南疆四地州相对贫困的多维识别与协同治理

聂 蕊，刘 伟，刘思文

(新疆财经大学 经济学院，新疆 乌鲁木齐 830012)

2020年11月23日，我国832个国家级贫困县实现全部脱贫摘帽，绝对贫困已全面消除，但这并不代表反贫困事业的终结，我国仍面临着更加复杂的相对贫困问题。党的十九届五中全会着重强调“十四五”时期要使民生福祉达到新水平，实现脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，助力脱贫地区实现全面振兴。脱贫攻坚战的伟大胜利，推动了我国减贫工作步入新阶段，从摆脱绝对贫困转变为减缓相对贫困。对于刚刚脱贫的人口而言，原本的经济基础差、底子薄，根基还不稳固，仍需要后期巩固和长期动态监管；加之新冠肺炎疫情对我国经济的重大打击，许多企业被迫停产停工，有的企业甚至裁员倒闭，致使众多居民无法获得收入保障，增加了相对贫困治理难度。因此，相对贫困的治理仍然任重而道远。

相对贫困具有多维性，既涵盖温饱、就业的生存性贫困，也涵盖文化教育、卫生安全、基本医疗的能力性贫困及产业结构、社会政策的发展性贫困，需根据不同相对贫困地区的实际情况进行多维度剖析并制定针对性的治理对策。解决相对贫困问题不能一蹴而就，关键在于找出多源致贫因素，需要长期跟踪、多方努力。聚焦相对贫困的多维识别与协同治理，是我国推进社会主义现代化、实现区域协调发展与共同富裕的重要路径，是增进人民福祉、推动经济高质量发展的内在要求，需根据不同相对贫困地区的实际情况进行多维度剖析并制定针对性的治理对策。

作为我国最后一个摆脱绝对贫困的地区——南疆四地州(喀什地区、和田地区、阿克苏地区及克孜勒苏柯尔克孜自治州)，其资源禀赋贫瘠、产业基础薄弱、自然灾害频发，被划为我国“三区三州”深度贫困地区。虽然南疆四地州摆脱了生存性贫困，人均收入水平已超过扶贫标准，但发展性相对贫困将长期存在，基础设施与产业振兴方面仍存在短板，返贫与增贫的潜在风险较大，需重点关注和治理。2020年9月25日，第三次中央新疆工作座谈会提出“要健全完善防止返贫监测和帮扶制度机制”“大力推动南疆经济社会发展和民生改善”，为新疆脱贫后的发展指明了方向。为更有效稳固脱贫攻坚成果、减缓相对贫困，本文根据南疆四地州的发展实情，通过多维贫困测量原理对其进行相对贫困线的确立与贫困权重的划分，从经济、三大产业、就业、公共设施4个维度出发，剖析相对贫困的特点与治理困境，提出治理相对贫困的对策建议，为少数民族地区减贫与防返贫工作提供参考借鉴。

一、文献综述

贫困问题始终是社会和学术界关切的重大热点问题，目前学术界针对贫困问题的研究主要从以下几方面展开。

(一)贫困概念的演变

伴随经济的飞速发展与社会的不断进步，人们对于贫困的理解和界定也在持续更新拓展，国内外学者关于贫困的界定也从绝对贫困演化到相对贫困[1]。早年有关绝对贫困的研究起源于20世纪初英国学者朗特里(Seebohm Rowntree)，他首次从微观层面对个人及家庭的贫困状况进行研究，将那些不能满足最低生活需求的低收入家庭的状况定义为“基本贫困”,把维持身体健康的基本衣、食、住、行等方面进行货币量化来划分贫困标准[2]。20世纪中期以Townsend为代表提出“相对贫困”，认为单一用收入标准测度贫困不能反映其真实的贫困状况，贫困还可以称为金钱、能力的被剥夺，Townsend将这种特定的剥夺定义为贫困[3]。国内对于相对贫困的研究源于童星，其将经济、社会、文化等方面的落后统称为贫困，并根据贫困程度分成相对贫困和绝对贫困，将温饱和简单再生产均难以满足的情况划分为绝对贫困，将温饱和简单再生产均处于可以基本维持但能力很弱的情况划分为相对贫困[4]。进入21世纪以后，学者对于贫困的研究进一步深化，阿马蒂亚·森认为贫困是基本可行能力的被剥夺，“可行能力”理论区别于传统用低收入定义的贫困，更注重实质自由的剥夺[5]，在此基础上，森提出了“能力贫困”，将贫困的根源从单一的收入角度扩散到经济、社会、文化、政府等多个维度，进一步深化了绝对贫困和相对贫困的领域，从而引出了“多维贫困”的概念[6]。如今，由联合国开发计划署(UNDP)和牛津大学牛津贫困与人类发展计划(OPHI)联合开发的全球多维贫困指数(MPI)已被各国广泛应用，MPI由健康、教育、生活水平3个维度及10项指标构成来衡量贫困，从而较为全面地分析多维贫困状态，更好地研究贫困的构成[7]。

(二)贫困的成因

贫困问题错综复杂，致贫因素长久以来一向是学者们研究的重点，有关致贫因素的探究起源于对人力资本与收入的研究，Schultz认为人力资本匮乏是引起贫困的主导性因素，国家的文化水平和国民收入水平受人力资本存量的变动所影响[8]。关于国外贫困问题的探究，许多学者从经济、教育、人口等多个角度进行了研究，如Adepoju发现健康和教育的匮乏是尼日利亚多维贫困的最大成因，计划生育体系的不完善也与家庭贫困密切相关[9]。Fransman采用MPI方法从人口、教育、资产、服务等方面对南非多维贫困进行研究，结果发现失业率高、受教育年限低以及疾病伤残是导致南非多维贫困的重要因素[10]。同样，国内学者对于我国的贫困成因也进行了多维度剖析，如王小林、蒋翠侠从饮用水、教育、健康保险、电、住房等多个维度对我国的家庭贫困进行测度，维度结果显示，教育、饮用水和健康保险对多维贫困的贡献率最高[11-12]。王今朝、蔡星对贫困的根源进行剖析，发现政府政策制度的缺失、阶层利益矛盾、城乡收入差距、投资回报差距以及劳动力报酬差距是我国相对贫困产生的源泉[13]。吕方指出经济增长方式的变动、产业结构的变迁、人口老龄化加速以及城乡工农结构的深度变迁共同引致了我国相对贫困的“自性”问题[14]。张永凯等人发现人口负担与自然灾害是制约甘肃省农村地区农民生活水平提升的主要因素，耕地资源和外出务工是甘肃省农村地区减贫的有效路径[15]。

(三)相对贫困的治理

针对贫困具有成因复杂、分布广泛的特性，众多学者对此提出了减贫策略和治理措施，Jim Yong Kim认为减少贫困的关键要促进经济增长，人力资本是减缓贫困的关键因素，人力资本投资为持久的经济增长和减贫奠定了基础[16]。李俊杰和耿新针对“三区三洲”深度贫困地区提出了治理路径，认为要坚持区域协调发展战略，对贫困地区进行专项扶持，加大扶持力度和扶贫资金的投入，提升贫困户的文化程度和脱贫意愿以加快脱贫进程[17]。针对2020年后我国相对贫困如何治理的问题，罗必良认为首先应注重受教育机会平等，并建立阻断贫困代际传递机制和长效支持、动力、诱导机制来缓解相对贫困[18]；李小云等人强调应转变贫困治理方式，从“扶贫”转向“防贫”，同时还需处理好减贫与义务教育、区域发展、乡村振兴的关系[19]；张琦等人提出我国还需进一步扩大社会保障的覆盖面，做好发展成果共享，加大社会救助与帮扶的力度，争取实现个人的自由与全面发展[20]。除了要发展好教育、社会保障等方面外，萧子扬提出应着重防范重大突发事件对相对贫困治理的威胁，完善动态监测预警体系，力求将负面影响降至最低[21]；金福子等人倡导应从优化顶层设计、完善治理体系、坚持党建引领、强化合作理念等方面构建多元协同反贫困治理机制，做到权责明晰，以全面治理我国相对贫困问题，实现精准减贫[22]。

综上，国内外学者围绕贫困问题进行了较为深入的研究，多维贫困理论也较为丰富，提出了诸多减贫的有效措施，但大多数都是从宏观层面分析贫困，对特定区域的相对贫困研究较少。根据南疆四地州的经济社会发展状况全面分析致贫因子及影响程度，并对相对贫困进行测度的文献尚不多见。况且，我国刚刚摆脱绝对贫困，关于2020年后如何减缓南疆四地州相对贫困的研究尚在起步阶段，治理策略仍有待深入研究。因此，本文基于南疆四地州2011—2019年的面板数据，划定相对贫困线，建立多维相对贫困评价指标体系，从经济状况、三大产业、就业现状、公共设施4个维度来全面分析其对南疆四地州相对贫困的致贫贡献率，剖析各区域相对贫困特点及亟待解决的致贫因素，并提出协同治理的政策建议。

二、研究方法与指标选取

(一)多维贫困的测度方法

本文采取的多维贫困测量方法是基于Alkire和Foster的方法[23]，增加多维度的评价指标并划分不同权重进行测度。大致步骤如下：首先划分单维贫困线的数值，判断南疆四地州33个县市地区是否超过贫困临界值；其次，对各县市的贫困结果进行加权计算，得到各评价指标的权重，全面考量各县市多维贫困的类型。

考虑多维度贫困，可以先建立一个m×k的矩阵，假设有m个县市和k个贫困维度，每个矩阵中的元素gij代表i贫困县市在j维度下的数值。具体划分公式如下：

若gij≥pj时，gij=0；

(1)

若gij

(2)

其中pj表示j维度下的单维贫困线数值，uj表示此贫困维度占多维贫困的权重，其中∑uj=1；i=1,2,3…m；j=1,2,3…k。矩阵中行向量gi.(gi1,gi2，…，gik)代表i贫困县市在不同维度下的取值，列向量g.j(g1j,g2j，…,gmj)代表不同贫困县市在某一相同维度j下的取值[24]。令ti=∑tij，ti定义为样本i贫困县市的贫困指标，ρi等于1定义为i贫困县市的多维贫困指数，y定义为多维贫困临界值，当ti≥y时，则ρi=1；反之，ρi=0。若y=1，意味着i贫困县市需在各个维度下均贫困时，才被界定为多维贫困；若y≤min(uj)时，表明i贫困县市只要满足任意一个维度下是贫困县市，将被界定为多维贫困。ρ表示在同一多维贫困线下的多维贫困深度，ρ数值越大意味着该县市的多维贫困状况越严峻。具体将相对贫困程度分成以下5种(见表1)：

表1 相对贫困程度的划分

1.相对贫困线的确立。本文凭借相对贫困的概念，采取相同节点下33个县市的某一贫困指标均值的70%作为这一指标的贫困临界值，低于这个数值则为贫困，样本指标越小，贫困程度越大；反之亦然。

2.多维度贫困权重的划分。现有研究大多采用等权重法，即各贫困维度被赋予同等比例，本文从4个维度入手，每个贫困维度权重均为25%，在此基础上，再结合频率加权法对其处理，进行差别化权重划分，频率高的权重占比越大，其计算公式如下：

(3)

其中xi(i=1,2,3…)为同一维度下各样本指标的非贫困县市占比。以表2中就业现状为例，就业现状所占权重为25%，对应有2个分支指标，将其代入上式中即可得出乡村就业率和劳动力转移能力对整体多维贫困的贡献率大小。

(二)数据来源与测度指标选取

本文选取的数据来源于《新疆统计年鉴》和《中国县域统计年鉴》，截取2011—2019年南疆四地州33个县市的样本数据，并将其划分为 4个维度、13个分支样本指标多维化分析南疆四地州贫困状况，如表2所示。

表2 多维度贫困指标及计算方法

若从根源缓解相对贫困，应从多角度剖析。第一，从经济入手，居民的收入是消费的前提，也是生活水平的物质保障，决定消费潜能和生活水准的高低，增加居民储蓄可以直接有效减贫，降低返贫的风险；政府收支平衡能反映政府可持续投资的能力，政府的稳健投资能有效带动县市的经济发展；金融贷款可以对贫困人口进行资金扶持，减缓经济压力，对地区减贫提供资金保障，因此，首先应从政府和居民抗风险水平及金融宽松程度测度贫困。

第二，农业是第一产业，耕地面积是农产品供给的决定因素，也决定着农民的一部分收入来源；三大产业的人均产值体现着产业发展能力，也影响着经济发展速度；产业结构高级化程度是产业结构重心从低层次向高层次转移的水平，本文用第二、第三产业总产值与第一产业总产值的比率来衡量。因此，本文用三大产业作为第二维度来测量相对贫困。

第三，通过测算乡村就业率的比重，衡量贫困地区的就业现状。南疆四地州主要以第一产业为主，减缓贫困应把劳动力向第二、第三产业转移，本文用第二、第三产业从业人员与年末总人口的占比表示劳动力转移能力。

第四，公共设施是居民生活和社会发展的重要保障，受教育程度的提升会增强居民的创业与就业能力；医疗设施是居民救治疾病的物质资本，医疗服务滞后与设施不足会导致因病致贫；社会保障是社会发展的稳定器，许多贫困地区的空巢老人因经济薄弱生活得不到有效保障。故本文用受教育程度、医疗设施水平、社会养老保障水平对贫困进行测度。此外，电视、宽带、手机、固定电话是获取信息的途径，故本文用通宽带的村数和固定电话用户数表示县市接受信息的能力。

三、实证结果与分析

(一)经济状况、三大产业、就业现状和公共设施的整体性评价分析

为了分析南疆四地州的多维贫困演变历程，本文以2019年的相对贫困线为基准，计算出2011—2019年不同维度下的相对贫困县市个数及所占比重，如表3所示。总体而言，南疆四地州相对贫困县市个数呈现明显减少的态势，其中以劳动力转移能力测度的贫困县市减贫效果最明显，从2011年的27个降至2019年的9个，说明南疆四地州扶贫工作成效显著，但相对贫困是一个长久的问题，防返贫和减贫的工作仍需推进。结果显示，2019年政府抗风险水平和产业结构高级化程度仍不是很理想，分别有22个和23个县市低于南疆四地州平均水平的70%。政府抗风险水平的下降，一方面是由于“减税降费”政策的实施，使得政府所得税、财产税、增值税等财政收入减少；另一方面是大大扩大了财政支出用于教育、住房、卫生健康等民生建设，导致公共预算支出的涨幅大于公共预算收入的涨幅。以产业结构高级化衡量的相对贫困县市数没有明显变化，说明南疆四地州可能由于要素禀赋不合理使得第二、第三产业的发展尚不成熟，产业重心仍以第一产业为主，产业配套能力弱、造血功能不足，结构仍需进一步调整。同期，得益于城乡义务教育均等化制度和教育资助体系的逐渐完善，南疆四地州消除了教育相对贫困县市，基本实现教育公平。乡村就业率和宽带覆盖率也颇为可观，贫困比重分别为6.1%和9.1%，其余指标下的贫困比重大部分处于30%以上，可见2019年我国倡导的数字化转型并扩展宽带网络覆盖面对减贫的贡献较大。

表3 2011—2019年各样本指标下贫困县市个数及比重

(二)时间与区域维度下的贫困程度分析

为了更深入分析南疆四地州的贫困状况与减贫效果，本文根据不同县市的多维贫困数据与权重划分，测算出南疆四地州各县市2015—2019年的贫困指数及贫困程度，如图1所示。本文分别从时间和区域2个维度对南疆四地州相对贫困的演变及分布进行剖析。

1.时间维度下的贫困程度分析。从时间维度来看，南疆四地州2015—2019年大部分县市相对贫困程度均有所改善，但个别县市的贫困指数的变化幅度没有呈明显的下降趋势，甚至个别县市有轻微上浮的趋势，如阿克苏市、沙雅县、阿瓦提县等12个县市，而这些县市在相同时期内相较于同区域的其他县市的贫困指数较小，可能由于政府在治理贫困时将部分资源与重心向深度贫困地区倾斜，存在“碎片化”治理现象，相关管理、政策与资金之间的配套不到位，因此，要防止因资源失衡或过重倾斜于深度贫困地区而导致轻度贫困地区贫困程度加深的风险。相较于2015年的贫困指数，和田地区的减贫效果最明显，贫困程度有所减缓的县市占和田地区87.5%，仅有墨玉县的贫困指数不减反增，增加了0.055；喀什地区的减贫效果最弱，其中有7个县市的贫困程度加剧，其经济发展滞后，工业起步晚、基础薄，人才支撑不足，贫困户增收能力较差，给南疆四地州的减贫工作带来一定挑战。

在2015—2019年期间，克孜勒苏柯尔克孜自治州与和田地区的平均贫困指数减少的幅度较大，分别下降了0.09与0.134，可能源于这2个地区相较于南疆四地州其他两地的贫困程度本身较深，扶贫力度相较于其他地区较大，以至于精准扶贫的效果相对显著。受益于2016年新疆出台的对和田地区采取专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫的“四位一体”扶持政策，2016年和田地区部分县市的贫困指数明显下降，其中洛浦县最为显著，下降了0.172。

2.区域维度下的贫困程度分析。从南疆四地州多维贫困分布状况及演变来看，2015—2019年南疆四地州的减贫效果较为显著，但空间分布上存在明显的差异性(见图1)。从各区域之间来看，南疆四地州四大地区的多维贫困演变呈区域集中化，具有“西、北轻，东、南重”的空间分布特点[25]，空间发展不平衡。其中，阿克苏地区多维贫困程度最轻，大部分县市均处于较轻相对贫困；喀什和克孜勒苏柯尔克孜自治州多维贫困程度居中，多处于轻度及中度相对贫困；和田地区的总体多维贫困程度最深且集聚现象明显，2019年和田地区处于中度相对贫困的县市仍占据62.5%，仍需重点关注。

图1 南疆四地州多维贫困分布状况及演变

从各区域内部来看，2015—2019年南疆四地州各区域内部的相对贫困程度呈集中连片的分布特点，相对贫困快速减缓区主要集中在喀什中部、克孜勒苏柯尔克孜自治州北部、和田中部、阿克苏东部地区；相对贫困恶化区主要集中在阿克苏南部、克孜勒苏柯尔克孜自治州中部、和田中部以及喀什西部和东部地区。虽然和田地区策勒县的减贫幅度最大，但源于和田地区存在生态环境恶劣、缺乏减贫内生动力、经济活力不足等问题，使其总体相对贫困程度仍比南疆四地州其他地区深，2019年和田地区处于中度相对贫困所占比重过半，其中皮山县的贫困程度最重，需加大对和田地区的减贫治理力度并着重管控。同期，阿克苏地区的相对贫困程度是南疆四地州中最低的，约78%的相对县市处于较轻水平；克孜勒苏柯尔克孜自治州的4个县市处于轻度相对贫困，贫困分布最均衡；位于喀什西北部的疏附县、疏勒县、英吉沙县、伽师县和岳普湖县的贫困指数均高于0.34，以及位于和田中西部的墨玉县、和田县和洛浦县的贫困指数均高于0.52，在区域内都具有地理集中性，相邻县市的相对贫困程度大致相同。

(三)多维贫困指标贡献率的测算结果分析

结合等权重法和频率加权法，计算得出2015—2019年各指标的贫困贡献率，如表4所示。不同指标的贡献率差异较明显，乡村就业率占总体多维贫困的份额最大，2015—2019年所占比重均高于15%，说明就业率对贫困程度的作用力最大。南疆四地州的城乡居民就业形势严峻，增收困难，人均收入低，2018年其人均可支配收入为37 272元，比全疆城乡居民人均可支配收入低约8 600元，人均GDP为22 017元，位于全疆倒数，鉴于此，应把促就业、稳就业放在首位，就业率的提高有助于高效减贫。金融宽松程度和宽带普及率贫困权重上浮较大，分别从2015年的0.026和0.035涨至2019年的0.096和0.062，表明其是减贫工作的难点关卡，需重点关注并加以改善。得益于政府对公共收支的合理分配与财政资金的有效投入，政府抗风险水平的减贫效果最为显著，贫困贡献率减少了0.15。居民抗风险水平在经济状况维度中的贡献率最高，意味着居民的储蓄存款情况对贫困的影响较大，应进一步提升居民的储蓄存款。

表4 2015—2019年不同指标的多维贫困贡献率

人均耕地面积与人均第一产业占有量在三大产业维度中的贡献率较高，意味着农业仍是南疆四地州减贫的重要产业。南疆四地州沙漠、戈壁面积广阔，加之风沙、干旱、地震等自然灾害频繁，使南疆农业逐步变成典型的弱质产业。截至2019年末，南疆四地州耕地面积为1 652.9万公顷，仅占南疆四地州总土地面积的28.1%，人均耕地面积为1.6公顷。因此，应继续培育好林果业、种植业，大力推进土地集约化种植。教育在公共设施维度中的贡献率高于其他指标，意味着南疆四地州的教育水准仍需提高，应扩大高等文化素质人才的比重。据统计，截至2019年，克孜勒苏柯尔克孜自治州的小学和普通中学的学校数为176所，仅占全疆中小学学校总数的3.6%，中小学教师数为11 457人，教师、学校短缺问题严重，是全疆教育水准最落后的地区，在一定程度上限制了人口素质与文化素养的提升。

综合4个维度下的不同指标的贫困权重，可知：经济维度上应重点关注金融机构贷款能力；产业维度上应着力推动第二、第三产业的转型升级；就业维度上应提升乡村劳动力的就业率和就业技能；公共设施维度上应提高受教育程度，虽然南疆四地州在中小学教育方面已经不存在相对贫困县市，但仍需继续提高人均受教育程度，培养更多高素质、高技术人才，助力南疆四地州优质减贫。

(四)多维贫困的结构分解与分析

根据南疆四地州2011—2019年的数据，计算出了各年份不同指标下的贫困县市个数，对其采用等权重法划分贫困比重，最终得出各年份的平均贫困县市个数并进行结构分解，如图2所示，贫困县市个数的总体呈现由快速到低速逐年递减的变化趋势，在2014—2015年减贫效果最明显，下降了11.8%，随后连续2年趋于稳定，相对贫困县市均保持在14个，而后又逐渐递减。从柱状图来看，各年份的贫困县市一半以上都是由于经济不足和产业发展滞后导致的，2012年之前，因公共设施不完善而引致的相对贫困县市个数占比最少，仅次于就业维度，而在2012年之后，公共设施致贫贡献率反超就业维度，因此，应注重南疆四地州公共设施的建设与升级，进一步改善相对贫困地区的生产与生活条件，助其与城镇化、数字化接轨。

图2 2011—2019年多维贫困比例分布

四、结论与对策建议

(一)研究结论

通过对南疆四地州的贫困状况进行多维识别与时空分析，结论如下：

从贫困维度来看，以劳动力转移能力测度的贫困县市减贫效果最为显著，但政府抗风险水平与产业结构高级化程度仍不足。相对贫困的构成方面，经济维度与产业维度占比最大，经济不足和产业发展滞后是南疆四地州相对贫困的主要原因，具体来讲，居民抗风险水平、人均耕地面积、三大产业的人均占有量对多维贫困的贡献率较大；乡村就业率在就业现状维度中的相对贫困权重较大；受教育程度在公共设施维度中的相对贫困权重较大，教育层次需进一步提高。从区域维度来看，2011—2019年南疆四地州的减贫工作取得显著成效，贫困程度总体呈减轻的态势，克孜勒苏柯尔克孜自治州与和田地区的总体减贫效果相比南疆四地州其他两地较为乐观，但仍有部分地区的贫困指数呈轻微上扬趋势，应注重减贫效应的均衡与公平，防止轻度相对贫困地区及脱贫地区出现增贫或返贫现象。各区域内部呈集中连片的分布特点，相对贫困快速减缓区主要集中在喀什中部、克孜勒苏柯尔克孜自治州北部、和田中部、阿克苏东部地区；相对贫困恶化区主要集中在阿克苏南部、克孜勒苏柯尔克孜自治州中部、和田中部以及喀什西部和东部地区。空间层面，南疆四地州相对贫困的分布具有“西、北轻，东、南重”的分布特点，空间发展不平衡，相比之下，和田地区的贫困程度最重，大部分县市位于中度贫困水平，阿克苏地区的贫困程度最弱，大部分县市处于较轻贫困水平。

(二)对策建议

基于我国脱贫攻坚与精准扶贫的经验，从南疆四地州的发展现状出发，结合以上结论，为了减缓南疆四地州的相对贫困问题、阻断多维返贫的发生，更好地推进南疆四地州协同治理，提出以下对策建议。

1.扎实做好就业帮扶，促进脱贫群体稳定增收。应强化南疆四地州的就业优先体系，优先安顿相对贫困劳动力，做好稳岗工作，稳定其就业收入，切实解决低收入及相对贫困线边缘群体的就业补助问题。进一步挖掘疆内就业岗位，鼓励自主创业，增强就业减贫、创业减贫效果，并提供合理的创业减贫补贴，兜住民生底线，防止出现规模性和多发性返贫。积极培育南疆四地州农产品、林果、畜牧业等龙头企业，切实提高产业增收与吸纳就业的能力。着力增加就业岗位和收益，拓宽失业群体与低收入群体的增收渠道，减缓收入型相对贫困，助力其高效减贫。

2.因地制宜优化产业结构，推动三大产业协调共进。立足资源禀赋，挖掘和拓展产业优势，以三大产业的协调共进助力返贫与减贫阻断。根据各区域相对贫困程度的差异，因地制宜地发挥南疆四地州的农业优势，巩固棉花产业和林果业，着重提升克孜勒苏柯尔克孜自治州的农业比重。积极对外推广南疆特色农产品，改变传统营销模式，组织好产销对接，利用数字电商拓宽产品市场与销售渠道，助力农户稳增收不返贫。着力发展第二、第三产业，引导有能力的劳动力向非农业部门转移，增加非农就业岗位，推动三大产业互促共进，提升产业结构高级化程度。根据不同地区的生态优势推动旅游业减贫，引进旅游市场新投资与新消费，提升相对贫困地区的自主发展能力。

3.强化政府职能，推进减贫精准高效治理。充分发挥政府职能，明确各主体职责，持续推动财政减贫资金的投入与监管的机制创新，制定合理的创业减贫补贴政策，切实推进低收入及相对贫困线边缘群体的就业补助。设立乡村振兴专项资金，提升资金的可持续化与循环使用效能，推动城乡协调发展，以乡村振兴巩固脱贫攻坚成果，以脱贫攻坚加速助推乡村振兴。根据不同地区的发展程度施行差异化专项精准扶持计划，对于相对贫困程度较高地区适度地倾斜配置减贫资源，着重加大对阿克苏南部、克孜勒苏柯尔克孜自治州中部、和田中部以及喀什西部和东部地区的减贫力度，强化对口支援、定点扶持，实施区域均衡发展政策。注重教育均等化，推进南疆各地教育水平均衡发展，充分发挥“增智减贫”的效能。