校在短期内缓解急需资金问题提供了有力保证。在推行国库集中付款制度之后，高校所有收入均上交政府财政部门，这也使得高校在商业银行中的存款大量减少。缺少了存款和富有吸引力的收费权质押，银行可能为了信贷风险就不愿意放贷给高校，这必然缩减了高校取得银行贷款的途径，加大了学校融资的难度。

三、国库集中支付体系对高校财务的影响

（一）有利的方面

1．进一步提高资金使用效率和效益

财政系统有其本身的发展特点及其相关的管理制度与实施基础，而国库单一账户管理体系则可以很好地适应其发展特点，在正常的财政管理制度实施流程中，由于对大量的国家财政性资金实行了系统化集中管理，将其全部并入了国库单一账户管理体系，进而利用账户管理体系实现了更进一步的精准化管理工作，有效监控收入和支出，做到了专款专用，同时利用该系统后台的渠道进行资金管控，有效消除了中心环节问题，使相关的商品、劳务支出得以正常支付，从而全面提高了国库财政资金运行效率与效益，让广大高校获益良多。

2．增加了预算的透明度

在国家现行的国库集中支付系统当中，通过运用计算机技术、数据库系统等先进技术而形成的财务动态监管体系，对高校所有的财政支出实现了高效追溯、监督，并能够及时发现在执行过程中出现的非正常重大问题，从而有效地防范高校财政资金被截留、挤占、挪用、坐收坐支等重大财务问题，形成了有效的全过程动态监督体系，并能够通过定期公开高校的预决算情况，对学校实现了高效、精准的监督，为进一步改善高校财务质量打下了扎实基础。

（二）不利的方面

1．对高校经费用途自主权限制

在国库资金使用集中支付系统之后，所有高校的财政拨款和费用支出都要在学校零余额账户中实行统一会计核算，这也约束了高校资金用途。由于高校的自主性是只在计划和预算中体现，所以资金用途也将根据计划和部门预算管理，每一个项目的开支都需要有具体的资金预算，对费用开支进行整个的资金监管和控制，而通过这种较为复杂的流程及严格的预算控制进行财务管理的一种计划管理方式，将会降低高校的筹资能力和水平。

2．高校预算实施困难增加

国库集中支付制度实行后，基本控制了对高校的全部资金拨付，不可能出现高校资金预先支出的情形，并且必须严格地按照预算实施，但在学校运行过程中实现全面、准确、详细的高校预算编制困难很大，各种不确定因素和突发事件也是制约学校预算编制的主要问题，许多问题都必须通过实际情况才能确定，而且由于国库集中支付制度没有一定的灵活性，导致了高校预算编制困难度增大。

3．影响高校会计核算工作

使用国库集中支付要按各预算项目类别支付，并实行由财政部门直接支付或授权支付，这就需要在高校及早制定支出计划，提前准备好项目和预算，而一旦特殊情形下财政拨款没有到账，将会给财务工作造成较大的压力。在高校日常运行中，每一笔款项都需要经过录入、审批，并进行财务审核程序，手续流程非常复杂。此外，财政部门也有一套自身的财务核算体系，例如政府采购通常需要向国库进行付款确认，而不同项目的政府采购支付往往需要与国库处、政府资产管理部门，以及其他相关部门通力合作，因此不管在哪方面或环节上出现了问题，都会影响到款项核准与支付工作的正常进行。由于国库集中支付制度的推行，高校财务会计工作量增大。

四、在高校实施国库资金集中支付制度时出现的困难

（一）限制资金的使用

国库集中支付是由财政使用统一的国库管理系统的账户，通过财政部门直接支付或授权付款方式，将财政类资金直接拨付至收款单位或用款单位账户。当高校采用国库集中支付方式时，由财政按照已审批的预算给高校的零余额账户拨款。如果学校某一支出的费用尚未列入财政预算，又或者学校有资金方面的预算但是没有用款计划，就无法取得财政支出的保障。

（二）两套系统科目代码设置不统一

高校财务系统使用的会计科目代码简化了票据的核算以及记录工作，同时也方便相关管理部门核算，但是不符合国库集中支付系统的科目。两套系统在操作和数据上口径都不一样。虽然支付数据已经由会计记录完成，但是在国库集中支付系统上要按照另一种规定来划分。这样不但不利于管理，还增加了重复劳动的时间，导致工作效率变低。

（三）岗位设置不合理

由于高校不相容岗位分离制度的规定，通常预算人员和学校国库管理支出人员不可能是同一人。而且不少高校国库集中支付工作人员并未参与学校的财务预算管理工作，也不清楚学校预算编制的具体流程和内容，却常常使用各种预算指标，很容易导致高校预算与支付工作出现问题。国库集中支付制度下，财务预算的实施要经过国库集中支付系统来实行。一旦对指标的使用不能根据预算实施，就失去了实施国库集中支付制度的意义与目的。

（四）网络有效操作时间短、速度慢

高校国库集中支付系统需要在计算机上设置和确认有关信息，并在网络上与财政部门和银行实施对接。由于受到财政和银行当天支付日期的限制，所以在高校里真正能够完成国库集中支付系统正常运行的时间相当少。再加上网络系统堵塞问题，造成了网络系统运行时速缓慢，从而导致了国库的集中支付业务无法顺利进行，从而严重降低了效率。

五、健全高校国库集中支付制度的对策

（一）加强高校的预算管理工作

高校国库集中支付突破了以往的财政拨款形式，严格高校财政支出的审核制度。高校需要正常运行并且获得财政资金保障，就必须明确制定计划，严格按照预算，及时向财政主管部门上报资金预算，高校财务部门通过汇总校内各部门的用款支出计划，预计本年度内可能出现的状况，分清各种形式的资金以及支出项目，便于申请足够的预算额度，从而减少无计划开支，以提升高校财务预算管理的水平。

（二）尽快建立统一的科目代码，以提升质量效率

高校在严格遵守《政府会计制度》和相关国库集中支付制度的情况下，设计会计核算科目和代码，应当尽可能地同国库集中支付系统相配套，将会计核算指标按照国库集中支付的有关规定加以统一管理。高校财务系统的会计核算科目代码将和国库集中支付系统的项目代码相统一，财务预算项目也能一一对应，并通过将这二者系统整合，既能够降低项目重复工程量，也能进一步提高国库集中支付的质量。此外，高校还要加强同地方财政主管机关之间的沟通和交流，总结科目编码运用中存在的不足，并提供改进意见和建议，使国库集中支付系统能够更科学、更合理地满足高校财务工作的要求。

（三）强化财务从业人员轮岗训练，增强其业务素质

高校财会部门应当不定期进行会计人员轮岗学习与实务交流活动，讨论工作中遇到的问题，并且研究处理方案，同时提升自身的专业能力，满足岗位的要求。使尽量多的财务人员掌握国库集中支付的工作原理和运行过程，积极投入财务管理工作当中。

（四）完善网站建设，提升支付效能

计算机网络建设是国库集中支付工作的重要技术基础，对于高校实施国库集中支付制度，就需要建设一种可以与财政支付系统以及银行日常结算系统并行的现代化信息系统。高校从国库集中支付系统中提交的付款请求，可以经由互联网及时上传，并且在系统中接收审批指令，减少时间的浪费，提升工作效率。建立完善的支付系统和清算系统，并且完善内部管理制度，设置专门的网络以确保联网顺畅。

（五）革新核算机制，合理编制部门预算

高校必须要根据本单位会计核算的特征以及要求设置相对应的会计科目，清晰规定零余额账户、现金科目、收支款项等的核对，创建满足国库集中支付的合理预算定额以及指标机制。在编制下一年度预算时，一般是等新生与毕业生人数确定之后，按照学校发展的规划，要求校内各部门对于新的学年工作计划尽快编报年度预算。根据往年的经验，需要合理地分析预测，按照项目的轻重缓急和学校发展规划展开排序，根据“量入为出、收支平衡”的准则编制“零基预算”，预算细致化到“类、款、项、目”，创建多级预算科目机制，具体列明预算定额与支出标准，科学安排预算资金的开支，保证年终各项支出可以顺利地展开。与此同时，应提前做好预算项目常态化储备工作，根据项目需求安排财政专项资金，全面反映高校经费所需情况以及支出预算。