澳大利亚昆士兰州煤炭-煤层气重叠矿业权 管理经验借鉴

姜杉钰

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

国内外勘探实践表明，油气和煤炭这两类重要的能源矿产均主要形成和富集在沉积盆地中，二者具有成因和成矿（藏）上的联系且大多空间重叠分布[1]。针对油气和煤炭重叠分布的特点，为协调资源勘查开采，避免和解决矿业权矛盾冲突，我国在矿产资源管理上进行了不断的探索，取得了一定成效，但当前仍然存在制度不完善、规则不具体等缺陷，制约资源高效开发利用和损害矿业权人利益的情况时有发生[2-6]。昆士兰州是澳大利亚重要的矿产资源富集地，矿产资源勘查开发管理制度经历了长期的发展[7]，尤其是在煤炭-煤层气重叠矿业权管理方面建立了较为完整的制度体系和工作机制。研究和学习其经验，对于优化我国当前油气-煤炭/油气-非油气乃至未来拓展至其他类型的重叠矿业权管理具有一定的借鉴意义。

1 煤炭-煤层气重叠矿业权管理现状

1.1 相关背景

昆士兰州是澳大利亚第二大州,位于澳大利亚大陆的东北部，约占其大陆面积的五分之一。该州煤炭开采已有百余年的历史，煤炭探明储量约340×108t，接近全国总量的一半左右，最高年产煤炭量超过2×108t。昆士兰州煤层气勘探开发始于20世纪90年代并不断展现出巨大潜力，目前煤层气井约有1500口，煤层气产量占全国总量的95%以上[8]。资料显示，昆士兰州90%的煤炭和煤层气是重叠分布的。随着近年来城市扩张，工业、农牧业快速发展，生态环境保护呼声越发强烈，煤炭和煤层气勘查开采空间受限，对于土地的争夺越发激烈，矛盾冲突加剧，对企业、政府以及社区居民等均造成了诸多不利影响，引起了各界的广泛关注[9]。政府也由此下定决心缓解煤炭和煤层气勘查开发竞争，实现二者在有限的土地上共存，最大化地利用地下资源，保障煤炭和天然气产业的持续共同发展。

1.2 制度发展历程

煤炭-煤层气重叠矿业权管理最初制度框架的建立始于2004年，主要依据昆士兰州《2004年石油天然气法》（Petroleum & Gas Act 2004）、《1989年矿产资源法》（Mineral Resources Act 1989）等的有关条款。最初的制度框架以保障矿业权人利益为核心，但其过分地有利于重叠区域内最先获得矿业权的企业或个人，尤其是赋予了采矿权人单方面否决矿业权重叠设置的权利，在一定程度上限制了新兴的煤层气产业发展，而且其在管理细则上也缺乏重叠区域采矿期限限制等具体要求，发挥的作用相对有限。

因此，昆士兰州政府于2011年广泛征求社会各界意见，并于2012年出台《最大化利用煤炭和煤层气——昆士兰州重叠矿业权的新路径》政府白皮书，为2013年制定法律草案奠定了基础。最终，新的煤炭-油气重叠矿业权管理框架和细则被纳入昆士兰州《2014年矿产和能源资源（共同条款）法案》[Mineral and Energy Resources (Common Provisions) Act，MERCP Act]中，有关采矿安全、员工健康等方面的法律法规也随之做出适应性调整，政府部门配合出台了行业指南，以引导和规范矿业权人行为。

1.3 管理框架特点

昆士兰州煤炭-煤层气重叠矿业权管理框架是以解决煤炭-煤层气勘查开采矛盾冲突而诞生并经完善延续至今的，但其并不仅针对煤炭-煤层气的重叠矿业权管理，从《2014年矿产和能源资源（共同条款）法案》的内容来看，具体的条款用词以更为宽泛的煤炭-油气两大类矿产形式出现，这也意味着该框架不仅适用于煤炭与煤层气的矿业权重叠，而且也适用于煤炭与常规石油、页岩气、致密气等其他类型油气矿产的重叠矿业权管理。

管理框架的制定旨在激励煤炭和煤层气行业充分利用现有资源，保障矿业权人在土地使用重叠的情况下共同管理和发展通力合作，为行业和国家取得最大化的成果效益[10]。具体体现出五大目标：即简化授予重叠矿业权的途径并确定具体要求；鼓励企业间协商谈判，以便更好地在重叠区域同时开发两种资源；对潜在的争端问题提供一套合理的解决程序；建立联合勘探开发中人员健康和施工安全的管理要求；减少资源管理机构的行政负担[11]。

2 煤炭-煤层气重叠矿业权管理的重要举措

结合煤炭-煤层气的地质特点、勘探开发技术方式、管理目标等，昆士兰州对两类资源重叠矿业权设置和管理的经验措施对我国具有一定的参考价值。在当前管理框架下，对不同形式矿业权之间的重叠设置和管理具有不同的要求（表1），尤其以涉及重叠采矿租约方面的管理最为复杂。下面分别对其五大重要举措及其他典型经验做法进行详细论述。

表1 煤炭-煤层气矿业权形式表

2.1 强制性通知

发出强制性通知（mandatory notices）是煤炭采矿租约（ML）或煤层气采矿租约（PL）重叠设置在已有煤层气或煤炭各类矿业权之上的强制性要求，体现了对原有矿业权人权利的尊重。其目的在于让重叠双方明确业务开展的范围、时间等，以促进共存的生产操作，为后续信息共享、联合开发计划的制定奠定基础。

具体而言，拟新设立的煤炭/煤层气采矿租约持有人需要在取得管理机构批准后的10个工作日内，向重叠区域已设立矿业权人发出其新立矿业权的通知，通知的内容除申请的基本材料外，还必须根据已设矿业权的种类不同给予差异性的具体说明。例如，当新立煤炭采矿租约在已设立煤层气探矿权（ATP）之上时，通知中就必须明确煤炭采矿租约在重叠区域内的初始矿区（Initial Mining Area，IMA）①初始矿区：采矿租约持有人最初确定的可安全采矿10年所需的最低面积范围。、滚动矿区（Rolling Mining Area，RMA）②滚动矿区：采矿租约持有人后续新增的可安全采矿1年所需的最低面积范围。，以及对应的初始采矿时间（Commencement Dates，CD）、联合开发计划等。

2.2 设置单独开采区与同步操作区

对于煤炭-煤层气采矿租约重叠的区域，煤炭采矿租约持有人享有先行权，可以设置单独开采占用区（sole occupancy）优先进行煤炭开采，并有权要求该区域内不同时进行任何煤层气开采活动。对于每个单独占用的区域，煤炭采矿租约持有人必须确定初始矿区和滚动矿区开始采矿活动的初始日期，在设置单独开采占用区前需要提前告知重叠的煤层气矿业权人，在必要的情况下给予其适当 补偿。

如煤炭采矿租约持有人拟定的初始采矿日期较以往提前时，需要向煤层气采矿权人发出一份加速通知，而且相应地必须修改有关的任何联合开发计划，以确保其与加速通知一致。如果提前采矿造成油气采矿权人损失，则需要进行一定赔偿。另外，如果重叠矿业权的共存满足安全与健康协议的要求，则可以在与初始矿区或滚动矿区相邻的重叠区域建立同步操作区（Simultaneous Operation Zones，SOZ），重叠双方对同步操作区具有联合的占有权利，同步进行煤炭和煤层气开采。

2.3 联合开发计划

按照要求，煤炭采矿租约和煤层气采矿租约持有双方必须合作商讨和制定联合开发计划（Joint Development Plans，JDP），详细部署重叠地区的资源协调开发事宜，该计划要与各自最初矿业权取得时的采矿计划相匹配；双方如无法达成一致意见可申请仲裁予以解决，经协商一致的联合开发计划，可适用于一个以上的重叠区域。

联合开发计划主要包括6个方面的内容：煤炭采矿租约和煤层气采矿租约的基本信息；双方在重叠区域拟开展的业务工作时间、地点、内容；煤炭租约中确定的初始矿区、滚动矿区，以及对应的初始采矿时间；经双方确定的重叠区域内的同步操作区；关于优化煤炭和煤层气资源开发利用的声明；计划的有效期限。联合开发计划在确定后各方必须严格遵守和执行，如果一方在执行过程中未达到预期资源开发目标，对另一方产生重大影响（如产量大幅下降）时，双方可以进一步协商修订该计划并将新版本上报资源管理机构。

2.4 信息交流共享机制

无论对于哪两种形式煤炭和煤层气矿业权之间的重叠，矿业权人必须要共享信息（exchange of information），以便在重叠区域优化勘探开发方案。双方均必须在重叠区域形成后的20个工作日内提供各自信息，之后每年提供一次；重叠矿业权的双方必须每年至少会面一次，以促进信息共享。共享的信息包括：现场施工和未来发展的计划；各项基础设施的位置；资源开发和生产目标；各项勘探开发活动的具体安排部署；土地复垦和环境管理策略；安全和健康安排；其他法律规定需要共享的信息。

在信息交流和共享的原则下，涉及重叠矿业权的双方、资源管理机构人员均需要遵守保密要求，不得无故泄露信息以谋求其他目的。因泄露信息而对资料所有者造成的损失，需由泄露信息一方予以全部赔偿，泄露信息一方通过泄露信息获得的商业利益也需要全部给予资料所有者。

2.5 联合互动管理计划

在重叠区域进行同时作业的煤炭和煤层气矿业权人都必须共同指定一个联合互动管理计划（Joint Interaction Management Plans，JIMP）来识别和控制潜在的危害和风险，这一计划适用于各种煤炭-煤层气矿业权形式的组合，并按要求成为煤矿安全和健康管理体系，以及现场施工安全管理的一部分。

联合互动管理计划必须遵守所有立法和法规的安全要求，由煤矿现场高级主管和油气田现场施工负责人协商签订；内容上必须确认重叠区域内煤炭开采的初始矿区、滚动矿区和同步操作区，明确双方的安全职责和直接负责人，认定待控制的灾害风险、实时监测要求，以及应急响应程序等。另外，双方负责人在签订联合互动管理计划时还需要对员工入职培训、信息交流、车辆安全等其他方面问题进行沟通和协调。如果在重叠区域内的施工情况发生变化，或者由于实际措施未能控制预期风险等其他原因，双方则必须通过持续的协商对联合互动管理计划进行审查和修订。

2.6 其他典型做法

一是管理机构及时掌握重叠矿业权有关信息。昆士兰州政府矿产资源勘查开采管理机构为自然资源、矿山和能源部（Department of Natural Resources, Mines and Energy），其部长有权要求重叠矿业权双方上交联合开发计划，并对其商业和技术可行性等进行审查，有权获取有关重叠区域优化开发利用国家煤炭和煤层气资源的任何信息，以及重叠区域安全生产的任何信息，也有权审议和修订联合开发计划。

二是依靠仲裁解决双方难以协商一致的问题。针对无法达成一致的协议或决定，包括联合开发计划、联合互动管理计划、有关赔偿责任等，双方可以联合或单方面在一定期限内请求指定仲裁机构的一名仲裁员进行仲裁，最终依据仲裁结果形成有关协议或决定。

三是对双方提出采区和井场的报废管理要求。为保障安全生产，减少灾害风险，对煤炭-油气采矿权重叠区域内提出了具体要求，例如，油气钻井和钻孔要下套管；报废井孔要取出特殊设备；对钻井、钻孔和其他孔隙进行充填等。双方也可将该方面达成的协议纳入联合互动管理计划中。

3 对我国的借鉴与启示

3.1 优化油气-煤炭/非油气重叠矿业权管理是必然趋势

油气和煤炭资源在我国鄂尔多斯盆地、准噶尔盆地、松辽盆地、二连盆地等的重叠分布特点已被矿业界所熟知[12]。因而在一些重要的煤炭和油气重叠区域，两类资源勘查开采的矛盾冲突仍有待协调解决。例如，鄂尔多斯盆地北部榆林、延安等地，青海柴达木盆地等都存在两类资源矿业权权益不明、矿业权矛盾冲突的情况。此外，某些地区废弃油井影响煤炭开采，产生煤矿突水风险的情况，以及煤炭开采造成邻近天然气资源浪费的情况都时有发生。这些问题对优化油气-煤炭重叠矿业权管理提出了客观的需求。

近年来，赋存在含煤地层中的煤层气、页岩气、致密气等得到了业界的广泛关注，与之对应的“煤系气”“煤成气”产业发展与转型成为国家能源发展的重要趋势[13]，这在国家能源革命综合改革试点——山西省有着具体的体现[14]。为充分发挥我国煤炭大国的资源优势，推进煤成气增储上产，就需要积极主动地创新油气-煤炭矿业权管理体制机制。与此同时，随着国土空间规划体系的逐步建立，空间分区和用途管制越发明确，矿产资源勘查开采空间压缩，在保障生态安全、生产安全的前提下，积极引导和优化油气-非油气乃至更多类型的矿产在同一空间内的勘查开采很可能成为趋势，这也对重叠矿业权管理提出了更高的要求。

3.2 完善制度框架和细化规则要求是当务之急

我国在重叠矿业权管理方面进行过一定的探索，例如，2016年山西省针对其省内突出的煤炭-煤层气矿业权重叠争议，出台了有关政策提出了自主协商、行政调解等多项措施①《山西省煤层气和煤炭矿业权重叠区争议解决办法》（晋政办发〔2016〕141号）。，在一定程度上缓解了矛盾冲突。2017年，国土资源部出台有关政策②《关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》（国土资规〔2017〕14号）和《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）。，放开了油气与非油气矿业权的重叠设置，要求矿业权人双方签署互不干扰协议以规范双方行为，迈出了我国重叠矿业权管理的创新性一步。但客观而言，我国重叠矿业权管理目前未形成制度框架体系，规则和要求相对碎片化，解决实际问题的效力还远远不够。

调研发现，由于缺乏体系化的管理规则，以及相应的法律保障，某些地区油气-煤炭资源勘查开采签订互不干扰协议的行为仅成为重叠矿业权设置的前置性程序，并没有发挥出真正意义上对企业行为的约束性效力；部分地区还存在油气和煤炭企业单方面拒不签订互不干扰协议的情况。而且因缺乏法律和政策依据，企业间产生矛盾冲突后难以寻求路径维护自身权益，管理部门也难以从中依法依规统筹协调，以至于僵局无法破解。因此，结合我国矿产资源管理国情，依靠现有的油气-非油气重叠矿业权管理基础，制定完善管理框架，细化资源、环境、安全等方面的规则和法律，对于保护和高效利用资源、维护矿业权人权益等都十分关键。

3.3 找准政府定位并推动企业合作是根本所在

在促进煤炭和煤层气的协调勘查开发进程中，昆士兰州更多的是依靠矿业权人或企业间通过联合开发计划、联合互动管理计划等具体实现；出现意见不一致或利益受损等情况时也是由企业主动申请仲裁或通过上诉等予以解决，政府更多是制定政策法律和行业规范以引导、规范并监督矿业权人的合作。客观而言，实现诸如煤炭-油气两类重叠分布资源高效开发利用的最理想方式就是依靠企业间的合作，而矛盾冲突的本质也在于企业利益或权益的不兼容。因此推动企业合作，保障各方利益不受侵害乃至互利互惠是根本所在，其中，政府的作用不可忽视。

就当前我国已放开的油气-非油气矿业权重叠设置而言，一方面，为了促进企业间的合作，减少矛盾冲突，矿产、环境、安全等有关部门应找准其引导者和监管者的定位，会同企业、协会等的业内专家制定与政策法律相配套的技术操作指南；学习昆士兰州对通知发布、协议签订、信息共享、仲裁方式等做出具体的时限和内容要求，让企业合作有据可循，确保安全生产进而实现互利共赢。另一方面，可考虑采用政策激励的方式，对在重叠区域进行合作勘查开采资源的企业在税费减免、资本注入等方面给予一定的优惠，或对企业给予一定形式的经济补偿，以换取国家更大的资源效益。