榆阳区农村饮水安全工程长效运行管理的实践与思考

贺菊花，付永东，梁艳艳，万志飞，文 婷，贺鹏鹏

（榆林市榆阳区水利局,陕西 榆林 719000）

榆阳区位于陕西省北部、毛乌素沙漠南缘、无定河中游,与内蒙古自治区的乌审旗以及市内的横山、米脂、佳县、神木相毗邻,总面积7053 km2,居全省第二。境内以明长城为界,沿北为风沙草滩区,约占总面积的75%；沿南属丘陵沟壑区,约占总面积的25%。全区辖19 个乡镇、12 个街道办事处,317 个行政村、53个社区居委会,户籍总人口61.59 万人,农村人口35.05万人[1]。全区共有80 个脱贫村,建档立卡脱贫户4722 户9204人。

1 农村饮水安全工程建设情况

1.1 建设情况

自二十世纪八九十年代起,榆阳区农村饮水工程建设先后经历实施了“甘露工程”“大地之爱母亲水窖”“防氟改水”“人饮减困”“农村人畜饮水”“饮水安全”“巩固提升”等工程项目。

“十一五”期间,榆阳区按照“先急后缓、先重后轻、突出重点、分步实施”的原则,推行“1131”工作思路[2],以村为单位,“板块推进”解决了18.33万群众农村饮水安全问题。全区累计建成工程496 处,项目完成投资1.35 亿元。其中,以牛家梁镇、金鸡滩为试点,延伸管网,由分散变集中,优先解决了城乡结合部自来水饮用困难问题；利用“廊道取水”,优先解决了镇川镇、鱼河峁镇、上盐湾镇等部分水质性缺水问题。

“十二五”期间,以“推进转型升级、实现率先小康”的发展思路,榆阳区优先解决了小壕兔乡、鱼河集镇、镇川集镇等集镇缺水问题。利用红石峡三期水源,升级并网解决了榆林城区水源缺水问题。全区新（改扩）建供水工程420 处,解决不安全饮水人口13.91 万人。

“十三五”是全面实施精准扶贫、全面脱贫的攻坚阶段,榆阳区按照省委、省政府部署,围绕“吃水安全、用水方便、见水自然”[3],工作方针,按照“村村通自来水、户户饮放心水”的要求,把农村饮水安全巩固提升工程重点向建档立卡贫困村及贫困户、移民新村、新城镇化、因灾致贫返贫等方向倾斜。通过采用玻璃钢储水罐、太阳能蓄水池等新设备解决了工程建设中路难走、电不通等棘手问题。截止2020 年年底,共计投入2.4 亿元,其中,扶贫资金投入9315 万元。新建、改扩建及维修改造项目819 处,巩固提升了 28.31 万人的饮水问题,实现了由“吃上水”向“吃好水”的重大转变。

目前,全区19个乡镇、2个涉农办事处317 个行政村实现饮水安全基本“全覆盖”。

“十四五”是全面乡村振兴的关键时期,榆阳区严格按照农村供水保障“十四五”规划要求,秉持“减少、并中、建大”发展理念,立足榆阳区农村供水实际,结合村情、民情和水情,计划将北部风沙草滩区剩余40 个行政村分散变集中供水工程的建设列为区级重点民生工程,制定了“三年行动规划”,计划3 年内投资1.36 亿元,力争北部风沙草滩区实现集中供水全覆盖。截止2022 年6 月,榆阳区共投入6664 万元,其中,乡村振兴衔接及补短板资金940 万元。新建、改扩建及维修改造项目282 处,提升19 万人的供水保障水平。

2 运行管理情况

榆阳区于2015 年成立了农村供水安全中心管理机构,2019 年正式出台《农村饮水安全工程建设与运行管理办法》,全区落实年度运行经费175 万元,完善了三项制度；落实了三个责任,发放“三个责任”公示牌289 块；建立了“四级回访机制”,设立了城乡供水“四级回访平台”及微信公众号,发放农村饮水安全明白卡7.1万张,线上线下同步及时反馈,并解决停水、断水等问题；落实年度维修养护资金,用于我区877 处集中式供水工程的水管员管理补助,提升了村级供水管理能力；建立水价水费收缴机制,设立多形式指导水价：①对于变频式集中式供水,指导价3 元/m3；②其他形式集中供水,指导价2 元/m3（有水表）、20 元/人/年（无水表）；③分散式供水,无指导价格,实行村民“自建、自有、自管”；区级水质检测中心实现“公司化”运营。通过与榆林中科环保技术服务有限公司联合成立榆林科立威生态环境监测有限公司,拥有水质检测CMA认证资质,2020 年取得CMA认证证书,2021 年认证参数增至87 项,对外市场化运营,实现了以水养水。

3 存在问题

3.1 建设方面

1）设计供水规模偏大、实际供水能力偏小。

榆阳区农村饮水安全工程设计供水人口与实际供水人口相差较大。工程在规划设计时,一般以本村户籍人口为准。随着城市化进程加快,外出务工人员及举家外迁人员增多,农村常住人口呈现大幅度负增长趋势,因而实际供水能力偏低,运营成本增高[4]。如上盐湾镇杨柳川村户籍人口240 户703人,常住户48户107人； 鱼河峁镇高家峁村户籍人口672户1938人,常住户116户,271 人；大河塔镇杨家畔村户籍人口550户1579人,常住户171 户397 人。

农村饮水安全工程净化消毒设施不到位。工程设计时,存在不配备或配备后不运行的现象[5]。如镇川镇杨庄村水源水质差,根据集中供水工程分步情况,该村安装了三套集中式反渗透处理供水设备。由于该村属于贫困村,村集体经济薄弱。加上群众生产生活用水量大,反渗透膜更换频繁,设备运行耗电量大,导致运行成本过高。

2）程建设投资全部为政府投资,社会及群众自筹意识低。

3.2 运行管理方面

2016年以来,水利部党组提出了“水利工程补短板,水利行业强监管”。目前,榆阳区实现基本农村饮水安全工程全覆盖。农村自来水普及率达到98.5%。在工程运行方面主要存在以下几方面的问题：

3.2.1 行业监管手段和行业监管队伍能力不足

目前榆阳区集中式供水工程909 处（含城市管网延伸32处）。其中,千人以下供水工程850 处,供水规模小而分散。而区农村供水安全中心人员少,近几年的脱贫攻坚任务重,现场监管频次不足,主要是采取监理和村组旁站的形式,监管手段传统化、单一化[6]。

3.2.2 群众水商品意识差

自“十二五”以来,我区农村饮水安全建设项目几乎全部为政府投资,工程建成运行时,群众节水意识淡薄,夏季浇灌现象严重；一些安装水质净化设备的农户,因怕费电,传统观念一时难以转变,部分水质净化器存在间歇式使用现象。

3.2.3 农村供水运行长效机制落实不到位

2022年我区落实维修养护资金175 万元,用于工程维修养护专项资金,下发乡镇,灵活支配使用。同时指导乡镇建立符合本乡镇的供水工程管理办法及应急预案,合理安排维护资金。部分乡镇及村组建立的长效机制模板化、空洞化,可操作性小。同时,村组工程管理薄弱。虽然供水工程验收后办理了移交手续,明晰了产权,但是有的村民及村级领导自主意识低,“等、靠、要”思想严重,仍存在工程设施损坏直接找水利部门负责的现象[7]。同时,工程“量化赋权”不全面。目前仅对509 处农村供水工程进行了“量化赋权”,并颁发了产权证书。

3.2.4 农村供水智能化、信息化监测不足

我区目前仅有2处千吨万人以上的供水工程建立在线监测系统,其它的小型供水工程,建成移交村组自行管理。而近几年农村人口大幅度的流失,南部山区村、组大多数是空巢老人,水管员年龄偏大,管护能力不足。如上盐湾镇刘山村吴庄组水管员年龄70 岁,大河塔镇任庄则村一组水管员年龄69 岁；同时,全区集中式供水工程水质监测方式传统化,主要依靠区级疾控中心抽检,由于资金问题,一年或者两年监测一次,检测频率过低。

3.2.5 水源地保护不到位

目前榆阳区仅对原有的千人以上的16 处供水工程进行了水源地保护划分方案编制及警示牌的挂立。对于新增的千人以上水源地仅仅做了方案编制；设计单位设计供水工程时很少或者不考虑水源地保护具体标准要求；群众水源地保护意识不高,尤其是北部风沙草滩区,依靠牛羊猪等牲畜发展个人及集体经济,造成严重的面源污染；煤矿、天然气等工矿企业的开采导致地下水位的下降并影响附近水源地,进而造成一些水源井枯竭和污染。

4 对策

农村饮水安全是农村重要的公益性基础设施,事关广大农村群众的健康福祉,是城乡公共服务均等化、补短板的重点领域,是建设“大美榆阳”实施乡村振兴的基础保障。针对榆阳区农村饮水安全工程建设与管理存在的薄弱环节,笔者以“建管并重,以管为主”的思维,提出以下建议：

4.1 科学规划设计,确保工程长久发挥效益

加强对农村饮水安全相关政策学习和理解。加强对技术人员的培训力度,提高专业化人员的规划水平。选择水利设计资质级别高的专业化设计单位,注重调研与设计结合。如榆林市目前实施的“三线供水”工程,沿路经过上盐湾、鱼河峁、鱼河、镇川等乡镇,“十四五”期间,若有相应的村组实施供水工程,可升级联网并网建设,优先解决水源问题。同时水利主管部门应严把设计方案评审关,严格遵照国家远近规划水利要求,对于有异议的方案,实地调研,结合群众的实际需求,实现科学设计,合理实施,确保工程长久发挥效益。

4.2 加强水源地保护,严守水生态红线

完善对新增千人以上水源地进行“划、立、治”,对千人以下的水源地进行水源地简易划分,设立醒目水源地标识牌,确保所有水源地及时得到保护；联合环保部门,加大对水源地污染的执法力度,以“谁污染、谁治理”的原则,及时治理水源污染问题；加强对群众的宣传教育,与水资源办联合,加强对地下水的监测、保护、宣传,提高群众水源保护意识。

4.3 多方协作,合力监管

自“十二五”以来,农村饮水安全实现行政首长负责制,由地方政府对农村饮水安全保障承担主体责任。后期我区需不断完善农村供水监管组织体系,联合发展改革、财政、卫健、生态环境、住房城乡建设、税务、电力等部门,压实行业责任,为农村饮水安全提供行政保障[6]。同时,对于小型集中供水工程,创新完善公共服务供给模式,探索社会购买服务。可采用PPP模式[8],也可尝试将行业监管任务委托第三方或以乡镇建立供水站实施,实行“物业化”“片区化”管理。此外,可探索“互联网+监管”,实现智慧化管理。可参考宁夏回族自治区彭阳县“互联网＋城乡供水”模式,建立农村饮水安全工程质量移动监管平台,实现“源头”管理[9]。

4.4 加大宣传,提高农户节水意识

通过网络、报刊、广播、电视、宣传单等线上线下宣传,树立“水是商品,需有偿使用”概念,明确“安全饮水”概念[4]；推行用水户参与,水费收支情况实行公示公开,赋予用水户的知情权、参与权、监督权,增强用水户的责任感；根据小壕兔乡全乡试点运行情况,建议“十四五”时期全面推进全区已建工程安装智能水表,实行微信、支付宝等智能化手段收缴,方便群众用水。

4.5 完善长效运行机制 提高工程管理水平

完善对剩余已建工程“量化赋权”,保障工程良性运行；强化管护责任,选任村级负责任的年龄相对偏小的水管员,持健康证上岗,定期培训,提高水管员管理技能及维修养护技术水平,熟练掌握供水设施设备的的维修养护技能,确保供水设施设备规范运行；加大镇村责任落实力度,推行“清单制+责任制+督导制+问责制”管理模式[10],科学督导,将供水工程长效运行机制列入乡镇年度考核内容,不定期派督导组检查设备运行、群众用水满意度、水费收缴公示公开等,对于年度任务完成差的村组所涉及的乡镇,实行年度评优“一票否决制”,倒逼责任落实,确保供水工程不仅“用的好”,还要“管的好”。真正做到确保有机构和人员管理,有制度和办法支持,有经费和资金保障。

4.6 严把水质关,建立检测监控联动机制

向上级部门争取资金,健全水质检测监测保障体系,加大对已建工程的监测频率,实行区级水质检测中心实行一年至少检测两次（丰水期、枯水期）；卫健部门对本年度新建工程全部检测,已建工程季度抽样检测,市级部门年度抽检；推行千人以上供水工程设立自动化监控系统,提升设备、水质等管理水平；完善千人以下供水工程消毒设施设备,提高农村供水水质保障水平。