论黄河流域高质量发展之生态补偿机制优化

贺 辉

（郑州大学 法学院，河南 郑州 450001）

黄河的治理自古被赋予“安民兴邦”的重要作用。当前，解决好黄河流域生态保护和高质量发展问题，对我国经济整体高质量发展、巩固脱贫攻坚成果、保障黄河流域防洪安全和生态安全等有重要意义。

1 黄河流域生态补偿机制的现状与特性

1.1 次级生态补偿制度需进一步完善

黄河流域生态补偿机制的建立与完善，是协调上下游的生态关系与利益分配、促进全流域可持续发展的有力措施。 虽然理论上对“以（物质）激励换取生态服务”的认识趋近相同，但是实践中并不存在统一的标准和基础［1］。 次级生态补偿制度是指黄河流域各省级行政区域内部产生的生态补偿制度。 目前，沿黄各省（区）主要以所辖区域进行分块性生态环境治理。由于各省（区）生态环境情况、经济发展水平、对生态环境的保护力度和投入资金不同，因此黄河流域生态保护并未被作为一个跨区域、跨部门、跨领域的公共事务予以统筹考虑，从而潜藏格局性风险［2］。 一是上下游、左右岸、干支流“联防联控”不到位，缺乏黄河流域统一治理的法律法规，有时出现不同区域治理的制度和手段掣肘现象。 二是省级行政区域内负责生态补偿的职能部门间沟通乏力。 省级行政区域内有关职能部门既懂生态治理又精通公共事务管理的复合型人才短缺，生态补偿协作技术与方法也不成熟，未形成完善的行动体系，且各省级行政区域在生态保护和经济发展之间的平衡不一致，导致各省级行政区对生态保护的标准和重点短期内难以形成合力，在缺乏统一“指挥棒”的前提下又进一步产生了流域整体生态补偿制度与经济发展之间的张力。 例如，处于黄河上游的宁夏，用水量巨大的农牧业较为发达，需要限制或寻找替代产业，但目前其很难短时间内寻找到替代性产业。 黄河流域内青海东南—川西北藏族聚居片区、六盘山片区等属国家级贫困区，这些地区的经济发展对黄河水资源和生态环境的依赖较强，而生态环境保护的社会意识较弱。 造成这一现象的深层次原因在于，生态环境保护的有关要求将减少该地区个人的直接经济收入。 因此，经济发展水平的不同导致黄河流域次级生态补偿机制差异较大。

1.2 地方政府探索性生态补偿实践较为分散

从宏观立法指导向地方具体落实的立法转变过程中，地方立法进行了一系列配套法规建设探索。 首先是省级层面的立法探索。 早在2005 年浙江省政府就颁布了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，它是省级层面较早系统开展生态补偿机制构建实践的代表。 随后其他省（市、区）也纷纷着手推进相关生态补偿机制配套立法工作。 地方政府针对黄河流域的生态补偿机制专项立法规划也在不断完善。 例如，2016年12 月，山西省人民政府印发《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》；2019 年12 月，河南省人民政府印发《河南省建立市场化、多元化生态保护补偿机制实施方案》。 一些地方政府尝试建立惩罚和奖励机制，对辖区内生态环境保护制度进行规范，但这种尝试大多表现为政府行政命令形式，缺乏持久性和系统性。

1.3 政府主导治理机制需要改进

在现有的黄河流域生态治理体系当中，政府治理占据了主导地位，治理的评价机制和管理机制都体现政府自身的权威意志。 这种管理逻辑以政府治理目标为基础，强调政府在管理当中的权力，而弱化了政府在生态保护当中的义务。 在政府主导治理的大量案例当中，均采取行政制裁或者行政处罚，如对生态保护不力官员实行行政问责制度，对私人主体违反生态保护规定的进行罚款或者停业整顿。 这种治理行为是典型的“威慑型环境规制”，即通过行政命令和强制手段确保生态保护的底线。 但是，在这种治理机制下，政府可能会陷入追求行政区域内利益目标最大化的“困境”。因此，需要改变当前政府“命令－规制”模式的弊端。相较于单纯的政府主导治理，强化私人协作力量有效参与治理体系，是淡化政府意志的有效力量，该机制能够考虑流域的协同治理，使得整个流域生态治理更富有弹性和包容性。

1.4 黄河流域生态补偿的特性

每一个流域都有自身不同的特性，因而流域治理是生态治理的重点和难点。 黄河流域生态补偿机制构建也应该考虑自身的客观特性。 整体而言，黄河流域生态补偿有如下特性：一是黄河流域生态补偿对应多种生态区域，补偿标准和补偿逻辑存在差异；二是黄河流域经济发展相对落后，且流域内各行政区域之间发展不平衡问题突出，区域之间求发展的矛盾比较突出；三是黄河流域生态补偿机制需要协调的主体复杂，不仅涉及流域内的多方、多层次主体，而且涉及流域外部的主体；四是黄河流域生态补偿机制市场化面临挑战，除流域经济发展不平衡之外，黄河流域行政区域之间市场协同缺乏有效经验，也缺乏经济的互补性；五是黄河流域治理历史悠久，已形成成熟的治理模式等。 新的黄河流域补偿机制建设，需要将新制度嵌入到现有黄河治理制度之中，从而达到事半功倍的效果。 这些黄河流域生态补偿的特性将直接影响补偿制度的构建思路和实现路径。

2 黄河流域生态补偿制度优化重点

目前，应尽快制定黄河流域经济和生态保护统一协调的“社会发展规划”，在目标层面对黄河流域生态补偿制度进行强化。 要借助横向和纵向生态补偿资金处理好产业发展和生态保护的关系，用统一的规则、尺度和标准进行协调［3］。

2.1 构建“政府私人协同”治理模式

“政府私人协同”治理模式是在政府主导模式基础上，推进黄河流域生态保护和高质量发展的重要路径。 2016—2019 年，中央财政共拨出944.56 亿元用于黄河流域的生态保护［4］。 但是，这些纵向生态补偿支付金额，并不能充分满足九省（区）对生态保护补偿支付需求，主要原因是补偿资金的来源渠道较窄、省（区）对政府财政支付的依赖性较强、市场参与和公众参与较少等。

从国外同类型的生态补偿资金来源来看，我国相关的社会力量的资金尚未得到有效利用。 目前在黄河流域生态保护补偿资金中，社会来源资金占比较低。未来的制度构建应充分考虑生态建设是一个复杂的系统工程，涉及生态补偿资金转移的流程需要社会及政府各相关方积极参与。 单一主体的治理模式在黄河流域生态保护机制建设中已经表现出失灵的前兆，政府应当鼓励企业、居民深度和广泛地参与生态保护治理，尤其是作为补偿资金接受一方，其资金的支付应当直接与企业和居民产生联系，以此调动社会力量广泛参与生态保护。

2.2 建立纵向统一管理的协调、监管和评价机制

生态补偿是各利益方的复杂联动，因此需要建立相应的监管机构。 横向生态补偿机制能否顺利高效，取决于横向主体对两个问题的定位：一是上游区域未来经济社会发展规划是否与产业生态升级相一致；二是下游区域是否具有迫切的生态服务产品需求。 横向主体包括保护者、开发者、破坏者、受益者、受损者，每个主体都可能是政府、企业、个人。 在横向生态补偿实施中还要考虑整个流域的可持续发展和市场监管。 另外，设立监管机构时，需要根据黄河流域每个区域功能的差异划分其管理职能。

政府间、政府和监管机构间的交流是必不可少的，需要建立相应的协调机制。 行政区域间往往从自身利益最大化考虑利用生态资源，但黄河流域生态系统是一个整体，不能随意割裂。 因此，建立协调行政区域间的法律制度尤为重要。 黄河流域的监管机构应是权威性的中立机构，其应当承担协调职能。 总之，在立法时就应确保监管机构的法律地位，以保证地方政府不与监管机构的职能重叠，要明确地方政府不能干涉监管机构的运行。

3 黄河流域生态补偿法律优化路径

3.1 明确以黄河流域高质量发展为导向

黄河流域生态保护要以高质量发展为导向，高质量发展涵盖了生态保护的发展方向和目标。 当前，制约黄河流域高质量发展的生态问题有：流域整体生态脆弱性制约了经济的发展；流域经济发展落后于全国平均水平，经济发展压力比较大，求发展的迫切性比较突出；流域各省（区）都有强烈的经济和社会发展需求，但是还没有强有力的全流域协调机制，行政管理制度和经济发展规划都呈现明显的块状分割和碎化现象。

建立健全黄河流域生态补偿制度是黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的组成部分。 近年来，从中央到地方都在构建纵向和横向的跨区域协作制度体系。 流域的经济建设、城市群一体化、都市圈同城化等规划，都体现出国家在跨区域协调发展中的作用［5］。 黄河流域是国家重要区域规划单元，有流域协同治理的客观需求，必须打破行政区域管理的界限，从纵向和横向两个方向统筹流域内生态保护和高质量发展所需的社会资源，发挥协同管理优势，尽快补上高质量发展所需的资金、技术和人才等短板。

3.2 优化黄河流域生态补偿机制法律框架

对黄河流域相关地方行政区域而言，生态补偿机制应该具有稳定性和连续性，避免出现“人在政兴，人走政息”的现象。 因此，黄河流域生态补偿机制的构建需要优化当前的法律体系。

3.2.1 完善纵向框架性立法

首先，可借助国家层面黄河保护立法的机遇，建立科学、合理的黄河流域生态补偿的治理体系，打破流域内区域间不合理的行政壁垒，形成关键的管理协同基础［6］。 其次，建立完善的以上下游间的排污权交易和用水主体间环境资源利用权交易为核心的黄河流域环境权交易市场，最大限度地解决区域之间发展和利益分配不均而产生的各种矛盾。 最后，还要完善黄河流域财政收支制度，合法、合理地分配中央与地方生态补偿的财政支出，避免补偿责任主体不明、补偿数额不确定等现象的发生。 通过黄河流域整体层面立法的不断深化，解决立法在落实过程中缺乏协调性、系统性和统一性的问题。 建立针对黄河流域特性治理的统一管理规范、统一管理机制（机构），破解黄河流域当前存在的防洪、水资源短缺、生态环境脆弱以及特殊管理体制等四大难题［7］，以确保黄河流域生态补偿制度具有一致的发展框架和目标。

3.2.2 推进横向流域协同立法

目前，跨区域的生态补偿并没有成熟的机制，在对生态补偿的界定、补偿标准和补偿对应的生态贡献值匹配上，上下游存在不同的认识，在一些省（区）间或者市域间存在矛盾，即受补偿者计算的为保护生态付出的成本远高于补偿者计算的补偿资金。 补偿者将生态保护作为上下游共同的责任，即上游主体本身就需要付出生态保护的成本，而下游的补偿付出只是对水质达标成本的补偿，是对上游承担和履行生态保护义务的一种支持。

当前黄河流域各地的生态补偿制度往往体现地方政府的意志，不利于横向流域协同制度的建设。 地方政府承担发展本地经济的任务，在横向流域协同制度的协商过程中难免倾向于保护本地经济利益，从而产生政府之间基于生态保护问题的博弈。 从多元化补偿看，黄河流域产业协作单一、人才交流合作困难、协同联动不畅等问题广泛存在，上下游共建园区、产业转移、对口协作、人才交流等基本停留在协议层面，实效发挥有限。 从治理维度看，治理理念、区域功能定位、信息沟通途径、绩效评估机制等方面难以协同，黄河流域上下游协作机制建设仍缺乏可靠的法治保障、政策支持和技术支撑。

在立法层面，应协同横向流域主体参与，将区域之间的利益淡化，形成国家主导下的政策框架。 黄河流域各省（区）可根据自身制度建设的实际需要，创设地方性法规，以规范本辖区内的生态补偿制度实施，做好市、县、乡之间的横向生态补偿的综合协调［8］。 将政策意志上升为区域间的协同立法，能够将黄河流域生态保护的价值观念用法律的形式体现，具有指引性、预测性和稳定性，能够不因省（区）政府间的发展博弈而受影响。

3.3 开展行政区内部补充制度的探索

行政区域内部也需要结合自身实际情况，建立配套的法律制度。 2015 年3 月，十二届全国人大三次会议通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，地市级政府在符合法律规定的前提下，获得有限度的立法权，可以对城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。 因此，黄河流域的地市级政府也应启动生态补偿制度落实的配套制度建设［9］。 从地市级行政区层面的实践来看，已出台的规章制度覆盖了补偿财政资金使用、转移支付方式、补偿方式等内容，但各地立法的进度不一，采取的具体措施和实践效果也不相同。 拥有最低立法权的地市级政府，在探索生态补偿机制建设问题上兼具灵活性和务实性优势。 因此，应当鼓励地市级政府的生态补偿机制实践和立法探索。 跨省域的流域横向生态补偿的“新安江模式”已在不少地区推广应用，这些地方政府结合实际情况的探索，在黄河流域生态补偿机制建设中具有一定的参考意义。

3.4 优化黄河流域生态补偿机制资金来源

目前从实践效果上来看，黄河流域生态补偿外部资金的进入比例非常低，且局限于直接投资，而对黄河流域生态补偿所需求的技术性投资和风险投资较少。一些地方政府推出的绿色PPP 投资，不能够很好地兼顾投资者的利益，导致本来应该直接用于黄河流域生态保护的资金，变成政府短线的地方经济建设资金。因此，政府应以市场化的运作方式撬动资金以实现绿色生态保护目标［10］。

政府应该运用好财税金融调控工具，积极开展水权、排污权、碳交易权的交易，推进区域性碳排放期货交易，引导金融机构推出符合绿色项目融资特点的信贷服务，解决相关企业融资难的问题，鼓励有益于生态环境的产业和行业的发展。 政府应鼓励有能力、有技术、有益于生态保护的企业发行非金融类的债券和绿色债券，也应鼓励保险机构开发出相关的绿色保险产品等。

4 结 语

生态补偿制度建设是黄河流域生态保护和高质量发展的重要内容，该制度的构建需要参与者有整体意识和发展意识。 目前，黄河流域内部经济发展存在差异，生态补偿制度虽有一定基础，但有关制度散布于各行业和行政区域，缺乏整体性、协调性、专业性。 应从纵向的宏观法律制度和横向的流域协同机制两个角度着手，做好经验的借鉴和指导理论的筛选，结合黄河流域实际解决方案的优化，最终形成完善的流域生态治理制度体系。