“十四五”规划新政与城乡居民基本养老保险财政负担

杨再贵 许 鼎

(1.中央财经大学 中国精算研究院， 北京 100081； 2.郑州航空工业管理学院 经济学院， 河南 郑州 450046)

一、引 言

根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，“十四五”时期社会保障要完善城乡居民基本养老保险制度(以下简称城乡居保)，指导地方调整缴费档次和缴费补贴标准，逐步提高领取养老金的最低缴费年限，规范个人账户计息办法。《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》也有类似的规定。由于世界经济复苏缓慢，加上疫情冲击，导致我国本就十分沉重的财政负担雪上加霜。即使如此，近年来仅中央财政对基本养老保险的年度补贴就已超过了1万亿元(1)参见田进：《胡晓义：对养老保险制度的四点认知》，2020年9月20日，http://m.eeo.com.cn/2020/0920/414405.shtml,2022年2月6日。。财政对城乡居保的补贴也不可小觑。因此，本文着眼于“十四五”规划和2035年远景目标对城乡居保的要求，建立城乡居保收支结余精算模型，测算城乡居保2021—2035年间各年的财政负担，并考察提高个人缴费档次、缴费补贴标准、最低缴费年限、个人账户记账利率等规划目标新政策对城乡居保财政负担的影响，在不会明显增加财政负担的情况下寻求提高参保人缴费档次和增加养老金待遇的办法。

《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发[2014]8号)规定：城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成。个人缴费、地方政府对参保人的缴费补贴、集体补助及其他社会经济组织、公益慈善组织、个人对参保人的缴费资助，全部记入个人账户。养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终生。中央确定基础养老金最低标准，地方政府可根据实际情况适当提高基础养老金标准；对长期缴费的，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。政府对符合领取城乡居民养老保险待遇条件的参保人全额支付基础养老金。参保人死亡，个人账户资金余额可依法继承。新型农村社会养老保险(简称新农保)或城镇居民社会养老保险(简称城居保)实施时已满60岁，在本意见印发之日前未领取国家规定的基本养老保障待遇的，不用缴费，自意见实施之月起可按月领取城乡居保基础养老金。

用精算方法研究城乡居保的文献较多。在2014年城居保与新农保合并之前，对这二者的测算研究主要可归纳为两类。一类侧重于研究农村养老保险基金的收支平衡。研究表明，参保率、财政补贴模式、计发月数和基金投资收益率等因素分别具有扩大或缩小基金长期、短期缺口的作用(2)参见封铁英、李梦伊：《新型农村社会养老保险基金收支平衡模拟与预测——基于制度风险参数优化的视角》，《公共管理学报》2010年第4期。；参保率与基金积累额成正比变动，维持目前参保率不会使基金后期失衡风险加重(3)参见钱振伟等：《新型农村社会养老保险可持续发展的仿真评估：基于人口老龄化视角》，《经济学家》2012第8期。；缴费补贴方式下的现收现付制阶段式平衡模式具有在相同养老金目标替代率下年均财政补贴规模最小且财政支出规模稳定的特征(4)参见刘昌平、殷宝明：《新型农村社会养老保险财政补贴机制的可行性研究——基于现收现付平衡模式的角度》，《江西财经大学学报》2010年第3期。；农村居民的法定个人账户计发月数与平均余命不协调导致养老保险个人账户缺口增大(5)参见杨斌、丁建定：《新型农村社会养老保险个人账户给付月数的测算与分析》，《江西财经大学学报》2012年第6期。。另一类侧重于研究农村社会养老保险的政府负担能力，包括新农保财政补贴规模测算(6)参见穆怀中等：《新型农村养老保险的财务负担水平分析》，《社会保障研究》2011年第4期。、中央和地方财政的筹资能力评估(7)参见邓大松、薛惠元：《新型农村社会养老保险制度推行中的难点分析——兼析个人、集体和政府的筹资能力》，《经济体制改革》2010年第1期。以及各种新农保方案对财政体系可持续性的影响分析(8)参见蒋云赟：《我国新型农村养老保险对财政体系可持续性的影响研究——基于代际核算方法的模拟分析》，《财经研究》2011年第12期。等。

城居保与新农保合并后，用精算方法对城乡居保的研究也主要包括两类测算。第一类侧重于测算隐性债务和收支缺口。结果显示：城乡居保养老保险的隐性债务相对较小(9)参见刘学良：《中国养老保险的收支缺口和可持续性研究》，《中国工业经济》2014年第9期。；未来城乡居保个人账户存在收支缺口(10)参见薛惠元、仙蜜花：《城乡居民基本养老保险个人账户基金收支平衡模拟与预测——基于个体法的一项研究》，《当代经济管理》2015年第10期。；基金缺口规模和财政补贴总规模都随缴费档次的提高而增加(11)参见刘昌平、刘威：《公共财政视角下城乡居民基本养老保险最优缴费档次研究》，《社会保障研究》2019年第3期。；“全面二孩”人口政策能缓解城乡居保基金的支付压力(12)参见曾益等：《从“单独二孩”走向“全面二孩”：城乡居民基本养老保险基金可持续性能提高吗？》，《财政研究》2016年第11期。。第二类侧重于测算城乡居保的保障水平和财政承受能力。研究发现，根据政府的财政责任测出了城居保与新农保合并当年城乡居保未来财政负担的折现值(13)参见杨再贵等：《城乡居民基本养老保险的精算模型及应用》，《中央财经大学学报》2019年第2期。；按照符合现阶段实际情况的替代率可将城乡居保财务平衡的年份维持至2030年左右(14)参见张向达、张声慧：《城乡居民养老保险的财务可持续性研究》，《中国软科学》2019年第2期。；提高城乡居保待遇会显著增加财政负担规模(15)参见景鹏等：《城乡居民基本养老保险的适度待遇与财政负担》，《财政研究》2018年第10期。；在财政负担不变的情况下“出口”补贴模式能更好地提高养老金待遇(16)参见许鼎、杨再贵：《补入口还是补出口？——对城乡居保财政补贴模式的精算评估》，《统计与信息论坛》2021年第1期。；应强化基础养老金的中央财政责任(17)参见张盈华、于萌：《城乡居民基础养老金最低标准调整机制与方案——基于充足、公平和可负担的综合分析》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2020年第3期。等。既有研究尚未考虑“十四五”规划新政和人社部发[2018]21号文件带来的新变化。

在用精算方法研究城乡居保领域，本文的边际贡献如下：首先，分别考察“十四五”规划新政——调整个人缴费档次、调整缴费补贴标准、提高最低缴费年限、规范个人账户计息办法对城乡居保财政负担的影响。其次，本文考察包括基础养老金和个人账户养老金在内的城乡居保整体。既有研究中，有些只考察城乡居保的基础养老金，有些只考察个人账户养老金。再次，考虑人社部发[2018]21号文件带来的新变化，并使其清晰又好理解地反映在精算模型中，如基础养老金里增加了年限养老金和高龄养老金等。最后，本文测算从“十四五”规划开始到2035年远景目标期末城乡居保各年的财政负担。以往有些研究测算的是未来收支折算到某个时点的现值，而非各年的当年收支。

二、精算模型

由国发[2014]8号文件和《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》(人社部发[2018]21号)可知：政府承担对个人缴费的补贴、基础养老金和超过计发月数的个人账户养老金。其中，基础养老金包括中央确定的基础养老金最低标准(以下简称中央基础养老金)、地方政府提高的基础养老金(以下简称地方所增基础养老金)、年限养老金和高龄养老金。因此，城乡居保某年的财政负担=该年地方政府对参保人缴费的补贴支出+该年基础养老金支出+该年超过计发月数的个人账户养老金支出。

城居保与新农保于2014年合并为城乡居保。据国发[2014]8号文件，参保起始年龄为16岁，养老金领取年龄为60岁。2014年60岁及以上的参保人不用缴费、无个人账户、领取基础养老金；政府为当年16岁及以上、60岁以下的参保人都建有个人账户。根据计算需要，将参保人分为“老人”、“需要补缴费”参保人和“无须补缴费”参保人三类。其中，“老人”是指国发[2014]8号文件实施时已满60周岁的参保人员；“需要补缴费”的参保人是指在该文件实施时距规定待遇领取年龄达不到最低缴费年限的参保人员；“无须补缴费”的参保人是指该文件实施时距规定待遇领取年龄达到和超过最低缴费年限的参保人员。

(一)各年财政负担模型

1.t∈[2021，2026)年政府承担的支出

这期间，政府承担的支出包括地方政府对参保人缴费的补贴、中央基础养老金、地方所增基础养老金和高龄养老金，无超过计发月数个人账户养老金和年限养老金。

各年的参保缴费人员都是16-59岁的参保人员，故各年地方政府对参保人缴费补贴支出的计算式相同。设Lt，x为t年x岁的参保人数，则αLt，x为参保缴费人数，故t年政府对个人缴费的补贴支出为：

(1)

参保人60岁后在计发月数内领取的个人账户养老金从其个人账户中开支，超过计发月数后领取的个人账户养老金由财政负担。国发[2014]8号文件规定个人账户养老金计发月数为139，即11年零7个月。因此，参保人在71岁零7个月之后领取的个人账户养老金由财政负担。“老人”在制度建立时点已达到待遇领取年龄，没有个人账户。在2014年建有个人账户的最大年龄参保人为59岁，该年龄参保人开始领取超过计发月数个人账户养老金的年份为2014+71-59=2026年。故在2026年之前无超过计发月数个人账户养老金。

根据人社部发[2018]21号文件规定，对长期缴费、超过最低缴费年限15年的参保人应适当加发年限养老金。在2014年的参保人中达到待遇领取年龄后符合年限养老金领取条件的最大年龄参保人为44岁，到2025年才55岁、未到待遇领取年龄，更无年限养老金支出。设终极年龄为ω岁。待遇领取人员不存在缴费、按规定也不得转为城镇职工基本养老保险(简称城职保)，其人数即参保人数，不必乘以α，故t年基础养老金支出为：

(2)

2.t∈[2026，2030)年政府承担的支出

这期间，政府承担的支出包括地方政府对参保人缴费的补贴、中央基础养老金、地方所增基础养老金、高龄养老金和超过计发月数个人账户养老金，无年限养老金。其中，政府对个人缴费的补贴支出Gt同式(1)，基础养老金支出Bt同式(2)。

(3)

3.t∈[2030，2014+ω-59)年政府承担的支出

这期间，政府承担的支出里增添了年限养老金，“需要补缴费”的参保人还未到达极限年龄。因此，对个人缴费的补贴支出Gt同式(1)。t年基础养老金支出为：

(4)

超过计发月数的个人账户养老金支出It的算式同式(3)。

4.t∈[2014+ω-59，2014+ω-44)年政府承担的支出

这期间，“需要补缴费”的参保人出现极限年龄，“无须补缴费”的参保人还未到达极限年龄。因此，对个人缴费的补贴支出Gt同式(1)，基础养老金支出Bt同式(4)。t年超过计发月数的个人账户养老金支出为：

(5)

5.t∈[2014+ω-44，∞)年政府承担的支出

这期间，“无须补缴费”的参保人出现极限年龄。因此，对个人缴费的补贴支出Gt同式(1)。t年基础养老金支出为：

(6)

超过计发月数的个人账户养老金支出It的算式同式(5)。

(二)上述模型中各类养老金待遇的确定

1.个人账户养老金

2014年60岁及以上参保人不用缴费、无个人账户、领取的是基础养老金，而59岁及以下参保人必须缴费并建立个人账户。因此，2014年46—59岁参保人到60岁时累计缴费都不足15年，都需补缴费。实践中“需要补缴费”的参保人通常在达到领取待遇年龄时按当年的平均缴费档次一次性补齐，故其在60岁那年的个人账户养老金为：

(7)

其中，J=12/139。t是个人账户养老金计发月数届满年度，x是该年度参保人对应的年龄。以2014年45岁参保人为例，2029年60岁，缴费正好满15年无须补缴，从2040年8月起领取养老金超过139个月，参保人该年71岁，即t=2040，x=71。

2014年45岁及以下参保人到60岁时累计缴费都不少于15年，无须补缴费，在60岁那年的个人账户养老金为：

(8)

2015年及以后各年的新参保人即16岁参保人，到60岁时累计缴费都超过15年，无须补缴费，在60岁那年的个人账户养老金为：

(9)

2.年限养老金

2014年16—44岁的参保人到60岁时累计缴费都超过15年，其在60岁那年及以后年度的年限养老金为：

(10)

三、精算基础

(一)各年参保人数和缴费持续率

根据2013—2020年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》公布的城乡居民基本养老保险参保人数和实际领取待遇人数(18)由于2009—2012年新农保不断扩面、城居保2011年刚起步，参保人数变化很大，故这4年未纳入样本。，可得这期间各年末的参保缴费人数和待遇领取人数。由于城乡居保参保人绝大多数都是农村居民，故设城乡居保参保缴费人数和待遇领取人数的分布与同年份全国乡村分年龄、性别的人口分布相同。根据2020年《中国人口和就业统计年鉴》公布的2019年末全国乡村分年龄、性别的人口数计算分年龄、性别的人口占比，从而估计出2020年初(基期)城乡居保16—95岁分年龄、性别的参保人数。设参保人的终极年龄为95岁。用该方法估计2013—2020年间各年初16岁的男女参保人数，再用时间序列ARIMA(4，1，0)模型预测出2021—2035年初16岁分性别参保人数。根据基期参保人口结构、分年龄性别死亡率和缴费持续率，用队列要素法可得到2021—2035年初分年龄、性别的参保人数。

引入缴费持续率的目的是估计参保缴费人数。各年乡城人口迁移导致的参保人养老保险转移通过缴费持续率反映在参保缴费人数中。每年都有部分城乡居保的参保人员因乡城人口迁移转入城镇职工基本养老保险(城职保)而中断城乡居保的缴费。并非所有乡城迁移人员都能转入城职保，只是其中少数符合条件的能转入。这种养老保险制度转移人数还未见权威发布。加之2014年城乡居保统一之前还有新农保和城居保的参保人员，再参考城职保往年的经验数据，综合这些因素后取缴费持续率α为90%。

(二)平均个人缴费、地方政府补贴

国发[2014]8号文件规定：缴费标准设为每年100元、200元、300元……1000元、1500元、2000元12个档次，各省份人民政府可根据实际情况增设缴费档次。用2012—2017年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》(19)该公报2018年及以后年度未再公布个人缴费总额。公布的城乡居保个人缴费总额除以参保缴费人数得到2012—2017年各年初的平均个人缴费，然后用多项式进行趋势外推，趋势线方程为：y=3.0196x2-4.3162x+173.9，R2为0.9949，据此得到2018—2035年初的平均个人缴费，如表1所示。

国发[2014]8号文件规定：地方政府应当对参保人缴费给予补贴，对选择最低档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年30元；对选择500元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年60元。在全国31个省份人力资源和社会保障厅(局)网站上查到2021年初各省份普遍设定的个人缴费档次对应的政府补贴，据此算出各缴费档次对应的政府补贴全国平均水平和缴费补贴率，如表2所示。因此，2021—2035年的平均政府补贴可用平均个人缴费乘以缴费补贴率得到。

(三)基础养老金及其增长率、年限养老金和高龄养老金

《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号)规定：新农保基础养老金标准为每人每月55元。《关于提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》(人社部发[2015]5号)规定：从2014年7月1日起，全国城乡居保基础养老金最低标准提高至每人每月70元。《关于2020年提高城乡居民基本养老保险全国基础养老金最低标准的通知》(人社部发[2020]67号)规定：从2020年7月1日起，将最低标准提高至每人每月93元。从2009年到2020年这11年时间，中央基础养老金从55元/月提高到93元/月，年均增长率ρ=(93/55)1/11-1 ≈ 4.89%。设未来中央基础养老金年均增长率与此相同，故可得到2021—2035年的中央基础养老金。

人社部发[2018]21号文件规定：地方应当根据当地实际提高基础养老金标准，对65岁及以上参保城乡老年居民予以适当倾斜。截至2022年初，各省份每人每月的实发基础养老金(=中央基础养老金+地方所增基础养老金)、年限养老金和高龄养老金见表3。以《中国统计年鉴2021》公布的各省份实际领取待遇人数为权重加权平均得到2022年初地方实发基础养老金全国平均值为135.67元/人月。用该平均值除以同年度中央基础养老金得到地方实发基础养老金全国平均提高系数约为1.46，设其在未来保持不变，用预测期内各年中央基础养老金乘以全国平均提高系数得到对应年度地方实发基础养老金。

由表3可算得，累计缴费年限超过最低缴费年限后，每超过1年加发的年限养老金平均值θ为3.58元/人月。65—69岁、70—74岁、75—79岁和80岁及以上参保人的高龄养老金平均值分别为7.27元/人月、9.38元/人月、10.75元/人月和18.29元/人月。

表3 各省份实发基础养老金、年限养老金和高龄养老金月标准 (单位：元/人月)

续表

(四)死亡率、记账利率

由于2010—2019年全国乡村各年龄的男女平均死亡率更接近于《中国人身保险业经验生命表(2010—2013)》非养老类业务一表各年龄的男女平均死亡率，故以此为城乡居民分年龄、性别的死亡率。“十四五”规划要求规范城乡居保个人账户计息办法。参照城职保的情况，城乡居保个人账户记账利率会逐渐向城职保的靠拢，故设其在预测期间为每年3.5%。以上参数值均为基准值。

四、“十四五”规划政策对财政负担的影响

本节先计算基准情形——不考虑“十四五”规划政策下的财政负担。然后考虑“十四五”规划政策，考察调整个人缴费档次、政府对缴费补贴的标准、领取待遇最低缴费年限、个人账户记账利率等政策逐项累加对财政负担的影响。

(一)基准财政负担规模

将上述参数基准值代入精算模型进行运算，分别得到城乡居保2021—2035年间各年的政府对个人缴费的补贴支出、基础养老金支出、超过计发月数的个人账户养老金支出以及这三者之和的财政负担，如表4所示。可见，财政负担在预测期内逐年递增，2022年超过3000亿元，2027年将超过4000亿元，2034年将突破5000亿元。

从财政负担构成上看，基础养老金支出占财政负担的比重最大，远高于缴费补贴支出和超过计发月数的个人账户养老金支出的比重。从它们的变动趋势看，缴费补贴支出、基础养老金支出和财政负担从2021年起逐年增加，超过计发月数的个人账户养老金支出从2026年起逐年递增。其中，基础养老金支出增幅大，缴费补贴支出和超过计发月数的个人账户养老金支出增幅小。

若放眼我国基本养老保险整体，城乡居保的财政负担也比较重。我国基本养老保险包括企业职工基本养老保险、机关事业单位工作人员养老保险和城乡居民基本养老保险。由于基本养老保险所需财政补贴越来越大，《人力资源和社会保障事业发展统计公报》2018年后不再公布补贴额。但正如本文首段引用的数据，中央财政在基本养老保险方面每年的补助已超过1万亿元。若能通过完善这些基本养老保险制度来减少必需的财政补贴，就有利于降低基本养老保险整体的财政负担，更有利于缓解我国的财政支付压力、降低财政赤字率。

表4 城乡居保2021—2035年的财政负担及其构成 (单位：亿元)

(二)政策逐项累加后的财政负担

将预测期各年的平均个人缴费较基准值提高5%，其他参数的取值与基准情形一致，计算该情形下的财政负担及其对缴费档次的弹性，结果见表5对应列。可见，提高个人缴费档次后财政负担有所增加。这是因为提高缴费档次会增加个人账户养老金使超过计发月数的个人账户养老金支出有所增加，其次会带动缴费补贴支出有所增加。

在调高缴费档次的基础上，将预测期各年的平均缴费补贴率提高3个百分点，其他参数的取值与调高缴费档次后的情形相同，该情形下的财政负担及其对缴费补贴率的弹性见表5对应列。可见，累加调高缴费补贴后财政负担继续增加，而弹性有所下降。原因是提高政府对个人缴费的补贴本身会直接增加财政负担，补贴进入个人账户又使超过计发月数的个人账户养老金支出有所增加，但增幅不大。

在累加调高缴费补贴的基础上，再将领取待遇最低缴费年限增加1年，其他参数的取值与累加调整缴费补贴后的情形相同，该情形下的财政负担及其对最低缴费年限的弹性见表5对应列。可见，累加调高领取待遇最低缴费年限后，财政负担进一步增加，弹性进一步下降。这是由于提高最低缴费年限会增加个人账户储存额和超过计发月数的个人账户养老金，使财政负担小幅增加。

在累加调高最低缴费年限的基础上，再将预测期各年的个人账户记账利率提高2个百分点，其他参数的取值与累加调整最低缴费年限后的情形相同，该情形下的财政负担及其对记账利率的弹性见表5对应列。可见，累加调高个人账户记账利率后，财政负担有所增加，弹性显著下降。原因是提高记账利率会增加个人账户养老金，使超过计发月数的个人账户养老金支出有所增加，但增幅很小。

从预测期弹性大小看，上述四项规划政策对财政负担的影响都小。按大小顺序依次为个人的缴费档次、政府的缴费补贴、最低缴费年限和记账利率。

(三)敏感度测试

考察上述“十四五”规划政策累加调整后的财政负担分别对养老金待遇领取年龄、缴费持续率、基础养老金增长率和个人账户养老金计发月数等四个因素的敏感性。在这些规划政策累加调整后的情形下，分别将待遇领取年龄由60岁提高到61岁、缴费持续率提高1个百分点、基础养老金增长率提高1个百分点、60岁的个人账户养老金计发月数增加到140，分别计算财政负担对上述四个参数的弹性。类似地，在基准情形下分别计算财政负担对这四个参数的弹性。结果如图1所示。

表5 政策逐项累加后城乡居保2021—2035年的财政负担及其对各政策变量的弹性

图1 两种情形下财政负担对四个参数的弹性

比较两种情形下的弹性可见，“十四五”规划政策累加后，待遇领取年龄、缴费持续率、基础养老金增长率和个人账户养老金计发月数等四个因素对财政负担的影响稳定。在影响方向上，提高待遇领取年龄和个人账户养老金计发月数都会减轻财政负担，提高缴费持续率和基础养老金增长率都会加重财政负担。在影响力度上，待遇领取年龄和缴费持续率对财政负担的影响很强，基础养老金增长率和个人账户养老金计发月数的影响较弱。

提高待遇领取年龄通过缩短待遇领取年限会减少基础养老金支出，通过延长缴费年限会增加缴费补贴支出，通过提高个人账户储存额会增加超过计发月数的个人账户养老金支出，因基础养老金支出减少的效应明显超出后两个效应而使财政负担下降。增加个人账户养老金计发月数既会降低每月的个人账户养老金，又会缩短超过计发月数后的领取年限，从而会减轻超过计发月数的个人账户养老金支出，进而降低财政负担。提高缴费持续率会增加缴费补贴支出，留在城乡居保里的人数多又增加基础养老金支出，个人账户储存额增加也使超过计发月数的个人账户养老金支出增加，从而增加财政负担。

五、结论与建议

本文建立符合《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发[2014]8号)和《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》(人社部发[2018]21号)等文件的精算模型，测算了从“十四五”规划起到2035年远景目标为止期间城乡居民基本养老保险各年的财政负担。结果显示：在基准情形下，财政负担在预测期内逐年递增，2022年超过3000亿元，2027年将超过4000亿元，2034年将突破5000亿元。这规模在我国三项基本养老保险制度中不可小觑。若能通过完善这些基本养老保险制度来减少所需的财政补贴，就有利于降低基本养老保险整体的财政负担，更有利于缓解全国财政支付压力。

为考察“十四五”规划政策对城乡居保财政负担的影响，在基准情形的基础上，逐项累加调高个人缴费档次、政府对缴费的补贴、领取待遇最低缴费年限、个人账户记账利率等“十四五”规划政策参数的取值，分别计算各年财政负担在政策逐项累加情况下的弹性，发现逐项累加调高“十四五”规划政策参数的取值会加重财政负担，但影响都很弱。

关于待遇领取年龄、缴费持续率等因素对财政负担的影响方向和程度，“十四五”规划政策情形下与基准情形下的敏感度测试结果稳定；提高待遇领取年龄和个人账户养老金计发月数都会减轻财政负担，提高缴费持续率和基础养老金增长率都会加重财政负担。在影响程度上，待遇领取年龄和缴费持续率对财政负担的影响很强，基础养老金增长率和个人账户养老金计发月数的影响较弱。

为提高参保人缴费档次、优化政府对个人缴费的补贴、改进最低缴费年限规定和个人账户计息办法，在不会明显增加财政负担的情况下尽量提高养老金待遇，可采取以下措施。

第一，提高个人账户记账利率。由于“十四五”规划政策中个人账户记账利率对财政负担的同向影响非常弱，因此，提高记账利率基本上不会加重财政负担。提高个人账户记账利率还会增加个人账户养老金待遇，激励多缴多得，有利于提高城乡居民的参保意愿和缴费档次。国发[2014]8号文件规定：“个人账户储存额按国家规定计息。”具体计息办法至今仍未明确，实践中还是参照金融机构一年期存款基准利率计息。而城职保已于2016年就统一和规范了个人账户记账利率办法，自那以后城职保的记账利率远高于城乡居保的记账利率。从公平性角度考虑，亟须尽快规范城乡居保个人账户计息办法。

第二，提高政府对中档次标准个人缴费的补贴，促进个人缴费档次提高的同时也兼顾社会公平。在“十四五”规划政策中，政府对个人缴费的补贴对财政负担的同向影响很弱，提高缴费补贴不会增加多少财政负担。提高政府对个人缴费的补贴还能让参保人立竿见影地得到实惠，激发其提高缴费档次的积极性。提高对中档次标准个人缴费的补贴，鼓励更多参保人按中档次标准缴费并获得相应补贴，还可体现社会公平。

第三，提高最低缴费年限。由于最低缴费年限对财政负担的影响很弱，所以提高最低缴费年限不会明显加重财政负担。提高最低缴费年限还能促进个人账户积累，激励多缴多得，同时抑制“晚参保甚至到达待遇领取年龄时一次性补缴费”的行为。

第四，适时提高城乡居保待遇领取年龄和缴费持续率。敏感性分析显示，待遇领取年龄和缴费持续率对财政负担的影响程度很强而两者的影响方向相反。提高缴费持续率会增加个人账户资金积累和年限养老金，有利于增加养老金待遇；提高待遇领取年龄会显著降低财政负担。因此，应综合考虑城乡居民平均预期寿命、财政承受能力和城职保退休年龄的调整，适时适度提高城乡居保待遇领取年龄。

第五，调整基础养老金结构，控制基础养老金最低标准的增速而提高年限养老金标准。提高基础养老金增长率对加重财政负担的作用，相对于“十四五”规划政策而言更强一些。另外，基础养老金待遇与个人缴费贡献无关。而现行年限养老金的全国平均计发标准偏低，提高年限养老金能够激励长缴多得，同时抵消最低缴费年限提高对年限养老金的负向影响。为了不显著增加财政负担，可调整基础养老金结构，即控制基础养老金增长率而提高年限养老金标准。

第六，增加个人账户养老金计发月数。敏感性分析显示，增加个人账户养老金计发月数能降低财政负担。虽然增加计发月数会降低每月的个人账户养老金，但若同步提高个人缴费档次，那么，即使适度增加计发月数也不会明显影响每月养老金待遇。所以，应根据我国人口预期寿命延长的规律适时增加个人账户养老金计发月数。