政策执行偏差的组织视角分析——以Y市社保卡发行为例

黄博函 岳经纶

一、引言

在我国“条块特征”、压力型体制和集体主义文化等特殊情境下，政策执行过程极具动态性且富有张力，成了极具吸引力的研究领域。[1-2]其中，广受关注的一个研究议题是政策执行偏差。政策执行偏差是指政策执行者在执行过程中，由于受到主客观因素的制约，使得政策执行实效与政策预期目标相背离的现象。[3-5]我国政策执行的具体情境千差万别，不仅涉及单一部门的政策执行，而且还有多部门的政策执行，事实上越来越多的政策执行涉及多部门的协调和统筹。更重要的是，我国是大政府，部门因级别、权力、资源上的不同而呈现出差异性，这是我国公共管理中的一个显著特征。部门间的差异性对政策执行有着重要的影响，因为地位不同的部门在政策执行中可以动用的资源和面临的风险及约束往往不一样，因而政策执行风格、博弈策略也会有所差别。例如，胡颖廉基于“政策制定权威—监督执法资源”框架，对政府部门进行了类型学划分，辨识了四种类型的部门，并分析了它们在市场监督执法中的不同行为逻辑。[6]但是，部门差异性在以往的政策执行偏差研究中没有得到足够的关注，缺乏对不同类型部门政策执行方式和策略的深入分析。而且，以往在讨论影响政策执行的外在环境因素时，更多的是聚焦于制度环境，而对技术环境的影响着墨不多。

本文以Y市社会保障卡建设为研究对象，分析社保卡管理部门在政策执行过程中的行为特征及其背后的逻辑，试图从理论上探索部门特性对政策执行偏差的影响机制。结合研究案例，这里的社保卡管理部门有两个层次，一是指负责社保卡建设的主管部门，具体就是Y市人力资源和社会保障局(简称“人社局”)；二是指社保卡的经办机构，具体就是Y市社会保障(市民)卡服务中心(简称“卡中心”)。在地方政府体系中，人社局属于民生部门，其职能以就业和社会保险为主，掌握着丰富的信息资源，但缺乏足够的协调统筹能力。隶属于人社局的卡中心在Y市人社局内部则处于一个更加特殊的地位：作为经办机构它缺乏政策制定权；作为信息化业务部门，它却缺乏信息资源。不仅如此，卡中心的这种地位还使它面临着被裁减或合并的风险。本文主要是从卡中心这个维度来表示社保卡部门这个概念。

笔者在调研Y市社保卡建设的过程中发现：Y市的社保卡发卡量大，超过一千万张，差不多每个成年市民人手一卡，而卡中所加载的应用功能却很少被持卡人使用；尽管社保卡应用功能使用率低，但社保卡管理部门却对此漠不关心，继续加大发卡力度；尽管社保卡主要被作为医保卡使用，但社保卡管理部门却热衷于在卡中加载其他公共服务功能。简言之，社保卡管理部门究竟面临着怎样的激励和约束，导致其只关注社保卡发卡量而忽视社保卡的功能应用？

面对政策执行效果与政策预期效果之间出现悬殊的反常现象，有必要思考政策执行偏差背后的组织行为因素。笔者认为，Y市的社保卡政策执行过程，为研究政策部门特性如何影响政策执行偏差提供了一个难得的案例。通过深入分析社保卡管理部门在政策执行中的深层次行为逻辑，可以为从理论上探索部门特性如何影响政策执行偏差提供实证基础。鉴于现有政策执行过程的研究形成了不同的研究范式和分析框架[7]，本文借用组织政策执行视角对社保卡建设中的政策执行偏差现象进行研究。

二、组织分析视角下的政策执行偏差

一项政策出现偏差效应，往往是由组织行为和影响组织行为的组织关系所导致的。然而，已有研究则较少将二者纳入整合的框架中加以分析。孙宗锋和孙悦在分析精准扶贫何以深陷“表海”问题时提出了一个包括组织维度、组织执行特征、组织政策执行逻辑、组织政策执行样态四个要素的组织分析视角，展现出了一个整合研究的积极尝试。[8]社保卡建设是一项执行了二十多年的民生政策，但对其深入的研究却寥寥无几，仅有的研究也多是从电子政务角度进行的，且并未深入政策执行主体的组织内部解析其政策执行过程。[9]鉴于此，本文从组织身份、组织内部关系(纵向与横向)、组织外部技术环境三个维度，提炼出一个组织政策执行偏差的分析框架，用于分析社保卡政策执行中“强发行弱应用”的反差现象。

(一)组织身份合理性压力下的合法性逻辑

组织身份是管理学领域研究的重要基础之一。近年来，组织身份议题在组织学研究领域中受到了越来越多的关注，并被视为解开与组织相关诸问题的关键一招，如组织协作、组织学习、行为逻辑等。[10]本文所指的组织身份，并不是从组织的内部视角来关注组织与组织成员之间的关系，即组织权威结构是否被组织成员所接受、支持和服从，而关注的是科层制内——当一个组织面临着机构改革、遭遇组织身份变动的合法性危机情境时，组织会如何执行政策以维持自身的合理性。

制度理论将组织身份看作一种内部定义的视角，组织内嵌入制度环境之中，当组织遭遇跨市场经营或者制度环境变迁时，为了获取在新环境下的合理性，组织运作必须与新的制度环境相适应，以应对组织所面临的外部合理性压力。[11]在机构变革中，遭逢变动的部门，在政策执行上可以采取为公众提供新的产品或服务，普及和标准化新模式等策略获取相应的管制、规范和认知合法性。[12]已有研究更多将地方政府整体视为政策的执行者，从而导致相关研究潜在地将地方政府视为一个不会面临身份合法性危机的稳定组织；而实际上，在真实的政策执行情境中，负责具体政策执行的政府部门所处的情境具有多元性。同时，不同类型的部门还会因其在科层体系和结构中的地位不同而呈现出不同的政策执行行为，并通过科层体系运行机制影响政策执行的效果。因此，本文认为，不同类型政府部门的政策执行与整体性政府政策执行之间存在着较大差异，面临身份合法性压力的部门，为了增进本部门的利益、提高本部门的地位，往往会调整政策执行的范围和力度，导致附加式政策执行现象的出现，从而系统性地形塑了政策执行偏差。

据此，本文提出第一个研究假设：在制度变迁中，组织在面临身份合理性压力时，会本着合法性的逻辑以维护组织身份，采取附加式政策的方式执行，从而造成政策执行偏差。

(二)目标考核制下的完成任务逻辑

科层体系是一个纵横交织的组织网络，从组织内部关系看，可将科层关系分为纵向的上下级关系和横向的部门间关系。从纵向维度的上下级关系来看，压力型体制是我国科层体系中最重要的特征。各级政府行为都是在其上级的压力下驱动产生的，其中自上而下的行政命令是最核心的压力。[13]上级党政机关组织制定目标和指标体系，以此作为各级组织的激励和问责依据，这种情况往往会在政策执行中形成压力型体制。[13]在上级官员一贯的结果主义取向下，政府官员从拥有强烈意识形态色彩的革命干部角色转变为避责的技术官僚，从而本着完成任务的逻辑动员所有资源，不惜一切代价去完成任务。[14]面对上级政府频繁的“检查”和“考核”，下级政府往往采取形形色色的手段或策略来完成上级所指派的任务。[15]在考核激励下，政府部门有着执行政策的动力来源，尤其是当面临类似“一票否决”的强激励考核压力时，地方官员在执行政策中会表现出极强的能动性。

从目标管理责任制、压力型体制、晋升锦标赛等一系列政策执行的动力机制研究来看[14, 16, 17-19]，政策执行偏差与激励考核密不可分。在目标考核制的压力下，组织在政策执行过程中会不断加大其政策执行力度，以更好地应对既定任务或规划带来的压力。因此，在这种情境下，面临身份合理性压力的组织会尽一切努力去完成上级的任务。与此同时，附加式政策执行行为的现象也随之加深，而政策执行偏差也会进一步加剧。

据此，本文提出第二个研究假设：在纵向的组织关系中，在目标考核制压力下，面临身份合理性压力的组织会秉承完成任务的逻辑，加大附加式政策执行行为，从而加深政策执行偏差。

(三)部门分割下的资源不共享逻辑

传统政府组织的典型特征是机构臃肿、条块分割、信息壁垒、效率低下，这些组织痼疾也会通过科层体系渗透到政策执行中。具体而言，由于政府机构间在职能、资源、信息、利益等方面无法进行充分的沟通、协同和整合，往往出现政策执行中的“孤岛现象”与合作困境，这在我国“条块分割”的治理情境中尤为明显。[1]从组织的横向关系来看，近些年来电子政务取得了迅速发展，但是政府组织信息的跨部门共享问题依然是阻碍政府组织跨部门整合的桎梏。亦有相关研究指出，由于我国是纵向层级制与横向职能制的二元组织架构，条块分割和部门利益所导致的政府部门对信息资源的垄断，已经成为跨部门间信息共享的最大障碍。[20]

同级政府不同类型部门之间的差异性也会阻碍信息化政策的执行。一般而言，同级政府中意识到自己难以独立承担来自不配合执行政策所带来的负激励的部门，通常会积极配合政策执行，进行信息共享；而同级政府认为自己即使不配合执行信息化政策仍可获得正收益的部门，则有可能不进行信息共享。[21]因此，因部门类型不同而导致的部门差异性会对不同类型部门的政策执行过程和效果带来明显影响。有些部门的政策执行能得到其他相关部门的积极回应和配合，因而可以取得积极的执行效果；有些则可能因得不到其他部门的配合和支持，而在政策执行中陷入被动状态，其政策执行效果也因此大打折扣。

据此，本文提出第三个研究假设：在横向的组织关系中，横向部门之间形成部门分割，因部门间差异而形成的资源不共享逻辑会制约政策执行，从而形成政策执行阻滞，加剧政策执行偏差。

(四)外部技术环境下的场域逻辑

从组织环境来看，组织作为政策执行的主体，组织与环境间的关系影响着政策执行的最终效果。一项政策要想成功地得到执行，就必须与特定的环境达成平衡，只有当组织与外界环境相适应时才能有效规避出现普遍性的政策偏差和政策失败。组织环境可进一步分为制度环境和技术环境。制度环境对组织带来更为象征性、文化性的影响，要求组织服从合法性；而技术环境则是物质的、以资源为基础的，要求组织有效率。[22]一方面，任何组织都不可能拥有其生存和发展的全部资源，大量对组织具有关键性影响的资源都存在于组织的外部环境中，组织需要依靠环境进行交换。[23]因此，要实现最大化生产，组织往往不得不与外部技术环境进行资源交换；另一方面，在组织与外部技术环境的互动过程中，组织的活动方式、活动结果均镶嵌于环境之中。[24]因此，在资源交换的过程中，政策执行部门和外部技术环境共同塑造了政策执行的“场域”，即政策执行部门与外部技术环境进行互动的背景要素。

本文研究的场域逻辑指的是，政策执行部门与外部技术环境进行的彼此互嵌和互构(包括交易、引进、吸收、转换各种资源)给政策执行部门带来的冲击和影响。[25]在场域逻辑下，政策执行部门在外部环境中获取政策执行所需资源的同时，往往对外部环境形成资源依赖，而当政府部门所拥有的权力和资源不足以支配周边环境时，其自身会反过来受制于外部环境，自主性也会被削弱，进而导致政策执行出现阻滞。

据此，本文提出第四个研究假设：在政府部门与外部技术环境互动的场域逻辑下，政府部门在形成对外部技术环境的资源依赖而又无法有效改变相关环境时，会强化政策执行阻滞，并进一步激化政策执行偏差。

三、组织政策执行偏差的情境分析

本文选取Y市社保卡建设作为研究对象来考察政策执行偏差的激励和约束机制。笔者对Y市社保卡建设过程进行了长达两年的田野观察，在这个过程中，对Y市人社局及其下属信息处和社保卡中心，以及A市发改委、政务办、民政局等部门进行了走访调查，与相关部门的官员、管理人员、技术人员进行了深度访谈，收集了大量的一手资料。同时，笔者对从事社保信息化业务的专业技术公司进行了访谈，从市场的角度了解包括社保卡建设在内的人社业务信息化的发展动向。此外，还在调研中获取了丰富的二手资料，包括Y市社保卡建设相关的政府文件、社保卡部门的年终工作总结和年度工作计划、社保卡部门与合作银行签订的协议等。

(一)“强发行弱应用”的Y市社保卡建设

社保卡(全称“中华人民共和国社会保障卡”)是指面向社会公众发行，主要用于人力资源社会保障领域政府社会管理和公共服务的集成电路卡。从2011年到2017年，全国社保卡发行量从不到两千万张暴增到超过十亿张。

社保卡建设肇始于1999年劳动和社会保障部下发的《关于印发社会保障卡建设总体规划的通知》。该通知提出了“统一规划，因地实施”的社会保障卡建设原则。具体来说，就是在全国制定统一规划的前提下，各地可根据当地的业务需求、信息系统建设、经济技术条件等具体情况，自行决定是否发卡、发卡时间、发卡进度和发卡方式，选择社会保障(个人)卡的用卡业务，按统一的标准和规范自行实施社会保障卡建设。Y市劳动和社会保障部门积极响应上级的要求，着手筹备Y市“社会保障卡”的发行试点工作。然而，这个试点过程并不顺利，直到2005年3月，在Y市信息化办公室的统筹下，Y市社会保障卡试点工作才正式启动，但在信息化部门主导下的社保卡在Y市更多地被称为“市民卡”，官方名称则是“社会保障(市民)卡”。2005年12月16日，Y市发出了第一张社保(市民)卡，但社保卡建设的整体速度比较缓慢。直到2011年8月9日人力资源和社会保障部与中国人民银行联合发布《关于社会保障卡加载金融功能的通知》之后，Y市的社保卡建设才得以加速。社会保障卡加载金融功能主要通过在社会保障卡上加载银行业务应用实现。加载金融功能后的社会保障卡(又称“金融功能社会保障卡”)，作为持卡人享有社会保障和公共就业服务权益的电子凭证，具有信息记录、信息查询、业务办理等社会保障卡的基本功能，同时又可作为银行卡使用，具有现金存取、转账、消费等金融功能。2011年11月，Y市召开社会保障卡发行和应用推进工作会议，同意以准入制确定金融功能社会保障卡合作银行。2012年8月通过的《Y市社会保障(市民)卡推广应用工作方案》要求：第一，到2015年底，基本完成面向本市户籍人员和参加本市社会保险的非本市户籍人员的市民卡发行工作，到2015年底累计发放市民卡1000万张；第二，实现市民卡在人力资源、社会保障、卫生、民政、教育、交通、公安、司法行政、人口和计划生育、住房保障、残疾人保障、住房公积金、体育、文化、林业和园林、共青团、志愿服务、金融、市民网页等超过20个业务领域中的应用；第三，在社会保障领域实现“一卡通用”。可见，Y市社保(市民)卡附加的功能不仅包括金融功能，而且还涉及众多公共服务功能(这些功能的附加也是为了彰显市民卡这一名称的性质)。

截至2016年12月31日，Y市社保(市民)卡累计持卡人数达到1375.5万人，其中户籍人口682.1万人，非户籍人口693.4万人，广泛覆盖本地户籍人员和外来就业人群。尽管全市总发卡量高达1375.5万张，但金融账户总的激活量只有167.7万张，仅仅占总体数量的12.19%。不仅金融账户激活率低，社保(市民)卡加载的其他公共服务功能也没有得到多少利用。从功能设计上看，Y市社保卡可以实现人力资源和社会保障、卫生、民政、交通、住房公积金、文化、体育等政府公共服务领域超过135项业务应用，还整合了医疗保险卡、银行卡、图书馆借阅应用、老年人优待证等11项卡(证)功能。然而，从服务应用上来看，根据社保卡管理部门提供的数据，社保卡服务的使用仍然主要集中在医疗保险、60岁以上户籍老人乘坐公共交通工具、查询参保公积金、开通图书馆借阅、享受优惠博物馆门票及景区优惠门票这几项功能上。仅就这几项功能而言，使用量与庞大的持卡量之间也没有形成合理的比例。至于其他的应用功能，则基本上没有形成有规模的使用数据(表1)。可以说，Y市社保(市民)卡的设计功能没有得到令人满意的应用，存在着明显的“强发卡弱应用”的倾向。

表1 2012-2017年市社保卡各项服务应用数据

(二)积极发卡以提升合法性的发卡部门

2014年11月，在Y市社保卡建设推进近十年以后，Y市才按照中央相关职能部门的要求，参照其他城市的做法，将Y市社会保障卡的发行管理和推进“一卡多用”等工作，从市科技和信息化局移交给市人力资源和社会保障局负责，从而结束了信息化管理部门主导Y市社保卡政策执行的局面。2015年9月23日，直属Y市人社局的社会保障卡服务中心(下文简称“社保卡中心”)正式成立，其主要任务是“贯彻落实国家、省、市关于社会管理的政策规定，提出社保卡管理办法、业务操作流程、建设方案及规划的建议，制定社保卡的技术标准规范；负责社保卡的信息采集、制作、发行、安全管理等工作；承担人社工作；组织开展社保卡的宣传及业务经办培训”。虽然社保卡中心的主要任务看似繁多，但是由于Y市人社局早已设立了信息中心，因此，社保卡中心实际上沦为了一个没有核心资源业务的制卡中心。

“人社局内其他部门都把我们社保卡中心看作是一个制卡单位，卡上根本就没有其他业务。”(社保卡中心主任，20151118)

此种说法在笔者对人社局其他部门的走访调查中也得到了印证，正如社保基金中心的一位工作人员所言：

“他们社保卡中心其实就是个壳，他们根本没有什么核心业务，只是发卡而已，他们啥都做不了，还白白浪费那么多编制。其实，核心业务都是在我们这边，但是呢，社保卡又不是我们社保基金中心负责发放！”(社保基金中心工作人员，20160817)

作为一个在2015年才成立的部门，社保卡中心在人社局内部的地位也是处于末端和边缘。在人社局公文系统的发文顺序表中，社保卡中心处于人社局众多内设机构和单位的第55位。这种排位从某种程度上反映了社保卡中心在人社局架构内的身份地位。

从客观角度而言，社保卡中心因为缺乏信息资源，最终只能作为一个发卡部门而存在，而这种状况也导致社保卡中心内部成员对自己所在部门产生了身份危机，正如时任社保卡中心主任所言：

“接下来，我们就要面临省里面的机构改革，我们部门很危险，但是我们要想办法，我们正在和高校合作，咨询相关政策专家，希望能赶紧制定出社会保障卡的三年规划来，继续发卡，争取让社保卡的普及率进一步加大，不然，我们部门在机构改革中就很危险了。”(社保卡中心主任，20180905)

显然，一旦社保卡中心被裁撤，相关领导和部门成员将被分配到其他岗位，其职务和待遇都将面临极大的不确定性。组织身份危机所带来的压力，迫使整个部门上下都在努力寻找和证明组织存在的合法性。

在应对制度变迁的过程中，组织为了能够获取并维持自身的合法性，必须因应所嵌入的制度环境的变化而变化，而组织身份则是检验组织是否具有合理性的关键标准。[11]为了应对制度环境的压力，组织通常会采取变革组织身份以与自身所处的制度环境保持一致；而获取制度合法性的过程，也就是让其他组织或者利益相关者能与本组织建立起更多的关联。[26]社保卡中心作为一个从信息化管理部门转入社保部门的边缘机构，它面临着机构改革可能带来的组织合法性危机。为了回应这种危机，社保卡中心的策略是加大发卡力度，扩大发卡数量，让其他部门、社保卡使用者与社保卡中心表现出更紧密的联系，从而应对组织所面临的可能被裁减的身份合理性压力。

(三)自上而下政策目标压力下的“积极发卡”

2008年，中央组建了新的人力资源和社会保障部(简称“人社部”)。新成立的人社部把社保卡建设作为转变政府职能的重要举措，同时也将社保卡作为“金保工程”造福百姓的最直接体现。可以说，随着人社部的组建，全国社保卡建设有了新的组织资源和组织动力。而中央领导层对社保卡项目的加持也为社保卡建设注入了新的动力。2009年5月，胡锦涛在中央政治局社会保障专题集体学习时强调，“要加快推进公共服务设施和服务网络建设，早日实现社会保障一卡通”。接着，《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(2009)，《国务院关于开展新农保试点的指导意见》(2009)等文件都对推广和应用社保卡提出了明确要求。2011年发布的《人力资源和社会保障事业“十二五”规划纲要》决定加大社保卡项目的建设力度，对社保卡的发卡量提出了明确目标。根据人社部的要求，“十二五”期间，各地必须将社会保障卡发放到大多数社会保障服务对象手中，实现8亿参保人员“人手一卡”。参保人的养老、医疗、失业、生育等社保信息都将统一收集在社会保障卡内，在有条件的城市，社会保障卡还将成为“市民卡”，以实现更为广泛的电子结算功能。中央政府对社保卡建设的重视，特别是对发卡目标的明确规划，为地方政府推进社保卡政策执行形成了“总体性”的压力环境。

为了响应来自中央职能部门的硬性要求，Y市人民政府办公厅于2012年10月30日发布了《Y市社会保障(市民)卡推广应用工作方案》，制定了到2015年的社保卡建设目标，要求在2012年年底市民卡累计发卡量达到550万张，到2015年底累计达到1000万张。同时，还要求从2012年开始逐步推进市民卡在多个业务领域的一卡多用，到2015年全面开通相关业务应用并基本覆盖符合条件的人员。为实现这一目标，Y市政府还建立了强激励的制度保障，如“建立情况通报制度，市各有关单位和各区、县级政府要定期通报市民卡的发行情况，建立年度考评制度，将市民卡发放及应用等各项工作任务完成情况列入市有关单位落实科学发展观、信息化指数和电子政务绩效考核范围”。这种目标管理责任制的核心是构建目标体系和实施考评奖惩，并将目标任务最大程度地进行量化和分解，其对基层政府执行具有很强的激励作用。正是这种政策环境和绩效压力，促使Y市社保卡中心基于 “完成任务逻辑”而不断加大发卡力度。

(四)跨部门信息不共享制约了社保卡功能应用

政府部门信息共享，侧重于G2G(政府对政府)层面的跨部门信息共享。政府部门之间因利益和权力而形成的分割无法实现统一和有效的规划和实施标准，阻碍政府间的信息整合与共享，往往导致形成信息孤岛。[27]电子政务在提高单项业务管理效率的时候，却没有与政府内部其他部门进行互联互通和信息资源的共享，因而无法解决“信息孤岛”现象。[28]在Y市社保卡政策执行中，由于部门分割与信息壁垒，导致了社保卡在应用上的阻滞，其典型案例是Y市整合老年人优待证、老年人乘车优惠卡和Y市社保(市民)卡服务的尝试。

为落实老年人优待证、老年人乘车优惠卡和Y市社会保障(市民)卡的服务整合工作，根据《关于整合老年人优待证服务问题的会议纪要》的要求，Y市要整合本市户籍老年人的信息和服务资源，分批换发具有老年人优待证和老年人乘车优惠卡功能的Y市社会保障(市民)卡，实现老年人优待证、老年人乘车优惠卡和社会保障(市民)卡“三卡合一”、一卡多用，使Y市老年人凭一卡就可享受政府各项优待服务。而要实现多卡合一则需要多个部门之间的配合，最直接牵涉其中的部门就是Y市信息办(当时是Y市社保卡中心的领导机构)、老龄委办公室，实现跨部门信息合作。为此，市政府对各部门做了以下分工。

市信息办负责牵头协调推进社会保障(市民)卡整合老年人优待证服务工作、统筹协调各职能部门推广应用、宣传。其下属的社保卡中心则负责制定社会保障(市民)卡整合老年人优待证服务的标准规范、工作方案和业务流程，将老年人优待证纳入社会保障(市民)卡系统进行管理。市老龄委办公室负责牵头组织实施社会保障(市民)卡更换老年人优待证、优待业务管理和享受老年人优待政策的宣传。具体是：其一，负责落实街(镇)承担信息采集、社会保障(市民)卡工本费收缴、社会保障(市民)卡发放和老年人优待待遇审核。其二，负责发动和监督街(镇)、社区服务中心和居(村)委完成老年人优待证更换工作，对具体业务操作人员进行指导和培训。负责社会保障(市民)卡更换老年人优待证的信息采集、老年人优待待遇审核和年审、向符合条件的老年人进行发放、组织发动街(镇)、社区服务中心和居(村)委辖区内社会保障(市民)卡更换老年人优待证的宣传。

从业务分工上可以看出，跨部门信息资源沟通体现出了两个思路：第一，老年人优待证更换工作沿用现行的居委会和街道的申办、补换流程和管理体系；第二，老年人优待证主管部门不变，其相应的基本服务功能分别纳入社会保障(市民)卡等系统进行管理。然而，业务部门与技术部门的职能分割，使部门间出现了信息孤岛。

“老年人要享受补贴的待遇，是需要找市老龄办公室的，因为是他们负责老年人优待待遇审核工作。对于哪些是符合优待证的人群，我们社保卡中心是没有办法识别的，因为符合享受待遇的人群信息数据不在我们社保卡中心，我们没有老年人福利发放资格审核权限。”(社保卡中心某部门负责人，20160226)

“我们社保卡中心作为市民卡的直接服务部门，承受来自老人的投诉，这对我们造成了特别大的压力，而市老龄办公室关于福利资格审查的标准又不是我们所能干涉和控制的，所以，我们也没有办法。我们能在卡上加载这一项服务，但是能不能使用还得看民政部门对于福利资格的审核和实现实时的数据对接。”(社保卡中心客户服务部经办人员，20160411)

(五)难以管控的外部合作伙伴

通过与央行的战略合作，社保卡加载了现金存取、转账、消费等金融功能，实际上变成了银行IC卡。这样的设计是想达到“三赢”：对社保卡中心来说，不仅可以刺激发卡量，而且还把制卡成本转嫁给了合作的金融机构，从而“化解”了社保卡的制卡成本；对于参保人来说，金融社保卡可以让群众更方便地享受社保待遇和金融服务；对金融机构来说，通过参与社保卡发卡和社保卡建设，不仅可以吸纳更多在本行开卡的用户，更为重要的是，银行可以据此吸纳相当数量的社保资金，从而参与分享社保基金庞大的资金池以及这些资金可能产生的流动收益这一“大蛋糕”。

2012年，Y市政府发布的《Y市社保卡推广工作方案》明确规定，“制定市民卡合作银行资格条件，按程序征选符合条件的合作银行，通过市场化方式基本解决市民卡工本费”。社保卡中心将制卡成本及风险转移给银行，而银行作为技术供给的一方，一旦签订协议，即使服务不好，也很难退出。因为加载金融功能的社保卡一经银行发放，如果取消与该银行的合作，便会影响到民众对社保卡已经形成的使用习惯。因此，社保卡中心虽然可以借助与银行的合作来刺激发卡量，但在技术上导致社保卡中心对银行的依赖，影响了发卡之后的服务工作。

从组织外部技术环境看，组织的政策执行受到外部的环境影响，同时也在塑造与构建着外部环境。社保卡政策执行是在政府与市场交易所构成的场域环境下执行的，场域即是由关键供应商、资源和产品消费者、管制机构以及其他生产相似产品或服务的组织等聚合在一起所构成的一种被认可的制度性生活社区。[29]按照吉本斯的定义，场域即是指由采用相关资源、依赖相似技术、生产相关产品的一些组织所构成的环境。[30]在社保卡部门与银行互动的场域逻辑下，Y市社保卡部门需要借助银行的金融功能以刺激发卡，进而以发卡量来维持组织存在的必要性；银行则乐于发行合作框架下带有本银行标识的社保卡，借此可以获得市场收益。在双方合作中，银行因其在金融领域的专业能力而处于技术优势地位，而这种技术优势正是社保卡部门所缺乏的。为了更好地利用银行的发卡渠道和专业的金融功能服务渠道，社保卡部门即使在银行不能为金融社保卡持卡人提供优质服务的情况下也难以让其退出。这样就造成了在服务链条最前端的社保卡缺乏较好的配套服务资源，制约了社保卡金融功能的使用，从而加剧了“强发卡弱应用”的局面。

四、结论与讨论

基于对Y市社保卡政策执行过程的系统考察和社保卡部门的行动路径，本文在文献综述的基础上，构建了一个组织政策执行的分析性框架。该框架尝试从组织身份、组织间关系(具体分为纵向的上下级政府关系和横向的同级部门关系)、组织外部技术环境三个维度，分析组织的政策执行过程与行为，进而揭示多层级、跨部门体制情境下部门差异性对政策执行偏差的影响(图1)。

图1 部门政策执行偏差的多重逻辑

研究发现：一方面，在社保卡项目执行中，Y市社保卡部门面临着部门身份合法性压力。为了增强自身组织的合法性，社保卡部门采取附加式的政策执行方式，以增加发卡量来彰显自己部门的重要性，导致重发卡的政策执行偏向。这是社保卡政策执行中的第一重执行偏差，这一结论证实了本研究的第一个命题。另一方面，在社保卡项目执行中，Y市社保卡部门还面临着来自上级纵向部门的目标考核压力。为了应对硬性的指标考核压力，社保卡部门基于完成任务的执行逻辑，同样采取附加式的执行方式，踊跃发行社保卡，从而加深了偏重发卡数量的执行风格，带来了第二重政策执行偏差，这一结论证实了本文的第二个研究命题。这两个研究命题表明，合法性和目标考核的双重压力为社保卡部门提供了重视发卡量的激励机制，刺激了社保卡部门的附加式政策执行，从而导致附加式政策执行式的偏差。

研究还发现：一方面，在社保卡政策执行过程中，社保卡部门受制于资源不共享带来的部门壁垒，无法突破“信息孤岛”的瓶颈，导致政策执行受阻，无法实现“一卡多用”“一卡通用”的政策目标。这是社保卡政策执行中的第三重执行偏差。这一结论证实了本文的第三个研究命题，也就是说，横向部门之间因部门分割而形成的资源不共享逻辑会制约政策执行，形成政策执行阻滞，进而加剧政策执行偏差。另一方面，尽管社保卡部门可以借助与商业银行的合作增加发卡量并转移发卡成本，但是在与外部技术环境互动的场域逻辑下，也形成了社保卡部门对合作银行的资源依赖，无法有效管控银行的相关服务，因而很难借助银行推动社保卡应用。这是社保卡政策执行中的第四重执行偏差。这一结论证实了本文的第四个研究假设。这样，在信息不共享与对外部技术资源依赖的双重约束机制下，社保卡政策执行出现“发卡量大、服务功能应用率低”的执行阻滞式偏差。

综上所述，本研究从组织视角揭示了导致社保卡政策执行偏差的多重逻辑，并识别了两大类型(附加式和阻滞式)的四重政策执行偏差。本文的贡献在于通过组织视角的整合性框架分析了政策执行偏差的多重逻辑，从社保卡部门的行动路径中揭示了政策执行过程中科层体系内外的相互关系。更重要的是，本文关注了社保卡中心这类面临身份危机的部门在政策执行中的行为及其逻辑。考虑到行政体制改革是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要工具，而每一轮大规模的机构改革都意味着机构的精简或者结构优化。[31]对不同类型政府部门政策执行效果的差异性进行研究，可以防止机构变动引发的政策稳定性、连续性和偏差性问题。

本文通过对组织间关系的研究进一步证实了我国政策执行具有“层级性”与“多属性”的特点，要防止政策执行偏差，需要加强纵向与横向部门之间的协调、合作、整合、互信，促进资源交换和信息对接。[1]虽然已有研究对组织外部环境进行了讨论，但是学者们的注意力更多聚焦于制度环境，[32-34]较少关注到技术环境对政策执行的重要性。事实上，政策执行部门在与外界进行资源的引进、吸收、转换过程中往往形成对外界环境的资源依赖，从而减弱政策执行部门的自主性，导致政策执行偏差。因此，政策执行部门在与外部技术环境进行交互时，要有清楚明晰的定位，要具备迫使对方提供资源的能力，[35]只有这样，才能预防政策执行偏差。

社保卡政策执行已经超过20年，涉及到人社部、公安部等多个中央部门及省级政府与相关职能部门，但限于篇幅，本文只以市级层面的社保卡部门为主体进行分析，仅仅指出了政策执行长链条上的局部环节。再者，本文仅从发卡部门分析社保卡发量大、应用量低的现象，未将公众对社保卡的认知与态度纳入其中进行讨论。最后，社保卡建设背后存在隐藏的产业利益关系，也对社保卡政策执行产生着重要影响，值得在未来的研究中加以关注。

致谢

感谢中山大学政治与公共事务管理学院研究生孔令赟为本研究做出的重要贡献！