社会主义制度确立之初党的法规建设探索评析——以八大党章为样本

郑 勇

（安徽艺术职业学院办公室，安徽合肥 230001）

一、八大党章的产生是进入新的历史时期党的法规建设的必然要求

伴随着社会主义改造的完成，整个时代环境、国家社会情况发生了巨大的变化，“现在，我们的国家的状况完全不同了”，“现在，除了在个别边疆地区之外，我们不但已经彻底地完成了资产阶级民主革命阶段的任务，而且已经基本上实现了社会主义革命阶段的任务”[1]213，从领导全国人民夺取政权到执掌全国政权，更好地担负起领导社会主义建设的重任，这是一个更加复杂和需要长时间的过程，正如毛泽东指出的：“严重的经济建设任务摆在我们面前。我们熟习的东西很有些快要闲起来了，我们不熟习的东西正在强迫我们去做”[2]，这就要求党的路线、方针、政策作出与时代发展相适应的调整并且上升到党章中，以根本大法的形式使党从根本任务到各项方针政策都更能符合新时期社会转型与时代发展的要求，从而更好地巩固党的领导地位。

处于新的历史时期，“党的状况也有了很大的变化，中国共产党已经是执政的党，已经在全部国家工作中居于领导地位”，而“执政党的地位，很容易使我们的同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了。”[1]214尤其是建国后不久“各地党政机关内部暴露出贪污、浪费现象和官僚主义问题”[3]160，“针对在全国革命胜利的形势下党内一部分人滋长的以功臣自居的骄傲自满情绪的官僚主义、命令主义作风”[3]170，要求党在执政后，面对自身建设中所产生的新问题、面临的新情况，要做出新的探索，在党内法规尤其是党章的修订完善上有所作为。以毛泽东同志为核心的中国共产党领导中央集体，充分认识到在社会主义建设这一全新的历史阶段，党章作为党的建设的纲领性文件和根本大法，必须要作出与时代相符合的修订，这是党的建设特别是法规建设的必然要求。

二、八大党章总纲体现党的法规建设上的继承与发展

（一）充分继承了七大党章的精髓

首先，八大党章继承了七大党章对原则性问题的阐述。诸如，在对党的性质的论述上，八大党章与七大党章基本保持一致，规定“中国共产党是中国工人阶级的先进部队”[4]61，并进一步指出“党是一切党员都要遵守的纪律联结起来的统一的战斗组织”[4]65，突出了纪律性与先进性的含义。其次，在党的指导思想上，虽然由于各种原因，没有直接提到毛泽东思想为指导思想，但在精神上延续了七大党章的精髓，指出“党在自己的活动中坚持马克思主义普遍真理同中国革命斗争的具体实践密切结合的原则”[4]61，并且强调了反对教条主义。这些阐述同样蕴涵有马克思主义中国化的思想认识，具有实践指导意义。

（二）发展了社会主义建设时期党的任务

八大党章在总纲中将党的任务分成“革命”与“建设”两个方面，这两者紧密联系又有所侧重。“革命”方面的任务是继续推进和巩固社会主义改造成果，“彻底消灭剥削制度”，“继续注意从思想、经济、政治几个方面克服资本主义因素和影响，同时必须坚决努力，动员和团结全国一切可能动员和团结的积极力量”[4]62，巩固社会主义制度，“争取伟大的社会主义事业的完全胜利”[4]62。这表明党对于在这样一个落后的大国进行深刻的社会变革的艰巨性、系统性已经有了初步的认识，而“革命”任务则是为了给“建设”这一任务提供支持。党章指出：“社会主义革命的胜利给了社会生产力以巨大发展的无限前途”[4]62——党的工作重点已经随着社会主义改造基本完成而发生了变化，“建设”成为了主旋律。总纲明确了党的主要任务是有计划地发展国民经济，这与马列主义经典著作中关于无产阶级夺取政权后，发展生产是主要任务的论述是相符合的，也是八大对于社会矛盾状况发生变化的精神的反映。总纲阐述了实现工业化的发展目标，提出突出环节是抓重工业，同时要统筹兼顾，保持农、轻、重的正确比例，做到协调发展，并强调了最根本的问题，即无论是发展生产还是建设工业化，党的一切工作的目的都是为了满足人民不断增长的物质文化需求，是以改善人民生活为落脚点。

（三）强调继续坚持群众路线的方针

八大党章坚持了党一向倡导的“从群众中来，到群众中去”的方针，总纲指出：“中国共产党和它的党员必须同工人、农民、知识分子和其他爱国人民建立广泛的密切的联系，并且经常注意扩大和巩固这种联系”[4]64，总纲这一论述既体现了党全心全意为人民服务的宗旨，重申了要继续在工作中坚持“从群众中来，到群众中去”的方针，旗帜鲜明地反对官僚主义，并且扩大了“人民群众”的范畴，将知识分子列入其中。这就在新的历史条件下，给予了党的走群众路线的优良传统以更丰富的内涵。

三、八大党章条文中对社会主义时期党的法规建设新探索的体现

八大党章围绕社会主义建设的总目标，围绕党的组织建设、组织制度、监督机制等方面，对社会主义时期党的法规建设提出更加符合时代特征的新要求和举措。

（一）在组织原则上重点突出团结与统一

党的组织原则是民主集中制，八大党章总纲继续肯定了这一原则并进一步阐明了民主与集中的辨证关系，即民主是集中的基础，指出要充分在党内发扬民主，营造民主的氛围，为此特别明确地提出要遵守集体领导与个人负责相结合的原则，建立起上下通畅的监督机制，表明了党已经初步认识到在执政之后要着力避免个人专断与权力过度集中带来的严重后果。同时总纲将焦点聚集到了“集中”的方面，即“集中指导下的民主”[4]64，突出强调了维护党的团结与统一，将其上升到了“党的生命”[4]65的高度。八大党章严肃指出：“在党内不容许有违反党的政治路线和组织原则的行为，不容许有分裂党进行小组织活动、向党闹独立性、把个人放在党的集体之上的行为”[4]65，表明了党对于加强团结、维护统一的高度重视与坚定决心。

（二）在组织体系建设上体现与时俱进

八大党章为了适应党领导全面建设社会主义的新的历史时期的时代要求，作出了相应的调整，重新规划了党的组织体系，按照从中央到基层的级别次序，设立中央—省、自治区、直辖市和自治州—县、自治县和市—基层组织这种与政权行政体系相对应的党的组织体系，撤消了已经不再适应时代环境的“党的地下组织”，通过构建适应社会主义新时期执政要求的党的组织体系，为健全相关党内法规打好了基础。

（三）在党的组织制度上有所创新

按照民主集中制的原则，八大党章规定了党的各级领导机构必须由选举产生，确立了“党的各级组织实行集体领导和个人相负责的原则”[4]70和党的决议必须无条件执行等基本原则，并对中央与地方各级党组织的职权做了比较科学的划分：全国性的问题由党的中央组织处理，地方性的问题由地方各级党组织处理，做到因地制宜。下级决议不允许与上级党组织的决议相抵触，下级党组织在与上级党组织意见不同时保留建议权。这对正确处理中央与地方党组织的关系，调动中央与地方的积极性做出了有益探索。

（四）在纪律监察上重新架构

八大党章在七大党章“认为有必要时”设立的党的监察机关的基础上更进一步，规定从党中央到市、县党的组织都设立监察委员会，并明确其产生方式与职责。这为维护党纪的严肃性、纯洁党的队伍、维护党员权益迈出重要一步。

总体来说，八大党章是“对七大以来11 年党的建设经验的科学总结，特别是对新中国成立以来7 年执政党建设经验的初步总结”[5]，既继承了七大党章的精华，又体现了八大党章的正确认识，特别是对党的领导、组织体系、组织制度和监督等方面的新规定为社会主义时期进一步完善党内法规体系做出了非常有益的探索。可以说，八大党章完全能够“成为进一步提高党的质量、扩大党内民主，发扬党员的政治积极性、改善党的组织工作、加强党的团结统一和战斗力的有力武器。”[1]255不愧为党的建设特别是法规建设历程上的一座里程碑。

四、八大党章反映出探索的局限性和不足

但也要看到，“到八大召开时，党执政只有7年。要全面深刻地认识执政党建设的规律，7 年毕竟太短暂了。同时，社会主义建设和执政党建设的一些重大问题还没有充分暴露出来”，党“对于执政党建设的艰巨性、复杂性思想准备不足，对执政党建设规律、党章的权威性和执行党章的严肃性缺乏深刻的认识”[6]这就使八大党章存在着难以避免的一些局限性和不足：

（一）对社会主义时期矛盾状况转变的科学认识不足

八大党章虽然深刻阐述了党的根本任务的转变，提出了发展经济、发展生产力的根本任务，但是对社会主义时期矛盾状况的科学分析不够充分。党章中提出的党的各方面的工作，所要处理的各种关系中既包括了改造与消除剥削制度、又有满足人民群众物质与文化需求和警惕帝国主义、敌对势力破坏几个方面，虽然党章规定了满足人民群众的物质文化需求是党的工作的根本目的，但却对其他几个方面与这个根本目的之间从属地位没有完全明确阐述。这就使社会的矛盾状况，特别是阶级矛盾所处的地位没有完全明晰——尤其是这个时期党本身对阶级矛盾的认识有不够明确之处，特别是“由于对国际国内形势的认识逐步发生偏差，指导思想也发生了偏差”[7]17，党章中也对社会矛盾特别是阶级矛盾、阶级斗争问题的认识还不够科学严谨，这就给阶级矛盾“扩大化”留下了思想认识上的漏洞，若再加上国内外局势变动的刺激，容易导致思想认识上发生偏差，对党的法规建设产生不利影响。

（二）对于民主集中制的阐述存在一定的片面性

八大党章在民主集中制原则的论述上，及民主与集中这两者的辩证关系上，更加强调和突出了“集中与统一”，对民主方面的制度性规定依然存在不足。对于贯彻落实民主集中制设想得过于简单，很容易导致“民主”的空间为“集中”所挤压，因为党章中写的非常明白：“集中指导下的民主”，强调集中原则，强调团结统一是关系到党的生命的，“民主原则不能离开党的集中原则”[4]65，这种认识的缺陷在于对发扬民主的规定不够充分，很容易产生“偏义”。并且在民主集中制的基本条件中对集体民主讨论决定重大问题的规定也不完善。毛泽东就曾经指出：“拿中央常委或者中央政治局来说，常常有这样的事情，我讲的话，不管是对的还是不对的，只要大家不赞成，我就得服从他们的意见，因为他们是多数”[8]。八大党章修改报告中虽然认识到“个人崇拜是一种有长远历史的社会现象，这种现象也不会不在我们党的生活中和社会生活中有它的某些反映”[1]235，但是从后一个时期党的历史看，个人与集体、民主与集中的关系没有通过党章的规定和党内法规的规范来处理好。对于这一段历史的曲折，党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“面对当时严峻复杂的外部环境，党极为关注社会主义政权巩固，为此进行了多方面努力。然而，毛泽东同志在关于社会主义社会阶级斗争的理论和实践上的错误发展得越来越严重，党中央未能及时纠正这些错误。”“在探索过程中，虽然经历了严重曲折，但党在社会主义革命和建设中取得的独创性理论成果和巨大成就，为在新的历史时期开创中国特色社会主义提供了宝贵经验、理论准备、物质基础。”[9]习近平总书记在纪念毛泽东同志诞辰一百二十周年座谈会上的讲话中更是强调：“不能把历史顺境中的成功简单归功于个人，也不能把历史逆境中的挫折简单归咎于个人。不能用今天的时代条件、发展水平、认识水平去衡量和要求前人，不能苛求前人干出只有后人才能干出的业绩来。”[7]57作为党的根本大法，八大党章对于如何在实践中落实好民主集中制的原则缺乏顶层设计和有力举措，没有带动党内法规的完善，这是一个不可忽视的缺陷。

（三）在制度建构上存在不足

一是在党的领导机构的构建上，虽然建立集体领导制度，设立了党的书记处和总书记，但是“主席制度和总书记制度如果同时存在，往往或者是总书记有名无实；或者是主席有名无实。因此，同时实行这两种制度是没有必要的”[10]130-131，比较难以在实践中起到所设想的积极作用。

二是在党的监察制度的构建上，“八大规定的监察委员会的领导体制，是监察委员会受同级党的委员会的领导。实际生活表明，在这种领导体制下，同级党委成员违反纪律是监委最难处理的问题，特别是同级党委主要领导成员违反纪律，同级监委不仅很难处理，而且难以及时正确地向上级反映情况。”[10]144监察制度很难充分得到执行，监察机关的职权发挥受到比较严重的制约。可以看出，当时的党还没有完全意识到“党章不是只以一个党内法定文件单独存在和发挥作用，还要有一整套完善的制度程序，包括根本的制度和各个方面的具体制度与实施细则等。没有制度，也就没有党章效力”[11]的重要问题。在实现依法治党、制度管党的转变上力度不够，制度建设的科学性和可操作性不强，这不能不说是一个比较突出的不足。

五、启示

八大党章所体现的在社会主义制度确立之初党的法规建设探索取得的成果和存在的不足，无论是经验还是教训都弥足珍贵，对于中国特色社会主义新时代全面从严治党，完善党内法规体系，树立党章权威有以下的启示：

（一）必须从思想上坚定树立党章的“根本大法”的地位

习近平总书记在十八届中纪委五次全会上强调：“党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩。”[12]八大党章的诸多优秀成果在八大之后一个历史时期没有得到很好贯彻，探索没能得以延续的重要原因就是对党内制度规矩的重视不够。因此，必须要从思想上端正对党章的认识，真正视党章为对党的建设与各项工作的指导准则，明确党章是党的最高行为规范，是党内政治生活和党内关系的基本准则，进而提高执行党章、以党章为准则指导工作的自觉性与坚定性。

（二）党章的修订要坚持坚定的原则性和连续的实践性相统一

党章要保持原则的坚定性不动摇，在党的性质与宗旨上，始终体现党的无产阶级本色、工人阶级先锋队的性质、社会主义事业领导核心的地位，并且要不断改进、加强与巩固，这是不可动摇的原则性。同时要适应时代发展的新要求，做出相应的修订完善，紧紧围绕“发展”这个中心任务，将解放与发展生产力，尤其是推进经济社会协调高质量发展，作为衡量党的执政能力的尺度，要从党在实践中积累的优秀实践经验中提取精华，并将之上升为党的建设的指导理论和党的建设的原则要求，始终保持党章的活力，不断从治国理政实践中汲取力量，而不会因为内在或外在原因被打断。

（三）要围绕党章这个根本大法构建完善严密的制度机制

八大之后一段时期的历史波折影响了八大党章的实践，很重要的原因就在于提出的正确认识缺乏具体的制度支撑。习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中指出：“构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力”。[13]十八大以来的实践证明，通过党内组织、纪律、作风等方面一系列相关制度的完善和落实，健全以党章为核心的党内法规体系，更好地维护了党章的权威性。回顾八大党章，良好的原则缺乏完善的制度来支撑，这就使实践上出现难以避免的问题。正如习近平总书记在党的十九大报告上指出的：“必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设”[14]，从根本上保证党章的不可动摇的严肃性与权威性。

总结

八大党章所做出的探索在进入改革开放新时期后的十二大党章和之后的历次党章修订中都得到了继承和发扬。特别是党的十八大以来，围绕全面从严治党，强化党章意识维护党章权威，正如党的十九届六中全会所指出的：“在坚持党的全面领导上，党中央权威和集中统一领导得到有力保证，党的领导制度体系不断完善，党的领导方式更加科学，全党思想上更加统一、政治上更加团结、行动上更加一致，党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力显著增强。”[15]，这些成就不但实现和延续了八大党章所作出的探索，也更加证明了其在党的法规建设历程中的地位，对正在领导全面建成社会主义现代化强国第二个百年奋斗目标伟大征程的中国共产党而言，具有重要的实践参照意义。