市域治理视角下城市网格化社会治理研究

董 虹

（中共陕西省委党校（陕西行政学院），西安 710068）

1 网格化治理的提出背景和发展动因

市域治理是国家治理体系和治理能力在市域范围的具体体现，提升市域社会治理现代化水平是实现市域高质量发展的必然要求。自党的十八届三中全会以来，“网格化”逐渐成为国内大中型城市社会治理的一种重要方式。党的十九届四中全会强调要“推行网格化管理和服务”，来构建基层社会治理新格局。党的十九届五中全会明确指出，“构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。”［1］因此，从理论和实践层面探究城市网格化治理问题，对于实现“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”具有重要意义。

随着城市化进程速度的加快，社会矛盾多发、居民诉求多元的现象日益凸显，导致现代化城市管理难度不断增大，再加上基层工作力量薄弱，传统的城市服务管理模式已不能适应城市化的快速发展。针对当前社会安全稳定的薄弱环节和重点难点问题，网格化治理按照一定标准将区域行政性地划分为一个个的网格单元，使这些网格成为管理基层社会的单元［2］，根据工作的需要把人、部件、事件等信息与网格关联，以信息平台为载体施行联动，提高政府解决城市管理问题的水平和能力，从而更好地维护社会稳定，实现人民安居乐业。

新时代的网格化治理坚持以“党建引领”为原则，以“共建共治共享”为指导，以“提升人民群众获得感、幸福感、安全感”为目标。城市网格化治理充分运用网格理念和现代信息技术，从市容市貌管理延伸拓展到社会管理的其他领域，如公共服务、应急安全、社区行政、疫情防控等一系列和基层群众密切相关的业务领域，做到了“一张网、全覆盖、云在算、人在干”。

2 网格化治理的城市探索和工作成效

近年来，陕西各地区不断实践创新市域社会治理，网格化模式得到了进一步发展，并取得了一定的工作成效。作为提升基层治理能力的重要抓手，网格化治理实现了党委领导、管理下沉、服务主导，切实提升了基层治理的精细化、常态化、无缝化、透明化水平。

2.1 西安莲湖区“网格化治理”提升了城市管理精细化水平

精细化是城市管理追寻的重要目标，西安市莲湖区的网格化治理下沉了城市管理重心，为市容市貌、市民素质、文明创建等基层工作找到了落脚点，推进了城市管理向精细化治理的转型。西安市莲湖区建立了“五层级”网格化社会治理组织层级，即区、街道、片区、单元、网格。将521 名非公党建指导员、6 201 名在职党员干部志愿者、101 名社区“第一书记”、40 名社区监督员固化到网格体系，将基层党组织的管理服务职能和工作力量下沉到网格。对辖区的街面秩序、市容环卫、设施管理、突发事件、综合管理等问题，及时收集、研判、上报、处置，实现了“小事不出网格、大事不出街道”，变被动应付为主动服务。2020 年8 月，西安市莲湖区结合迎十四运城市管理工作实际情况，围绕涉及城市精细化管理的13 项内容，积极开展了城市精细化管理集中活动月。网格长、各级路长共上报各类城市管理问题9 853 个，处置问题9 757 个，通过发现和整改问题，促进了城市环境卫生、市容秩序的改善，有效解决了城市管理“看得见的管不着、管得着的看不见”的难题。

2.2 安康汉滨区“网格化治理”形成了安全维稳常态化

基层安社会安，基层强国家强。安康市汉滨区依托“网格化信息治理平台”，充分发挥“网格”和“网格员”的作用，通过及时发现新生性和趋势性风险，综合研究应对措施，实现了把末梢矛盾化解向前端预防治理的延伸。统一制作基层治理联系卡，分发张贴到网格内每户居民家中，卡上注明了每户网格员的姓名、职务、联系方式等信息。网格内群众通过拨打联系卡上的电话号码，直接联系到相应的网格员。然后，为每名网格员制作一本以主要困难、矛盾纠纷、利益诉求、意见建议为主要内容的民情日志，还为专兼职网格员配发综治移动终端，通过综治中心集成数据信息，实现矛盾实时上报、问题实时化解、工作实时联动。再对辖区内矛盾纠纷情况做到“网格员每日一收集、村（社区）每周一会商、镇级每月一研判”。第一时间组织网格员入户核实群众关心的热点、难点和急需办理的问题，每月镇级研判会上集中听取各村工作队长、网格长的意见建议，了解工作推进情况和需要镇级研判解决的实际困难，共同商讨解决办法。特别是在新冠肺炎疫情防控工作中，夯实网格化管理，织细织密了社区防控网络。

2.3 汉中汉台区“网格化治理”推动了群众服务无缝化

信息技术的发展为城市治理模式创新奠定了坚实的硬件基础，汉中市汉台区落实网格信息化建设，提升服务群众工作水平和能力，实现了服务群众“零距离”。汉台区施行区级职能部门业务办理一体化，启动了28 项“网格+便民服务”，为网格员配备“社区E 通”，把公共服务工作延伸到每家每户，打通了服务群众的“最后一公里”。社区将网格管理员手机号码、管理区域、服务事项等公示在小区、楼栋、路口等显眼位置，办事群众可通过电话联系，咨询相关事宜，预约办理时间、地点。社区居民不仅可以选择服务方式、时间，甚至足不出户就可以享受政务服务。汉台区将社区公共、政务、生活服务等资源整合，建立与线下“网格”相适应的线上网络运行系统，发布服务事项和指南，拓展群众需求获取渠道，实现了网格网络“双网”融合。汉台区在“网格”内落实有人关心、有人负责群众问题，使得群众的需求得到满足。网格化治理形成了“人在格中走，事在网中办”，极大地增强了人民群众的获得感和幸福感。

2.4 咸阳兴平市“网格化治理”创新了治理过程透明化

权力阳光运行是政府治理现代化的重要标志。数字化是网格化治理的手段、基础与优势，但也使得更多信息运行在政府体制内。政府信息的封闭或开放，主要反映在政务公开工作上。咸阳兴平市结合乡镇工作面广、事多复杂等特点，运用“大数据+网格化”，把政务公开与乡村综合治理、为民办事服务紧密结合起来，大胆创新网格化服务、系统化管理的基层政务公开模式。既保证共享快速的办事流程，又保证信息的阳光运行。西城街道是兴平市的城市核心区，是兴平市基层政务公开标准化规范化建设的示范点。一张网被撒到了街道办、村（社区）、工业园区，150 户、500 人被划分为260 个网格，形成了“大网+小网+网格员”多元参与的网格化模式。“大网”统领全局，“小网”主动担责，“网格员”尽职履责。依托智慧平台实现多级联动机制，事件办理按照“2-2-5”时间节点严格执行。其域采用图网管理，精心绘制各村（社区）社情地图，实现信息公开全方位。网格员直接面对群众，以定期走访、上门服务等方式依法主动公开政府信息，解答群众关切关注的各领域政策措施。并且，利用云计算、物联网等技术，提升了政务公开事项的精准化和智慧化处置水平。

3 网格化治理存在的问题和原因分析

3.1 网格化治理的法治实践尚欠缺

法制化是网格化治理制度体系创建的要件。网格化治理要真正实现有效治理，必须不断注入法制化理念，不断创新相关的法律制度。截至目前，西安、安康、汉中、咸阳等地均无网格化治理的相关立法文件。现阶段，网格化治理的运行依据仅是地方性的一些文件，在组织设置、运行主体和方式上都没有统一的规范要求，这严重制约了网格化的发展［3］。基层社会治理问题日趋复杂，网格化治理作为现代化城市的社会治理方式，必须注重相关法律制度建设。只有坚持基层创新与顶层设计相结合，才能发挥法治利长远的作用，也只有以地方性法规的形式明确网格化治理的有关制度建设问题，基层治理的创新模式才能得到进一步巩固。

3.2 网格化治理的主体参与较不足

网格化治理与治理现代化一脉相承，强调治理主体的多元协同参与。多元主体基于共同需要，参与到治理过程中来，形成一种纵横交错的立体网络。从国内现有的网格化治理模式来看，主要是通过党委领导，政府主导，而社区自治力量明显不足，社会治理类团体发展也较为迟缓。多元主体的参与会充分释放网格化治理的活力，有效弥补行政主体之间的真空地带。有些领域应该发挥政府作用，有些领域应该交给市场和民众。多元协同共治，一方面可以降低管理成本，另一方面可以提高治理效率。网格化治理作为一项系统工作，需要整合多方社会力量筑牢其基础，推进共建、共治、共享。

3.3 网格化治理的信息系统待优化

信息化是现代社会的一个重要标志，网格化治理很大程度上就是数字化治理模式。在构建网格化信息运行机制时，不仅要实现信息的共享与高效运行目标，还要构建兼容、联动、开放的信息化运行格局。数字政府实践正在丰富政府的行政内涵，提高政府的办事效率。但是，目前国内各大中型城市的社会治理数据还主要是通过各部门内部汇总上报，并未形成统一的共享渠道。如果网格化治理技术支撑不到位，数据平台建设滞后，就会导致数据无法对接，部门缺乏联动，降低了响应公众需求的时效性和智能性。

3.4 网格化治理的队伍建设较滞后

拥有一支业务能力强的职业化网格人才队伍，是网格化治理模式建设的必然要求。网格工作不仅需要网格中心工作人员拥有较高的城市管理知识水平，还需要各职能部门配备相应的协作人员。当前，国内大多数城市辖区的网格员学历水平不高，年龄偏大，加之缺乏对网格员的统一培训考核，直接影响了网格化治理模式的效果。与此同时，网格员工作能力的高低还影响了群众对于网格化治理工作的评价。网格化治理模式以数字技术为基础，但其最核心的内容是治理思想。因此，完善网格化治理需要重视人员素质的提升与能力的培养，否则难以达到网格化治理思想的要求。

4 进一步完善网格化治理的对策和建议

4.1 健全网格化治理法治运行机制

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，这也为推进网格化治理的法治进程提出了战略要求。一是要建立健全政策法规。当有了强制性规定，有法可依，才能明确部门责任与考评、网格员的身份等问题，彻底打通阻碍基层运转的堵点、痛点等问题。二是要界定城市社区任务清单。通过动态调整和更新社区权责清单，明确城市社区服务职责，固化社区承担任务事项的主体责任。

4.2 加大网格化治理多元合作互动

城市治理是一项复杂的综合性工作，为了形成多元主体参与共治的体系，既要扶持培育市场和社会力量参与城市治理的能力，又要激发多元主体参与城市治理的积极性。一是要依托社会组织治理。社会组织是社会治理不可或缺的重要主体，是破解社会治理“弱参与”的关键点。这需要由政府为不同社会组织提供机会，合理引导其介入。二是要发挥基层党组织作用。基层党组织要充分调动社工、志愿者、居民参与治理的主动性，特别是要引导居民参与自治，最终形成党委领导、政府主导下的多元主体共建、共治、共享模式［4］。

4.3 深化网格化治理数据平台建设

在网格化治理过程中，建立现代化指挥中心和服务平台是构建网格化治理体系的内在要求。一是要强化大数据运用。汇聚信息资源，规范数据流通。建立市、区、街道、社区四级数据管理，拓展数据的采集、存储、传输、使用、开放。打通各职能部门业务系统间的数据壁垒，促进数据释放应用价值。二是要加强社区平台建设。打造社区APP 软件的开发和使用，满足居民的日常生活服务需求，更好地优化社区便民服务［5］。

4.4 加强网格化治理人才队伍建设

人是社会治理的关键，只有建立一支相对稳定的专业队伍，才能实现让专业的人做专业的事。一是要优化人才队伍结构。从年龄结构上来说，老、中、青相结合的人员结构有利于促进网格化治理发展。面临目前基层干部队伍年龄偏大、青黄不接的现象，可以加强与当地大中专院校合作，吸引优秀毕业生就业。二是要强化培训考核机制［6］。采取“走出去、请进来”的多种培训形式，对网格员进行专业培训和指导，提升其处理信息化问题的能力和水平。