污水处理PPP项目风险识别分析

郑利明

（广州机械设计研究所，广东 广州 510600）

0 引言

污水处理需要依靠现代化的先进技术才能够实现，尽管当前能够应用于污水处理的先进科学技术种类不断丰富，但在技术较新较高的情况下，很容易因为缺少充足资金而影响、污水处理的实际效果。我国当前对于PPP 项目的建设经验较少，基于PPP 项目的应用优势和过往案例应用中存在的风险，构建污水处理PPP 项目需要在加强风险识别和管理的基础上，才能提高污水处理的实际效果。

1 污水处理PPP 项目

1.1 PPP 模式特征

PPP 模式从本质上来说是一种由政府和社会资本进行合作经营的模式，政府在实现公开收益的前提下，吸引社会资本参与城市基础设施等公益性项目的建设和运营当中，能够在解决公益类项目资金筹集困难的同时，提高公共产品和服务的质量和供给效率，让公共产品能够更好地为社会发展服务。而在这个过程中，社会资本也能够从经营项目中获取较为理想的收益[1]。在实际应用中，PPP 模式呈现出伙伴关系、利益共享以及风险分担3 个方面的特征。伙伴关系主要是指在政府和社会资本达成合作意见的基础上，政府和社会资本的目标需要一致，才能够通过形成合力的方式来共同助力项目的建设。利益共享主要是指社会资本在参与项目的建设之后，能够获得相对平稳的投资汇报。在这个过程中，考虑到应用PPP 模式的项目大部分为公益性项目，政府拥有监督社会资本、不允许社会资本赚取超额利润的权利。风险分担主要是指在项目本身容易受到市场环境变化影响的前提下，政府和社会资本都需要以尽可能降低项目风险为主要目标，在项目建设和经营中发挥自身的优势，承担可能存在的风险，减少由项目风险造成的损失。

1.2 PPP 项目特征

应用PPP 模式的项目也被称为PPP 项目，基于PPP 模式的概念特征，PPP 项目大多为公益类的项目，呈现出以下3 个方面的特点：①PPP 项目大多具有较大的投资规模，政府与社会资本的合作期限也比较长。按照相关的规定，一般情况下，PPP 项目的投资规模在几千万到几十亿不等，项目合作期限一般为10～30年[2]。其中，污水处理项目的合作期限平均在25年以上。②PPP 项目消耗的成本较高，且项目建设后对群体范围的影响较大。由于PPP 项目大多数都是公益类项目，因而项目的服务主体也以社会公众为主。在PPP 模式下，社会资本是项目建设和服务的主体，社会资本方需要通过收取一定的服务费用来获得项目建设投资的回报，因而收费价格和费用的多少，会对使用者产生较大的影响[3]。③尽管PPP 项目的建设和经营都是由政府和社会资本来完成的，但社会资本作为获取项目经营权的一方，在项目建设和投入使用后涉及的项目设计、融资、施工建设等方面都需要与其他资本和相关部门进行合作（图1）。各方利益的沟通协调具有较高的难度，也会直接提升项目合作的复杂性，从而延长项目整体的合作周期，提高项目风险的发生概率。

图1 PPP 模式项目的运行结构

1.3 污水处理行业的发展特征

污水处理作为环境保护事业的重要组成部分，在近年来的社会发展中得到了越来越多的关注。污水处理具有社会公益的性质，为了能够提高污水处理对于改善环境质量，我国对于污水处理行业的管理一直是以政府为主体[4]。而考虑到污水处理行业在建设项目和污水传输方面消耗的成本较高，因而需要通过特许经营的方式，引导社会资本以更规范的方式来对污水处理项目进行投资，在缓解污水处理项目资金紧张问题的同时，也能够增强污水处理的效果。

从污水处理项目的成本构成来看，项目建设过程中消耗的成本要远大于项目运营过程中的成本。在项目经营收益普遍较为稳定的情况下，社会资本前期对项目进行的投资不一定能够获得理想的回报，再加上污水处理本身属于公益性的项目，这成为影响许多社会资本对污水处理项目进行投资的主要原因。基于这一情况可以发现，污水处理行业是典型的资本密集型产业，设备、技术等不仅会影响到项目建设的成本，而且会直接关系项目的施工建设质量，进而影响到投资方的盈利。

2 污水处理PPP 项目的风险识别

PPP 模式在当前多个行业和领域项目的建设发展中有着广泛的应用，考虑到污水处理行业的发展特点，将PPP 模式应用到污水处理项目当中，需要加大对项目建设经营过程中各种风险的防范力度，减少在项目建设中资本的不合理消耗，从而降低政府和投资方在项目建设和经营中的损失。在对污水处理PPP 项目的风险识别进行分析时，主要从以下3个方面入手。

2.1 风险识别的方法过程

风险识别是加强防范项目风险的重要前提，对污水处理PPP 项目进行风险识别，需要在对污水处理的基本流程和应用设备、技术进行了解的基础上，及时发现其中的潜在风险因素以及风险发生的可能原因，从而采取更积极有效的方法来应对这些风险。

在掌握风险识别的主要流程之后，还需要结合污水处理的实际情况来选择合适的风险识别方法。当前能够应用于项目风险识别的方法以德尔菲法、核查表法、流程图法为主。德尔菲法能够应用于污水处理等大型的工程项目当中，充分采纳专家意见，及时发现工程项目施工建设中存在的缺陷[5]。由于该方法在实际应用中往往需要消耗较多的时间，且成本费用消耗也比较高，因而实际的使用范围较小。核查表法是指通过对工程项目建设和运营过程中涉及的各种项目文件进行核查的方式，发现项目中可能存在的各种风险隐患。尽管核查表法是更简便的操作方式，但往往难以实现对项目的全面分析，因而通常将该方法应用到较为简单的风险识别项目当中。流程图法是针对工程项目建设中涉及的技术风险与非技术风险进行识别的方法。相较于前两种识别方法，流程图法工作量较大，也难以应用定量分析的方法，因而在实际的应用范围上也存在一定的限制。对于一些较为复杂的污水处理项目，则主要应用故障树分析法来满足风险识别的需要。故障树分析法不仅能够对项目整体进行全面、系统的分析，还能够在使用中体现出较强的逻辑性，通过逻辑分析的方式来满足一些经验较少的复杂项目风险识别的要求。

2.2 风险识别层次划分

结合污水处理PPP 项目的实际经验来看，项目建设和经营中存在的风险可以按照宏观、一般（中观）以及项目本身（微观）3 个层次来划分识别到的风险（图2）。宏观上的项目风险包括项目在实施过程中可能受到税收政策调整、通货膨胀等法律法规的经济变化影响而导致的风险；一般（中观）的风险主要包括项目建设过程中容易产生利益纠纷、市场需求和环境变化导致的风险；项目本身（微观）的风险主要包括在项目施工建设过程中存在的立项风险、运行风险、工期风险等，项目设计不合理、选址与城市规划之间不相符等都是容易导致项目存在风险的主要原因。

图2 污水处理PPP 项目风险因素层次的划分

2.3 风险具体类型

依据不同层次下的风险对污水处理项目造成的不同影响，在对污水处理PPP 项目建设和经营中的风险进行整合分析之后，可以归为以下3 类：首先是在项目建设流程和决策方面的风险。由于污水处理PPP 项目的合作期限普遍较长，在项目的建设和经营中不可避免会出现与项目相关的法律条文发生变更的情况。在一些与项目相关的法律条款进行重新诠释的情况下，污水处理项目签订的协议就会失效，进而影响项目整体的正常运行。在项目审批过程中，由于污水处理项目涉及的设备和技术等内容的价格制定过程较为复杂，审批流程也较为烦琐。如果在递交审批的过程中市场需求发生较为明显的变化，不仅会影响项目决策的时间，还很容易出现项目延误的风险。而考虑到我国的污水处理行业尚处于初期阶段，在项目的建设和投资运营方面缺少足够的经验。政府作为污水处理项目的经营主体，在与社会资本进行合作谈判的过程往往会因为太多的变化而影响项目整体的建设进度，从而影响项目的建设和正常经营。

其次，从政府的角度来看，作为污水处理项目经营实施的主体，政府需要具备履约能力和一定的诚信水平才能够成为吸引社会资本进行投资的主要依据。而从我国地方政府的公共预算事业发展情况来看，截至2019年，地方一般公共预算收入为175 491.92 亿元，一般公共预算支出为203 758.87亿元，同比增长8.5%。而2020年，地方一般公共预算收入为183 439.14 亿元，一般公共预算支出为210 492.46 亿元，同比增长3.3%。由此可见，地方政府在开展各项公共事业的过程中普遍处于入不敷出的状态，这就导致地方政府在项目履约付费方面存在较大的压力。而污水处理PPP 项目在实践中通常由政府来委托审计机构对项目的审计值进行核算。在这个过程中，项目审核消耗的运营电力成本、人工审计等专项审计成本也是一笔较大的开支，会对项目整体成本收益产生一定的影响。

最后，污水处理PPP 项目建设和运营过程中，由于管理和监督工作不到位，导致出现水质水量不达标、管网建设不足以及运营绩效考核等方面的风险问题，也会对项目造成一定的损失。作为典型的公益性项目，政府在与投资方进行合作的过程中会对污水处理的进水水质以及水量提出明确的要求。在污水处理项目的建设过程中，污水管网的设计和铺设，雨污分流设施的应用，都与进水水质和水量之间密切的联系。一方面，工业企业排放的污水没有达到政府规定的标准，会给污水处理项目的运营增加难度，从而影响到污水处理的实际效果；另一方面，由于污水处理项目前期的设计和建造方案不相符，导致项目建设和运营中存在超出排水服务范围的情况，不仅会影响区域的水质浓度，还会影响污水处理的实际效果。管网建设是污水处理项目得以应用的重要前提，以往在应用“建设—经营—转让”模式来建设污水处理项目的过程中，由于存在管网建设不足的问题，导致实际建设的污水处理厂处于闲置的状态，难以发挥真正的作用。而项目运营考核过程中存在的风险，主要是指在绩效考核体系设置过于严苛，或绩效考核结果与违约责任挂钩的情况下，如果项目建设和经营过程中的绩效考核结果没有达到相应的标准，也会直接影响到工程项目的整体收益。在绩效考核结果与违约责任挂钩的情况下，如果绩效考核结果超标，政府方无须支付污水处理服务费，而需要由投资方来支付相应的违约金。而考虑到项目本身在绩效考核中也会对投资方提出明确的规定，这样就会导致投资方被处罚两次，导致投资方受到损失。

3 结语

综上所述，加强对污水处理PPP 项目的风险识别，能够为保证项目的投资回报和利益、增强污水处理的实际效果奠定良好的基础。针对污水处理PPP项目建设中可能存在的各种风险问题，需要在了解风险发生原因的基础上，以尽可能降低风险为主要目标，在增强污水处理实际效果的同时，为我国其他行业领域PPP 项目的建设提供风险识别和防范的相关经验。