新治理体系下自然资源监测监管研究综述与展望

张禾裕，刘 双，李伟秋，雷 帆，杨丽萍

（1.广州市华南自然资源科学技术研究院，广东 广州 510030； 2.自然资源部建设用地再开发重点实验室，广东 广州 510030； 3.广东省土地开发整治中心，广东 广州 510055； 4.湖南省第二测绘院，湖南 长沙 410009）

1 自然资源监测监管的必要性

随着数字时代的到来，自然资源的内涵和外延得到延伸，多头管理遗留的历史问题，以及系统工程对不同尺度基础数据的迫切需求，使得新治理体系下的自然资源调查监测工作面临诸多挑战。站在机构改革新起点上，“山水林田湖草沙”理念引领下的自然资源动态监测监管，将为实施自然资源统一管理、建立国土空间开发保护制度提供重要的基础支撑。

1.1 自然资源部职责要求

自然资源工作此前由各个部门分散管理，缺乏顶层设计，导致调查成果的概念、内容、方式、标准等均不统一，数据成果难以实现共享[1]。新一轮机构改革后，自然资源部将加快构建自然资源统一调查监测评价体系作为首要任务之一，制定了明确的任务书、时间表和切实可循的行动指南。

孟祥舟认为，要通过加强自然资源综合立法，统一相关技术标准，建立健全的自然资源市场体系来实现自然资源统一管理[2]。李倩认为，开展自然资源统一监测评价，是推行自然资源管理体制改革的基本途径，也是践行自然资源管理部门职责的重要基础[3]。

1.2 自然资源科技创新发展需求

自然资源管理职责的履行均需对自然资源基础数据进行空间分析，并开展实时监测评估和预警。原有的调查监测和分析评价技术显然已无法满足新形势下自然资源管理工作的需求，迫切需要依托新一代的信息技术，融入新型测绘、空间智能计算、现代测量、空间探测、大数据、人工智能等创新前沿技术，构建全新的调查监测和智能监管体系，以实现对自然资源的智慧化监管。

刘芳认为，在自然资源统一调查评价监测领域，有必要建立全天候、全覆盖、全要素的自然资源环境要素监测网络体系[4]。侯增谦认为，在自然资源统一确权登记领域，健全的登记管理平台才能实现自然资源确权登记的全覆盖[5]。

1.3 山水林田湖草沙生命共同体认知需求

传统的自然资源监测监管往往针对单一要素，在很大程度上忽略了要素间的耦合关系和系统间的相互关系，无法实现全面监管。“山水林田湖草沙是生命共同体”，要素之间各自独立、又相互依存，形成若干个和谐有机的子系统（如山水相伴、林田相依、湖草相生、海陆互作等），最终形成一个不可分割的整体（图1）。

图1 自然资源监测监管要素对象变化

面对“山水林田湖草生命共同体”认知的新挑战，李霖等认为，全要素的监管应主要从理论、体系、技术三方面入手[6]。成金华等认为，这一理念的实践路径要从实施自然资源资产统一管理开始，整合原先分散在各部门的自然资源管理职能，从而实现资源与资产管理的统一[7]。

2 基于全新内涵的自然资源综合调查机制的提出

2.1 自然资源内涵与分类

自然资源作为与经济社会技术高度关联的动态系统，其内涵和范畴会随着人类社会和科学技术的进步而变化，并受到宗教信仰、传统风俗等一系列文化因素的影响[8]。长期以来，无论是法律法规层面还是理论学术层面，其概念、内涵和分类未达成共识，严重制约了自然资源部门“多规合一”和“统一确权”等工作的开展。在此背景下，自然资源部出台的《自然资源调查监测体系构建总体方案》（以下简称《方案》）明确指出了自然资源的概念和分层分类模型（图2），从而为原有各项调查的系统重构，“概念不一致、内容交叉重复、指标相互矛盾”等问题的解决，自然资源的精细化综合管理提供了有力基础。

图2 自然资源分层分类模型

2.2 自然资源综合调查机制

《方案》明确了以第三次全国国土调查为基础的“1+X”调查体系（“1”为基础调查，“X”为专项调查）和以常规监测、专题监测和应急监测为主要类型的监测体系。为充分发挥自然资源调查监测成果的作用和效益，将构建自然资源立体时空数据模型，建成三维立体时空数据库，建立科学的评价指标，开展综合分析和系统评价，并依托国土空间基础信息平台对“一张图”进行统一管理、提供统一服务，形成“一张底版、一套数据、一个平台”。

3 自然资源调查监测监管领域研究进展

3.1 体制机制构建

《方案》紧紧围绕土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛7类资源，系统重构了自然资源调查监测的任务和工作内容，规划了自然资源调查监测体系构建的顶层设计蓝图。总体上，我国自然资源监测监管体制从大分散走向相对集中管理，但与新的改革要求相比，现行体制仍存在一些问题，例如管理碎片化、目标差异化、空间叠置化、信息错位化等。

各地方陆续提出符合自身特点的调查监测体系构建基本思路。湖南提出从“自然资源调查、自然资源监测、调查监测成果分析评价、数据库建设、成果应用”5个方面统筹自然资源调查监测工作，并用系统完整的法律法规、标准技术、质量管理体系等予以支撑[1]。广西着重从云平台架构入手，通过建立物/互联网、遥感观测网等网络，引入多源异构、实时准确的观测数据，将自然资源调查监测工作带入遥感大数据时代。江苏按照交叉展开、缩短周期的原则开展基础调查与专项调查工作，基础调查按照管理权限由高到低依次开展，两项调查和不同批次的调查同时交叉进行，大大提高了工作效率。

很多自然资源大国在自然资源监管体制上的优秀经验值得借鉴学习（表1）。例如，美国采用“多门类资源综合管理”监管体制来消除部门之间的职能重叠问题。加拿大和澳大利亚实行以横向拓展自然资源监管体制，把资源监管与产业管理进行结合[9]。俄罗斯设立了水资源署、水文气象和环境监测局、矿产开发署等专门监管部门，十分强调资源的合理利用、资产管理和生态环境保护[10]。日本通过加强国土空间规划来提高空间治理能力，将纵向上简化空间规划关系和横向上加强相关法律协调相结合[11]。

表1 各国自然资源监测监管体制特色

对此，我国众多学者也提出了一系列构想。林坚等指出，自然资源载体产权是自然资源监管的对象，开展自然生态空间的统一确权登记是实行监管的基础，通过确权可以明确各类资源使用权的权利主体、内容、状态及其对应的经济价值[12]。马永欢等认为，统一的空间规划体系是用途管制的依据和手段，以此来规范国土空间的开发秩序[9]。中央编办二司课题组认为，自然资源监管要加强生态系统的保护修复，科学制定监管对象、管控措施和治理手段[13]。

3.2 系统性调查监测实践

自20世纪50年代以来，我国陆续开展了近30批次各类自然资源调查监测工作，为构建和完善自然资源调查、监测和统计制度提供了重要支撑（表2）。从1958年启动的第一次全国土壤普查到2017年的第三次全国国土调查，自然资源调查监测从数出多门、标准规范不一、调查体系各自为政逐步过渡到“统一组织开展、统一法规依据、统一调查体系、统一分类标准、统一技术规范、统一数据平台”的“六统一”。

表2 我国主要自然资源系统调查监测工作情况统计

3.3 调查监测技术手段提升

自然资源调查监测方法包括遥感监测、移动监测、定位观测及原位监测等，调查监测技术手段主要包括实地调查软硬件装备技术、“3S”技术和信息技术（涉及通信、计算机、数据库和信息控制技术等）；常见的调查监测装备有星基（卫星、飞船、航天飞机等）、空基（飞机、热气球、无人机、三维激光扫描设备等）和地基（多光谱相机、成像光谱仪、激光雷达等）。整体上看，当前我国具备了全球卫星数据的快速获取能力，实现了从实验应用型向业务服务型转化；但国产化装备的工程化、适应性、易用性方面与国外装备仍有差距，仍需加大产业化应用。如今，航空航天、智能控制、量子成像等技术正不断与自然资源相关科技相融合，也推动着自然资源监测技术装备的快速发展，我国的自然资源调查也正在向“精准化”“网络化”“数字化”“智能化”和“规范化”转变[14]。

1997年，刘纪远较早以国家资源环境的组合分类的技术方法建设了“国家资源环境数据库”，完成了相关研究地区的资源环境动态研究，为后续资源环境的定期动态监测提供了重要参考[15]。2019年，王占宏等建议通过全天候、立体化的大数据平台，构建出一套贯穿“采集—存储—加工—服务”各环节的自然资源调查监测地理空间大数据技术体系[16]。2020年，刘恒飞等通过移动互联的变化监管核查等关键技术，设计了一套自然资源智慧监管平台的具体实现方案[17]。2019年，韩红太等运用“互联网＋”技术，基于“一张图”核心数据库研发了自然资源管理辅助决策服务平台，在很大程度上提升了自然资源数据应用的广度和深度[18]。

4 全要素全覆盖自然资源监测监管体系建设展望

新治理体系下，自然资源调查监测监管对数据的收集与处理、存储与管理、分析与计算、表达与可视化等都提出了更高的要求。建设全要素全覆盖的自然资源监测监管体系，本文建议：从调查—监测—数据库建设—分析评价—成果应用五个维度入手，创建跨领域多层级的自然资源数据融合应用新模式，在耕地保护、生态保护修复、国土空间用途管制等关键领域创新自然资源智慧治理模式。

4.1 技术体系构建

坚持科技引领，解决高效数据获取、高精度自动化信息提取、多源数据融合和知识服务模型构建等问题。首先，应根据监测尺度和对象，分别提供时点和时态数据。其次，利用大数据、云计算、区块链、三维可视化等技术，建立三维立体时空数据模型和监测监管数据库。再次，根据业务需求，开展资源利用、生态修复、国土空间开发等领域的分析评价研究，为科学决策提供数据保障。最后，通过共享机制，推动数据成果在政府部门、公众、社会等领域的共享及应用，服务自然资源统一管理（图3）。

图3 全覆盖、全要素自然资源监测监管体系

4.2 智能监测体系构建

面向自然资源全生命周期管理要求，应推动“静态”监测向“实时”监测、“单一”监测向“综合”监测、“二维”监测向“三维”监测转变。首先，厘清调查内容和分类指标，推动形成实时、综合、立体的自然资源分类标准和时空分类体系。其次，充分应用现代对地观测、人工智能、5G、区块链、知识图谱等技术，从指标体系、方法模型和融合技术等维度，形成区域定期调查、场地尺度精细调查及地块尺度快速取证与样点监测相结合的“天—空—地—网”一体化智能监测系统；并针对不同地区自然资源禀赋和资源利用情况，探索构建体现地缘特色的调查监测评价子系统。

另外，在监测指标体系、多元监测技术等方面进一步深入研究。如针对指标体系的适用性、敏感性等，制定自然资源动态监测系列标准规范；创新卫星遥感反演、无人机摄影测量、现场精准快速调查等智能监测技术，并结合三维提取、知识图谱等方法，形成更为优化的技术方法。

4.3 大数据融合

由于自然资源数据具有类型多样、体量巨大、图形复杂、时空尺度不均等特点，要构建跨领域多层级的数据融合应用新模式，需要对多源异构数据集成管理、智能分析和高效展现等关键技术开展进一步研究。例如，重点研制面向调查监测、执法检查、生态修复、用途管制业务需求的规则和子模型，形成对自然资源大数据的分布式综合管理、应用支撑和共享服务机制，打破原有数据壁垒导致的“信息孤岛”，开展多源数据集成和深度开发应用，形成各类自然资源统一调查监测成果数据产品集，满足其他部门和社会公众的广泛需求。

4.4 智慧治理模式创新

自然资源治理能力的现代化，建议从自然资源治理理念、架构、对象、方式等出发，进一步研究不同地区管理效能模拟和评价，探索差异化治理模式，为耕地资源差异化保护、土地生态管护、国土空间保护开发利用等提供基础信息和决策依据。

在耕地保护领域，开展面向智慧耕地管理、耕地督察、耕地执法监管等技术研究，以及耕地“非农化”等智慧耕地专项调查应用研究，加强多源数据下的耕地资源信息快速提取与智能解析能力，构建全流程的耕地数据获取—处理—分析技术体系，从管控和监督层面建立有效机制，通过“田长制”“耕地保护基金”等政策创新形成二次监管闭环。

在生态保护修复领域，开展国土空间生态保护修复基础数据调查内容和技术方法研究、生态空间生态本底调查研究、矿山生态环境问题调查研究及山水林田湖草生态修复项目专题监测应用等研究，围绕推动生产生活绿色转型、维护地区生态环境安全等目标，研制生态系统服务多功能权衡、国土空间开发风险评估、乡村地域重构、国土综合整治和生态修复等关键技术，构建生态监测评估与预警技术体系，以及国土空间生态损害与退化风险应对机制[19]。

在国土空间规划领域，开展国土空间规划核心管理指标、“三条控制线”动态监测、预警和评估研究，并结合智能学习和智能计算，开展国土空间现状评价、国土空间规划实施评估研究，制定分级分类空间用途管制与国土空间规划评估监管技术准则，构建全方位国土空间管控技术体系，实现国土空间全要素计划管理、全链条用途管制实施管理，以及全域全过程的国土空间纠错反馈。

5 结论

综上所述，新时期的自然资源监测监管体系应协调自然资源、生态保护与经济社会高质量发展的内在关系，强化资源问题导向，通过不断融合与创新前沿技术，加强装备体系建设，以体制机制和技术手段整合各职能部门资源，形成内外业一体、动态静态交叉、监管巡查反馈畅通、省市县贯通的自然资源遥感监测技术体系和监管模式，获取、掌握和运用长期、动态、精细化、多要素、多尺度的自然资源监测数据，为实现国土空间的全时全域立体监控和精准治理提供有力支撑。