物业调解在基层社会治理中的作用——以合肥市S 街道物业纠纷调解中心为例

吴萍萍，牛红磊

（1.安徽广播电视大学省直分校培训处，安徽合肥 230001；2.合肥市瑶海区三里街街道办事处，安徽合肥 230012）

党的十九大报告提出，“推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”

随着城市的发展和单位制的解体，居民的生活从过去由国家统一包办到走向社会，不管是老旧小区还是近些年新建的住宅小区，物业管理的水平直接影响着小区住宅环境，进而影响到基层社会治理。社会治理，是在各级党委和政府的统一领导下，组织和依靠人民群众的力量，综合运用政治、经济、法律、教育等多种手段，解决社会治安问题，实现从根本上预防和打击违法犯罪，保障社会稳定的社会系统工程。[1]社会治理强调政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体之间以合作、协商、对话、沟通等方式，在法治的框架内引导和调整社会事务、社会组织和社会生活。

一、合肥市S 街道物业纠纷现状及原因

从概念本身来说，物业纠纷属于民事性质的纠纷，是平等的业主之间或者业主与物业服务企业之间在人身权和财产权问题上产生的纠纷。[2]合肥市S街道地处合肥市老工业和老旧小区聚集区，下辖40多个小区，开放式小区较多，公共基础设施较为薄弱，点多面广，给物业服务和管理带来一定难度。S街道的物业纠纷及原因主要体现在以下几方面：

（一）小区停车难问题较为突出引发物业纠纷

S 街道多为老旧小区，与现代化小区建设初期就规划有车位不同。老旧小区多建于上世纪八、九十年代，当时私家车还未进入寻常百姓家，建房时也没有考虑到规划足够的车位。但是近年来随着经济的发展和人民生活水平的提高，越来越多的家庭购置了私家车。截止2019 年8 月，合肥市机动车保有量突破230 万辆，是1990 年的57 倍，比2016 年增加了72 万辆。[3]私家车数量的大幅增长和小区有限的停车位之间形成了巨大的矛盾，造成了停车难现象，进而引发物业纠纷。

（二）小区物业公司服务不到位导致的物业纠纷

物业公司应该由小区业主委员会聘请，但是我国很多住宅小区建好以后，一般会由开发商指定物业公司，业主为了拿到钥匙，不得不交一年的物业费。导致物业公司一开始就处于先入为主的态势，业主无法自主选择物业公司。根据《物权法》规定，“建筑区划内的公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”在实际操作中，物业公司会将小区公共场所，例如电梯间、公共显示屏、公共绿地等租给广告公司，从中收取租金，而且没有向小区业主公示这些资金的来源以及去向，引发业主的不满，导致物业纠纷。另一方面，小区内的保洁、保安、保修等服务理应由物业公司提供，但是服务质量却不能让业主满意。以保修为例，业主在购买商品房后都缴纳了公共维修基金，但是在房屋出现外墙墙面脱落、渗水、电梯故障等问题以后，物业公司却不能较好地予以解决，从而引发业主和物业公司的矛盾。

（三）业主物业费交费不及时引起的物业纠纷

物业费是业主应按照物业管理服务合同向物业服务公司支付的费用[4]，包括绿化、卫生、治安、公用设施等项目的日常维护和修缮等。2004 年颁布施行的《物业服务收费管理办法》规定，“业主应当按照物业服务合同的约定按时足额交纳物业服务费用或者物业服务资金。逾期仍不交纳的，物业管理企业可以依法追缴。”但在实际中，一些业主找各种理由不交物业费。有的业主自身素质不高，以为自己不交费也一样能享受小区保洁、保安这样的公共服务，于是以各种原因进行推脱而不交费，进而陷入“欠费—诉讼—欠费”的恶性循环；有的业主购买的房子暂时没有入住，认为自己没有享受到物业服务，就不用缴纳物业费；有的业主认为物业公司服务质量不满意，对一些诸如邻里纠纷引发的争议没能及时解决从而拒交物业费；还有的业主以小区环境不好就拒交物业费。但是小区的环境需要业主共同维护，没有物业费，物业公司何来经费聘用保洁人员打扫卫生，从而陷入“小区环境不好—不交物业费—没钱治理导致小区环境更不好”的怪圈中。

（四）政府部门指导力度不够导致的物业纠纷

现代社会的物业关系中，存在“国家—市场—社会”这样的权力结构。房地产行政主管部门以及小区所在的街道办事处和居委会代表了国家权力；房地产开发商和物业服务企业代表了市场权力；业主和业主委员会代表了社会权力。这个三维一体的权力结构中，“国家—市场—社会”三者的权力并不是平衡的。从市场权力和社会权力比较来看，在实际操作中，由于物业服务企业利用信息的不对称，从一开始就处于强势地位；代表社会权力的业主委员会在很多小区尚未成立，即使成立的也因为规章制度不健全，存在自治水平较低的状况。这时就需要国家权力在物业关系中发挥作用，促成居民自治，从而推动社会权力的发展。

2007 年颁布的《物业管理条例》对政府的职责做了相关规定：从业主大会的成立、改正或者撤销业主大会作出的违反法律法规的决定、选聘物业服务企业、监督物业服务收费、处理物业纠纷等事项，都需要物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门给与指导。但现实中，政府部门的介入不足，没有对物业公司和业主双方的权利义务进行必要的监管和引导，例如对物业服务企业人员加强培训，鼓励物业服务企业做大做强；对所辖物业服务企业进行定期考核，提升企业的服务和管理水平；规范物业企业服务行为；完善规章制度以规范行业发展；提升行政监管力度和资质管理等。总之，政府部门的“缺位”，导致物业纠纷的发生。

二、合肥市S 街道建立物业纠纷调解中心的实践原则

2019 年合肥市首个街道级物业纠纷调解中心在S 街道成立，该中心的成立考虑了以下原则：

（一）精选工作人员

物业纠纷调解工作最重要的是选聘合适的人员。一方面，选聘专职调解员。为了人员队伍的稳定，该中心聘用了2 名专职调解员，这些调解员主要来自社区分管物业工作的人员，他们熟悉相关业务，并且进行过物业纠纷的调解，拥有丰富的工作经验。另一方面，招聘兼职调解员，聘请熟悉相关专业、有调解能力的律师参与物业纠纷调解中心的工作。目前S 街道物业调解中心聘请了2 名律师，他们每个月固定两天时间到该中心来处理相关的业务工作。

（二）精选地址

该调解中心没有按常规建立在街道办事处，本着为人民服务，方便老百姓的角度出发，建在小区门口的党群服务站。2018 年，S 街道所辖的8 个社区布点建设片区党群服务站，这些党群服务站针对民生需求，服务群众，在群众中具有较好的口碑。由于拥有一定的群众基础，在建立物业纠纷调解中心时，S 街道首选党群服务站。考虑到F 社区党群服务站在S 街道内具有一定示范作用，最终成为物业纠纷调解中心选址所在。

（三）全面调查研究，公平公正公开

物业纠纷调解的关键在于充分调查研究，如果弄不清纠纷产生的根源，无法进行调解。该中心在接到纠纷后，派出人员进行全面细致的调查研究，弄清楚物业公司和业主各自的诉求，了解纠纷产生的来龙去脉，列出纠纷产生的根源。在此基础上，一项项逐一列出解决措施，力争做到不偏不倚，有效化解纠纷。在S 街道物业纠纷调解中心成立不到1个月时间里，已成功调解3 件纠纷。

（四）搭建沟通平台

矛盾的解决方法之一就是通过当事方的有效沟通，基层社会治理中一些小矛盾纠纷没有得到及时解决的话，可能会酿成大冲突，从而影响社会和谐稳定。有学者曾经统计过，近些年，一些群体性事件主要集中在征地拆迁、工资福利、企业改制、民间纠纷、环境污染等方面。[5]如何有效地解决矛盾，政府搭建的沟通平台很重要。S 街道物业纠纷调解中心就是通过搭建沟通平台，让业主和物业服务企业双方通过合法途径表达诉求，解决矛盾纠纷。

三、物业调解在社会治理中发挥的作用

（一）有利于及时化解矛盾纠纷，维护社会稳定

社会稳定是指一种安定、协调、有序的社会运行状态。其中，社会冲突低发而且可控，社会整体可持续。[6]

物业与老百姓的生活息息相关，影响社会稳定的因素往往在于冲突各方无法通过合理的渠道去消解。物业纠纷由于涉及的事情点多面广，事关很多业主的切身利益，群体性较为明显，处理不好容易导致群体性事件。因此物业纠纷能否得到有效解决直接关系到社会稳定。

在现实生活中，如果物业纠纷没有得到及时消解而引发的矛盾冲突时有发生，特别是发生在新旧物业更替的过程中。老的物业公司常由开发商指定，一些由于服务没有达到业主的要求，业主拒交物业费；业主重新更换了新的物业公司，但是新公司入驻时，老公司却拒绝让出，从而引发冲突，影响社会稳定。例如，据报道江苏省南京市多个小区都曾出现新老物业交接不畅、发生矛盾的情况。[7]

物业纠纷调解中心的成立能够将不同诉求的双方纳入利益协调过程，努力寻求双方的利益共同点，最终达成纠纷的解决，从而有利于维护社会稳定。

（二）有利于促进社区居民自治

一般而言，社区居民自治是指居民通过自我组织进行自我管理、自我服务和自我监督。

随着经济和社会的发展，伴随着单位制的解体以及大量外来人口涌入城市成为新市民，如今的城市社区呈现出多元化的特征，住在一个小区的业主在经济收入、职业、受教育程度方面有着很大差异，这就决定了居民的利益需求是多方面多层次的。城市居民委员会作为基层群众自治组织，由于还要落实上级政府下达的很多行政命令，工作已经非常繁杂，难以抽出人力物力财力充分满足居民在物业中的多元化需求。这就倒逼居民自治的发展，其中一个做法就是成立小区业主委员会。

西方发达国家在物业管理中的做法通常是由小区业主选举出业主委员会，然后业委会代表业主行使物业管理权，并接受业主的监督。[8]我国从20世纪90 年代以后才开始推行住宅市场化，“物业”和“业委会”在我国发展也不过20 多年，很多经验都在摸索过程中。业委会是小区业主通过民主选举产生的群众性自治组织。业委会可以集中和凝聚业主的诉求，代表业主进行维权，更具有专业性和权威性。业主通过业委会可以较好地实现自我管理、自我教育和自我服务，进而促进居民自治。

目前S 街道物业纠纷调解中心在实际运作中，通过处理业主和物业服务企业之间的纠纷，引导业主所在小区建立业主委员会，通过业委会与物业服务企业交涉，不仅诉求更为集中，而且操作更规范。

（二）有利于物业服务企业规范运行，更好地参与社会治理

物业服务企业的服务对象是城市里千千万万的小区业主，因此物业服务企业是参与基层社会治理的一股重要力量。特别是在2020 年春季的新冠疫情期间，街道和社居委的工作饱和，很多政策落实需要物业服务企业去执行。很多物业服务企业积极贯彻落实党中央的决策部署和所在街道社区的通知要求，坚守岗位，把好小区大门，做好人员进出的管控和排查；多次在小区施行清洁消杀，整治小区环境卫生；在小区醒目的地方张贴防疫宣传图示，为基层疫情防控做出了重要贡献。凸显出物业服务企业是连接居民、居委会、社会组织和政府的关键节点，是城市基层治理体系的一个重要环节。物业服务企业有着参与基层社会治理的优势。据统计，截止2018 年底，物业服务企业每天服务人口达5 亿人，占城市总人口的70%。[9]通过物业纠纷的调解，敦促物业服务企业规范运行，与居民保持良好的关系。这样，物业服务企业遇到类似新冠疫情这样的突发事件能够快速响应，确保基层社会治理效果最好。

（三）有利于践行以人民为中心的治理理念

基层社会治理的核心是人，要重视人的需求，让人民群众的生活更加舒心，生活更美好。

俞可平认为，治理就是治理主体在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众的需要。[10]党的十九届四中全会明确提出“推动建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，集中体现“以人民为中心”的治理理念，这种理念凸显出人民在社会治理中的主体地位，将改善民生、维护和保障人民利益作为基石；这种理念将人民的评价放在首位，正所谓“金杯银杯不如老百姓的口碑”，努力满足人民群众对社会治理的多元诉求；这种理念把治理效能的高低落实在人民群众上，人民既是社会治理的参与者，也是主要受益者。总之，要激发人民在社会治理中的能动性，让人民从参与中获得幸福感，进而提升人民群众参与社会治理的自觉性。

从社会管理到社会治理，意味着从政府本位到公民本位，从政府主导转向多元主体合作治理，从管理型政府转向服务型政府。人民是社会治理实践中的主体，社会治理的取向就是为了人民，增加人民福祉并促进人民的全面发展。S 街道物业纠纷调解中心的建立能够更好地满足老百姓解决物业纠纷的需求，践行以人民为中心的治理理念。

（四）有利于在基层社会治理中推行法治

党的十九大报告提出自治、法治、德治“三治融合”的基层社会治理策略，重申了依法治理作为社会治理的基本方略。所谓依法治理，是指依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家的政治、经济、文化等各项工作，实现国家各项生活的法治化、规范化和民主化。依法治理是依法治国的基础工程，体现了依法治国的价值，进而保障依法治国进程的顺利推进[11]。物业纠纷中很多案例涉及法律，S 街道物业纠纷调解中心在实际工作中，依法进行调解。首先，在物业纠纷调解中注意援引相关法律条例的使用，例如，涉及业主的建筑物区分所有权的规定的《物权法》、涉及物业合同的《合同法》、以及规范物业管理活动、维护业主和物业管理企业的《物业管理条例》，其他涉及物业收费标准的《物业服务收费管理办法》（2004 年）、涉及物业服务企业的 《物业服务企业资质管理办法》（2015年）、涉及业主委员会的《业主大会和业主委员会指导规则》（2010 年）、以及涉及住宅维修的《住宅专项维修资金管理办法》等。其次，做好法治宣传工作。物业纠纷调解中心做好法治宣传工作，让老百姓知法守法懂法，减少因为不了解法律而引发物业纠纷的问题。最后，在调解物业纠纷过程中，时刻注意保护业主和物业服务企业的合法权益。通过调解，不仅解决了纠纷，更是对纠纷当事双方的业主和物业服务企业进行了法治宣传。