从“硬控制”到“软治理”：腐败治理转型之路

刘怀 伍汗飞 李爱卿

（广东建设职业技术学院 广东广州 510440）

在新时代语境下，反腐倡廉作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要场域，其腐败治理体系和治理能力现代化成为学术界关注的重要议题。在当今中国，反腐败压倒性态势正在重塑着中国反腐败斗争，也正全面打响了一场反腐败斗争的攻坚战、持久战。全面从严治党的纵深发展，意味着中国反腐败斗争从“不敢腐”“不能腐”到“不想腐”逐步深化，也意味着中国正构筑起一个新时代的“廉政生态”。要实现“不想腐”的目标，仅仅依靠以“硬控制”为特征的制度反腐是远远不够的，还需要发挥价值、道德、信仰、信念等柔性手段的作用，需要积极推进以文化为中心的软性治理模式。

一、腐败治理之“由硬到软”的总趋势

腐败软治理作为腐败治理模式变革的具体体现，是指在反腐败斗争中借助传统文化、伦理道德、意识形态等文化软约束，运用价值引导、文化教育、心理疏导等柔性手段，推进反腐倡廉的活动和过程。这里所说的“软治理”，与传统的“统治”与“管理”有别，强调以文化人的软性治理。“软”和“硬”在治理理念与治理方式上一字之差，并不是简单的词语变化，而是体现了治理范式的重大变革。腐败软治理的提出，与现代化治理模式的高度契合，它意味着反腐倡廉模式的转型变革。

（一）克服腐败“硬控制”的弊端

目前，中国反腐败斗争的“硬控制”色彩较为明显，具体体现为过度依赖制度这种“硬控制”来实现对腐败行为的全面控制。这种硬控制坚持“制度中心主义”治理模式，过度依赖自上而下的制度约束和政府权威的刚性实施，是一种外在环境的“硬控制”，具有手段强制性、管理控制性等特征。由于它注重行为结果的简单控制，无法实现反腐败全过程、整体性控制，使得制度反腐在实践中存在着制度虚置、制度短板、制度离散、制度冲突、制度盲区[1]等潜在的局限和困境。从系统的观点看，无论是制度反腐与法治反腐的制度体系，还是巡视监督的治党体系，都能找到基于运筹学、系统分析和系统工程的“硬系统”思想。其特点是将科学方法特别是工程方法实现“去人文化”，剥离系统中具有隐蔽、复杂特征的文化因素，通过硬性的条文和指标，严谨地考察各个反腐败环节，制定精确的约束体制机制。这种“硬控制”模式只关注了反腐倡廉的制度问题而忽视了腐败的文化环境问题，面对模糊不清的、涉及诸多人为因素的政治和权力问题情境时，这种模式容易演变为仅仅在满足反腐败指标条件下进行的政治运行活动，充斥着“硬控制”种种弊端，以致中国腐败治理正在遭遇一场深刻的治理危机。

（二）彰显腐败软治理的优势

面对制度反腐乏力的深层次问题，人们已深刻认识到文化反腐这种“软治理”的重要性。软治理是相对于硬治理而言的。“硬治理是基于成文法规、由单一治理主体实施的、以外部强制方式为主的治理。软治理则是基于成文或不成文的约定，并由多元治理主体实施的、以客体的内在认同与自我约束方式为主的治理。”[2]进入21世纪，随着廉政文化建设在国家层面明确提出，文化反腐也逐渐被纳入到了当代中国的反腐倡廉建设体系当中。在现代化腐败治理的背景下，相比制度反腐而言，以漠视腐败、容忍腐败、支持腐败、羡慕腐败、攀比腐败等为代表的深层的人文困境与生态困境则显得更加令人忧心。面对这种日趋复杂的人文困境与生态困境，客观上需要对现有的以“制度”中心的腐败治理体系做出调整和变革，以适应整个国家腐败治理体系和治理能力现代化要求。在此背景下，作为对21世纪以来各种“硬控制”治理危机的回应，“软治理”这种现代化治理的新范式逐渐得到了中国高层应有的重视。面对“不想腐”最高层次的反腐目标，中国反腐倡廉更需要通过文化力量来助推整个社会的腐败治理转型发展。

二、从硬控制到软治理：腐败治理转型的必由之路

“硬控制”思维带有“强权”和“强治”的特征，这与当前腐败治理的现实需求是背道而驰的。当前的政治生态系统中仍存在大量复杂的腐败文化因素，也加剧了以“制度”为中心的“硬控制”能力削减。面对“硬治理”模式的弊端，以文化反腐为代表的“软治理”嵌入腐败治理则具有的重大现实意义，它是中国反腐败斗争的重大创新，是制度反腐之外构筑“不想腐”思想防线的新路径，也是制度反腐向深层次推进反腐败斗争的新范式。这一新路径，把我国的廉政文化和腐败治理结合起来，转变过去的被动反腐、强制反腐的方式，推进主动反腐、自觉反腐的方式。这种范式转变也意味着我们反腐倡廉从“不敢腐”、到“不能腐”、再到“不想腐”的目标不断深化，是中国共产党在反腐倡廉上的自我革命。

（一）治理转型：从单一性向多元化

“腐败是多种因素交互作用的结果，成因的复杂性决定了治理措施的多样性。”[3]随着当代中国腐败治理的推进，通过制度建设、政治动员等多种组合的“硬控制”措施和途径，加快了中国腐败治理的快速转型，为实现中国腐败治理体系和治理能力现代化提供了强大的政治保障。然而，国家腐败治理的刚性治理思维根深蒂固，其强势介入反腐倡廉的做法，严重制约了腐败软治理的开展，也使得腐败柔性治理相对被矮化与忽视。伴随中国腐败治理的快速转型，一些新的腐败新问题开始凸显出来，需要及时调整原有的治理方式予以回应。这意味着腐败治理体系需要从制度直接管控走向文化环境软性控制，从硬性治理走向软硬兼施的治理理念和治理范式，意味着中国开始步入腐败软治理时代。在“软治理”时代中，国家的腐败治理不应该仅仅采取的是做法硬生、手段冰冷的管控型治理，而应该包含着“以文化人”的柔性治理过程。如果说在全面从严治党以前，中国腐败治理是围绕着制度反腐为重心的话，那么，在全面从严治党以后，中国腐败治理的重心显然是围绕文化反腐为中心，寻求一条反腐倡廉的文化路径。同时，中国的腐败治理体系和治理能力现代化不应该仅仅建立在“硬约束”这种强制力为基础之上，也需要通过文化认同、道德认同、心理认同等多种软性方式来推进全过程、整体性的腐败治理。这实际上迎合了中国现代化治理的潮流和理念。对于反腐倡廉而言，腐败软治理是推进国家腐败治理体系和治理能力现代化的重要内容和必由路径。

（二）目标深化：从“不敢”“不能”到“不想”

从“三不”反腐败目标的系统深化，意味着反腐败斗争进入了“深水区”，到了彻底“刮骨疗毒”的系统阶段。以“制度建设”为中心的“硬控制”反腐模式，通过对腐败行为的硬性控制、预防与惩罚，可以实现“不敢腐”“不能腐”的治标任务。但是，在“不想腐”这个最高层次的目标上，强调行为结果控制的“制度反腐”则显得极为无力，而以“文化”为中心的腐败软治理却能提供一个容纳诸多人类因素、政治因素的系统治理进路。这种软治理旨在通过“以文化人”方式深入教育和引导党员干部，使党员干部从内心深处根除贪污腐败的主观意愿。要解决腐败主观意愿问题，必须发挥文化在源头上治理腐败的作用，通过思想教育、精神感知、心理认同等“以文化人”的方式积极探索“不敢腐”“不能腐”“不想腐”贯通融合的文化路径，在人们的内心深处建立起一种自我约束机制，增强自身廉政的韧性和免疫力，才能让廉政成为一种信仰，让反腐败作用和影响更为广泛、更为持久。

（三）价值升华：从“治标”到“治本”

在本质上，以“制度”为中心的“硬控制”是以结果为导向的行为反腐，注重行为结果的硬性控制，是一种“治标”的反腐模式。从根源上看，腐败根深蒂固地存在于人与环境相互作用的复杂关系当中，腐败问题应归咎于人类在处理人与环境关系中采取的人类中心主义倾向。现实中，人类难以通过制度建设这种“外在约束”来处理好与环境的关系，人要生存就容易有意、无意地坚持人类中心主义的倾向，就容易走向廉政的对立面——腐败，也使得“制度反腐”这种“硬约束”模式陷入了困境。同时，腐败与文化纠织在一起，使得腐败文化错综复杂地存在于现实生活当中，“像疾病一样侵蚀着党的肌体，败坏了党风、政风甚至民风”[7]。因此，要从根本上铲除腐败问题迫切需要强有力的文化支撑。针对社会政治生态的复杂性和不确定性引发行为腐败的控制困难，以文化为中心的软治理则提供了解决腐败问题的新思路，它强调过程反腐，注重全过程的环境控制，是一种“治本”的反腐模式。基于以上分析，我们认为，“反腐败”防线从以制度为中心的硬控制范式转变为以文化为中心的软治理范式，是今后反腐败的治本之道。

（四）融合互补：从硬控制到软治理

在政治语境下，“软治理”是一种能够应对复杂的问题情境的新治理模式。与依靠法律、制度控制所形成的“硬治理”不同，“软治理”主要通过文化认同和信息交流而形成的“柔性控制”来实现。在改革开放以前，国家通过群众性的规训、动员和运动等方式在整个政治生态社会中推行自上而下的全面管制模式，形成了具有鲜明目标导向与刚性约束的硬治理模式。[4]改革开放以后，社会个体的价值取向日趋个性化、多元化，正在重塑着整个中国社会治理的内外环境。要打赢党风廉政建设和反腐败斗争这场攻坚战，刹住政治生态系统中的“歪风邪气”和“顽瘴痼疾”，需要对国家腐败治理体系和治理能力提出了新的要求。面对复杂的政治生态环境，文化治理还游离于国家腐败治理体系之外时，过去的“硬控制”治理模式就难以适应当前腐败治理变革的需要。因此，软治理的复归和文化反腐的推进，是国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。从刚性十足的硬控制到柔性化的软治理，将软硬兼施、德法共治、刚柔并行的新方式嵌入腐败治理领域，进而实现了对制度反腐范式的突破和超越。通过软治理与硬治理之间融合互动，理顺制度建设与文化建构二者关系，文化治理的新思维走上了契合之路。

三、治理现代化语境下腐败软治理的路径选择

关于腐败治理研究，学术界关注比较多的是制度反腐和法治反腐等硬治理手段，对于软治理视角研究腐败问题却关注较少。在软硬两种治理模式的探究中，对于两种治理模式的功效问题，学界展开了一场持久的争论。制度主义者认为，在国家治理体系中，唯有制度建设才是治本之道，而文化在腐败治理中发挥的作用是极其有限的。他们主张以制度为本的硬治理。有论者鲜明指出“治理现代化的实质即是制度现代化”。[5]而文化主义者则认为，文化才是治本之策，制度只是一种外在环境的“硬性”约束。他们主张以文化为本的软治理。针对两个相互对立的争论，学界也因此形成了软硬结合论、适度分合论等具有影响力的学术观点。目前，学界较为一致地认为，只承认硬治理或仅认同软治理都是错误倾向，都认为两者在治理国家中发挥着重要作用。那么，这两种治理方式在国家治理体系中扮演什么角色？哪一种方式更为重要？从历史和现实来考察，它们在“治标”和“治本”的问题上，我们必须有一个明确的认识和定位，必须正确把握文化与制度、软治理与硬治理的本质属性。应该来说，硬治理与软治理在不同历史时期发挥的作用是不同的。在每一个国家发展的初期，经济、政治、文化等层面建设都有很大缺陷的时候，国家亟需强有力的治理策略实现安全稳定与持续发展的目标。此阶段，以“制度”为中心的“硬治理”理应成为国家治理的中心任务。但是，随着国家不断发展，经济、政治、文化等层面建设取得重大突破之后，国家则需要更加软性的治理策略来实现安全稳定与持续发展的目标。

在当前的中国政治语境下，我们更需要倡导文化治理策略。一方面，文化是人和环境相互作用中涌现出来最抽象、最核心的因素，它解释甚至能使腐败变成“悄无声息”，也能通过软性方式对腐败进行警惕和预防。另一方面，腐败文化是腐败的思想根基，其形成于一个复杂的社会生态系统之中，又对社会生态系统中的人们产生根深蒂固、深远持久的影响。党风廉政建设和反腐败工作实践也证明，腐败文化是推进反腐败斗争的根本阻力。因此，文化是反腐倡廉最为关键和核心组成部分，是反腐败斗争的核心战场，也是社会治理资源的重要依赖，对于推动社会治理进程的重要价值不言而喻。可见，以文化为中心的“软治理”赋予了腐败治理体系宽广深远的工作空间，是今后反腐败的治本之道。

软治理对于我国反腐倡廉具有重大意义。一是治理腐败的固本之举。全面推进反腐倡廉的软治理，对于全面建成社会主义现代化国家、全面深化改革、全面从严治党、全面依法治国具有根本意义。推进腐败软治理，是从源头与根本上夯实腐败治理现代化的重要途径，保障国家改革、发展与稳定，是国家现代化治理领域一场广泛而深刻的自我革命。二是长治久安的根本大计。构建廉政的文化环境，实现社会的安定和谐，“软治理”是不可或缺的充分必要条件与因素。新时代，社会是否长久治安取决于“腐败软治理”是否落实落地。我们必须践行“腐败软治理”，以廉政文化建设为抓手，构建人人崇廉、处处反腐的社会氛围，使廉政环境更协调、更具有可持续性。三是自我革命的必由之路。推进反腐败斗争、建设廉洁政治，是党自我革命必须长期抓好的重大政治任务。新时代我们需要把加强廉政文化建设作为推进“不想腐”的基础性工程，凸显文化在反腐败斗争中的作用，引导党员干部从根本上割除毒瘤、清除毒源、肃清流毒，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，在反腐倡廉上掀起一场自我革命。四是风清气正的思想防线。有效防止与消除腐败“毒瘤”的“法宝”就是必须发挥文化在源头上治理腐败的作用，革新腐败的文化环境，帮助党员干部筑牢理想信念根基，守住拒腐防变防线，形成一个风清气正的政治生态。

软治理是腐败治理能力现代化的重要路径。在治理现代化语境下，如何更好地推进腐败软治理，发挥文化治理在反腐倡廉中治本的效应？首先，从产生腐败的根源上下功夫。腐败文化总是根深蒂固地存在于日常生活之中，给腐败行为或现象提供了滋养的“温床”。因此，从根源上解决腐败问题，还必须有强有力的廉政文化为支撑。如果没有廉政文化的支撑，最廉洁的人恐怕会面临被孤立、排斥甚至打击，最完美的制度恐怕也会面临大打折扣甚至“决堤”。其次，从文化治理的功能上下功夫。作为一种无形的、深层的力量，文化是“国家软治理的基础”[6]和腐败治理体系中最基础性的资源，它以其特有的环境控制力、约束力和渗透力，对人们的思想和行为具有规范、约束和控制的作用，为反腐倡廉提供强大的精神动力和智力支持。但是，“由于文化所形成的权力和权威在国家治理中往往不是直接发挥作用，人们就把国家治理完全寄托在权力和制度的有效性上，忽视了文化在其中的价值与作用。”[7]对于处在变革时代的腐败治理而言，中国将软性思维融入到腐败治理体系之中，通过主流的廉政文化、廉政符号的融入，将国家的现代化治理理念与反腐倡廉现实需求有机结合起来，对于推动腐败软治理的实效无疑有着重要的积极意义。最后，从文化环境的治理上下功夫。面对反腐败斗争的复杂性和不确定性，以文化为本的腐败治理模式强调过程反腐，注重全过程的环境控制。它考虑不同的利益相关者之间复杂的文化环境，并给出一系列符合人与社会生态系统相互作用、相互约束的文化策略，是一种不断学习并改变以适应社会环境的变化、意在增强腐败治理的韧性的新模式。面对中国腐败问题的复杂性和特殊性，我们必须发挥文化在源头上这种软治理的作用，在社会文化环境上下功夫，积极探索“不敢腐”“不能腐”“不想腐”贯通融合的文化路径，革新各种腐败行为的主观要素，帮助党员干部彻底打消“贪腐”的念头，从思想上构筑不想腐的自律机制。

四、总结：腐败软治理现代化的展望

作为国家治理体系的新模式，腐败治理是国家现代化治理的极为重要组成部分。当代中国腐败治理从硬性控制到软性治理的转变与调整，反映了当代中国腐败治理转型的现实诉求。党风廉政建设与反腐败斗争的纵深推进，客观上需要一种开放、互动、有序的软性治理模式。当前中国通过对过理想信念、信仰自觉、道德自律、价值认同和心理认同等软性的要素和手段，对腐败行为在整体上施加深层次的影响。当然，以“文化”为中心的软治理在中国的治理效应如何还需要实践来进一步检验。

需要强调的是，我们倡导腐败的软治理，并不意味着否定或者替代已有的“硬治理”方式，而是给当前腐败治理提供新的研究范式。我们需要运用系统的整体性、协同性思维分析腐败治理的“两只手”，既要“硬控制”也要“软治理”，协同推进制度反腐、文化反腐两条防线，构建一个风清气正的生态系统防线，从根源上铲除产生腐败的文化因素，实现软硬兼施、标本兼治、德法共治、协同共生的反腐倡廉途径。只有把制度反腐和文化反腐融合治理、各展其长地有机统一于过程防腐的实践中，制度的硬性控制力和文化的环境控制力才能相得益彰，才符合当前中国反腐倡廉的客观需要。