破产重整中的商业银行债权保护

■ 程晋鲁 方荣慧

（1.中国人民银行济南分行 山东济南 250021；2.国家开发银行山东省分行 山东济南 250013）

党的十八大以来，习近平总书记作出我国经济发展进入新常态的重大判断，强调要推进供给侧结构性改革。党的十九大指出，我国经济由高速增长阶段转变为高质量发展阶段，要加快建设现代化经济体系，培育新增长点，形成新动能。通过推动新旧动能转换，深化供给侧结构性改革，从而实现经济高质量发展，已经成为全社会的共识。

在加快推进新旧动能转换的过程中，为实现“腾笼换鸟”，必然会产生传统落后产能出清、企业破产多发的问题。相比破产清算程序，破产重整可以最大限度地减少企业破产带来的社会动荡，盘活有重整价值的企业。破产重整是一项繁杂的过程，需协调和平衡各利益主体的关系。其中，银行作为最大的债权人，在各方利益博弈的过程中往往处于不利地位，常常面临担保物权、重整方案制定权、表决权受限等诸多问题，债权受偿情况不理想会直接影响金融机构支持实体经济发展的积极性。本文将立足于企业破产法及民法典等法律法规制度之规定，结合新旧动能转换背景下我国破产重整实践操作现状，就债权保护法律问题进行研究并提出相关建议。

一、新旧动能转换下的金融风险化解方式

（一）新旧动能转换过程中容易发生金融风险

近年来，我国部分企业受行业产能过剩、企业盲目扩张和经营管理不善等诸多因素影响，经济下滑压力大，资产负债表恶化，为维持生存，往往选择“借新还旧”，使得杠杆率不断攀升。如某省企业互联互保问题较为严重，在经济效益普遍较好时，企业互联互保能增加关联企业整体经营实力，提高融资可获得性，而当经济发展环境变化时，某些债务风险较为突出的企业一旦发生违约事件，往往导致风险向担保链条传染，使得企业债务风险也随之向银行金融机构传导，从而引发金融风险。

（二）新旧动能转换过程中的风险化解方式

新旧动能转换过程中不可避免地伴随不良资产短期多增的阵痛，这就要求银行一方面更加审慎授信，做好新增授信项目风险评估和控制，优化信贷结构，另一方面要加大对存量不良资产的处置力度，在做好通过采取延期还本付息等方式救活暂时经营困难企业的基础上，运用各种法律手段追索“坏”企业债权，更好地实现自身债权权益最大化。常用的风险化解方式包括依法诉讼或仲裁、债权转让（不良资产批量转让、平价转让）、债务重组、和解和破产（包括破产清算和破产重整）。上述各种方式不仅对风险化解的效果不同，而且对企业未来发展的影响也不尽相同（见表1）。因此，在针对具体项目制定风险化解方案时，一方面应在维护银行合法权益的基础上分析利弊，另一方面还应着眼于行业发展趋势和地方区域经济状况，助力企业解难纾困。

表1 不同风险化解方式优缺点对比

（三）破产重整方式在新旧动能转换过程中具有相对优势

破产分为破产清算与破产重整，总体来看，二者都能有效地帮助企业处理债权债务关系，但二者对企业未来发展的影响以及对银行风险化解的效果等多方面不尽相同。破产清算是对不能清偿到期债务、无力继续经营的企业，由法院宣告停止营业，一次性处理企业债权债务关系，最终企业注销；破产重整是对存在破产情形但又有挽救希望的债务人暂不清算，而是由法院主持，通过对各方相关人利益进行协调，强制进行营业重组和债务清理，以避免企业破产并助力企业获得重生。相比于破产清算程序，破产重整更能体现利益均衡原则、程序优先原则和效率价值原则，较好地维护职工队伍和地方经济社会的稳定，兼顾各方利益，可行性、操作性较强，对于有效破解企业生存发展困境、维护社会稳定具有重要意义，一般会被认作是最优选择。同时，因企业的经营资金主要来源于银行，在企业濒临破产之际，银行往往也成为最大债权人，如企业通过破产重整方式重焕生机，银行信贷资产也会得到优化。总之，破产重整是维护银行债权的重要路径之一，可整体解决破产企业的繁杂债权债务关系，与其他风险化解方式相比，在淘汰落后动能、提升传统动能和培育新动能等方面具有显著的优势。

二、银行债权保护破产重整制度存在若干短板

2007年6月施行的《企业破产法》（以下简称《破产法》）首次引入了破产重整制度，之后为适应经济社会转型升级需要，规范破产重整工作，提高重整企业质效，最高人民法院又相继颁布了《全国法院破产审判工作会议纪要》《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》等文件，强调通过法治途径化解过剩产能、淘汰落后企业，为债权人在破产重整程序中的债权保护提供了一定制度依据。

从《破产法》相关规定看，重整程序启动对银行债权影响较大的内容主要有：个别清偿效力认定、保全措施解除、执行程序中止、已经开始而尚未终结的诉讼或仲裁中止、集中管辖、管理人撤销权、追回权、债权人取回权、抵销权、债权提前到期与停息、担保物权暂停行使、重整计划的约束力等。这些法律规定虽对于债权额较大的银行债权人的影响较为不利，但还需结合债务人的整体债权债务关系、重整前景等具体情况作具体分析，不能一概而论。但应当认识到，《破产法》并没有专门针对银行债权特殊保护的条款，而金融债权往往占据较大份额，因此不能简单地将金融债权作为一般性的债权对待。金融债权一旦受到重大损失，将会波及其他债务企业，引发金融风险，影响普通投资人、金融消费者的合法权益，甚至影响金融稳定和社会安全。但现行法律中并没有对金融债权的特殊保护，致使实践中金融债权往往因为承压能力较强而成为被牺牲的一方。

（一）银行作为债权人的程序权利受限

1.债权人难以具体介入制定重整计划。根据《破产法》第84条规定，同意重整计划草案的债权人需满足出席会议的同一表决组的债权人过半数，且其所代表的债权额占该组债权总额的三分之二以上的条件，该组方能通过重整计划草案。而重整计划草案由破产管理人或债务人制定，作为债权较多的金融机构难以具体介入到重整计划草案的制定过程。制定者为使各个表决组均能够顺利通过表决，一般会详细测算债权人数量和债权额比例，运用各种方式竭力使超过该表决组半数以上的债权人和超过三分之二以上的债权额得到覆盖，过于追求“量”和“面”的达标，可能会损害部分债权银行的利益。

2.债权银行在企业重整期间缺乏及时有效的监督手段。《破产法》第89条、第90条规定，在破产重整计划草案获得法院的裁决通过后，破产管理人应向债务人移交企业财产和营业事务，破产管理人对重整计划的实行予以监督。此外，根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第111条规定，管理人发现债务人存在严重损害债权人利益的行为或者有其他不适宜自行管理情形的，可向法院申请终止债务人自行管理；法院裁决终止的，应由管理人接管债务人财产和事务；债务人有上述行为而管理人未向法院申请终止决定的，债权人等利害关系人可向法院提出申请。可见，在债务人自行管理出现严重损害债权人利益或不宜自行管理时，行使监督的第一顺序人为管理人。只有当管理人不履行职责时，债权人方可行使申请权。债权银行作为最重要的债权人，无法第一时间对债务人执行重整计划进行监督的权利和寻求救济。同时，由于破产重整时间较长，实行过程中存在不确定因素，信息披露不全面、不充分，信息不对称，债权人在发现债务人企业经营有风险时无法及时止损，难以防范债务人转移优良资产、恶意逃废金融债权的行为。而根据最高院最新要求，当且仅当债务人自行管理出现“严重”损害债权人利益或不宜自行管理时，管理人才介入，但“严重”和“不宜”的标准如何把握，缺少量化标准。

（二）银行作为债权人的实体权利受限

1.担保物权行使受限。为了实现均衡各方利害关系人利益而最终达到挽救破产债务人的目的，债权人除了需减免破产企业债务外，还要作出一定的权利让渡，对银行债权来说受限较大的不利因素是担保权暂停行使。银行债权往往附有财产担保，如果该财产担保在重整范围内，这将直接导致银行因担保债权受限而无法及时回收贷款。根据《破产法》第75条规定，债务人在重整过程中，债务人特定财产上的担保权暂停行使，因此在重整期间，担保权人（主要是银行）的担保物权受到极大限制，导致银行不能采取处置抵押物等方式及时收贷。同时，在保护担保权人的措施方面，仅规定担保物有价值明显减少的可能或损坏，足以危害担保权人权利的，担保权人可向法院申请恢复行使担保权，但未对担保物价值明显减少标准或有损坏、担保物权暂停的表现方式以及担保物权不能恢复的救济途径和措施等进行规定，这就使得担保物权解除形式不一，出现银行等债权人证明难、债权受损失的情形。担保物权一旦解除将不对原担保权人产生任何效力，如果一旦破产重整失败或者担保物存在风险，包括债权银行在内的原担保权人则无法再获得担保权和享有优先受偿权。

2.银行正常收贷行为受撤销权制度的制约。根据《破产法》第32条规定，在破产申请受理前六个月内，债务人存在《破产法》规定的破产情形，仍对个别债权人进行清偿的，管理人有权申请撤销。根据《破产法》第31条规定，在破产申请受理前一年内，对没有财产担保的债务提供财产担保的，或对未到期的债务提前清偿等情形下的，管理人有权申请撤销。这很可能会使银行面临管理人要求退回已回收的贷款，或财产担保未有效设立等不利情形。

（三）法院自由裁量权较大

法院作为居中裁判者，其被《破产法》赋予批准破产重整、强制通过破产重整计划的权力，但现有法律及制度缺少对法院自由裁量权的约束和规范，使法院裁决难度也有所增加，容易受到所在地政府部门的影响和干预。

1.破产重整程序启动缺少明确标准。破产重整的对象应当针对虽然已经具有破产原因或有破产原因出现的可能，但又具备重整原因和有拯救可能的企业。通常情况下，应当综合考虑行业背景和前景、企业规模、人员素质和技术能力、研发力量、外部环境和地方政府支持力度等方面，但目前并没有明确的标准，法院的自由裁量权较大。由于重整程序持续时间较长，重整成本较高，如果对无价值企业进行重整，一旦重整失败，会直接影响银行债权的实现。同时，也可能使部分债务人以启动重整程序达到逃废债务目的，阻断法院对特定财产强制执行程序，暂停担保物权行使。

2.法院强制裁定制度不够完善。《破产法》第87条规定，在重整计划草案未经全体债权人表决组通过，但符合法定条件时，法院可强制批准通过破产重整计划草案。而《破产法》关于该规定主要体现在案件类型以及应该遵循的原则，未规定是否对企业重整进行可行性尽职审查以及审核的标准。如果法院在债权银行不同意重整计划草案的情况下，做出强制裁定批准通过该草案的决定，因该决定对债务人和债权人具有普遍约束力，可能会给债权金额较大的金融债权人带来不利影响。

（四）债权银行难以参与管理人的选任及监督

破产管理人是指破产案件中，受法院指定，并在法院指导和监督下全面接管破产财产的专门机构。破产重整制度的有效运作，很大程度上依赖管理人的能力，如破产管理人不尽职或能力有限，将可能导致破产财产的清偿率降低，甚至重整失败。因此，破产管理人的选任和监督是关系到债权人利益的重要内容，但目前债权银行在管理人的选任及监督层面话语权不够。具体而言：

1.债权人对破产管理人的选任影响有限。根据《破产法》第22条规定，管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人存在不能胜任职务情形的，可向法院请求更换。从上述规定可以看出，管理人主要由法院进行任命，虽然债权人在特定情况下可以申请法院更换管理人，但是任命的资格以及审核的权利均由法院确定。

2.银行债权人对破产管理人的监督不够。对于银行债权人而言，可以通过债权人委员会实施对管理人的监督，但监督的方式也仅限于听取管理人的报告、就有关问题询问管理人、要求管理人就其履职情况进行解释说明或提供相关资料、讨论是否通过破产重整方案、变价方案和分配方案等，不能深度参与到管理人方案的制定。

三、破产重整中对银行债权保护不足的影响

应当认识到，破产重整制度主要是对一些陷入经营困难、存在严重资金紧张的企业，通过采取一系列措施，帮助企业恢复经营，从而可以降低企业破产对经济社会稳定和债权人权益带来的不良影响。这既有助于推动企业涅槃重生，也开辟了债权人权益保护的新渠道，是我国《企业破产法》最为重要的制度设计之一，具有明显的积极作用。但其存在的机制设置短板，造成了很多企业破产重整程序和实施方案形式上看起来合法合规，最终却对债权人的正当利益造成了较大损害，对银行和经济社会影响重大。

（一）可能会使破产重整计划难以顺利通过并牵连相关企业及领域

对于金额较大的债权处置，银行分支机构往往需要层层上报至总行批准，如果在破产重整方案中提出的银行债权偿付比例与银行预期差距较大，可能会被总行否定，难以批准通过，加之银行内部问责机制等，会使银行在今后对该企业以及其关联企业（如母公司、子公司等）或相关行业领域的授信受到影响，倒逼银行在具体项目审批流程中，对某一类企业或行业采取“一刀切”举措，不利于“一企一策”精细化授信管理机制的推广和实施，容易对某些好企业造成“误杀”。

（二）直接影响金融支持实体经济发展的积极性

从《破产法》立法初衷来看，破产重整程序中，为避免因担保物的变卖、执行而影响重整程序挽救企业情况的发生，对担保物的变现权受到一定限制，但对其优先受偿权仍应给予足够保护。然而在实践中，金融债权人在破产重整计划中往往只能部分实现担保权的优先受偿，另一部分则转为普通债权。同时，重整时间通常较长，如果债务人不履行重整计划，甚至一旦破产重整失败，债权人可能面临原先享有的担保权无法保护、普通债权难以实现的局面。这在很大程度上使银行在授信评审时更加注重抵押物的稳定性和担保债权实现的可能性，使原本就缺抵押、缺担保的民营和小微企业融资更难，直接影响了金融支持实体经济发展的质效。

（三）银行债权保护不充分容易造成国有金融资产流失

当前，除少数民营银行外，我国绝大多数商业银行控股主体仍以国家资本为主。在企业破产重整实践中，由于对不良金融债权的界定范围过大而导致金融债权低价转让，对金融不良债权的处置缺乏有效的公开机制，对金融不良债权的评估、定价机制缺少规范，对企业逃废债行为打击力度不够，银行信贷资金管理体制不完善，行政干预银行经营自主权等原因，导致银行债权保护力度不大，致使国有金融资产流失现象较为严重。尽管近几年银行普遍强化了内部人员追责，但单单依靠内部机制建设往往更加限制信贷管理人员拓展业务的主观能动性。从长远上改变这种情况，更需要在宏观政策法规层面发力。

四、对策建议

依法对企业进行破产重整是打好防范化解重大风险攻坚战的重要一环，也是推动实现新旧动能转换、促进我国供给侧结构性改革的重要手段，它不仅有利于经济高质量的发展，也有利于社会的稳定和进步。但破产重整涉及到各方利益主体的博弈和协调，是一个繁杂的过程，其在实践中存在法律制度不完善和执行不到位等诸多问题，导致债权人的正当权益未得到很好保护。因此，为挽救陷入困境的传统企业，助力改造升级旧动能，培育新动能，商业银行应在掌握破产重整法律法规的基础上提出债权保护策略，针对破产重整制度及具体执行方面对银行债权人的不利影响，主动谋划，通过采取相应措施减少破产重整对银行不良资产处置的负面影响。同时，在分析破产企业整体经营状况和产业环境的基础上重点关注破产重整方向，确保在银行权益得以保障的前提下企业再生计划的顺利开展，最终实现新旧动能转换的目标。

（一）扎实推动信贷管理，树立全流程风险防范意识

商业银行应提高政治站位，致力企业纾困，将打赢防范化解重大金融风险攻坚战作为政治任务，从为企业纾困和支持新旧动能转换的实际出发，既要减少债权损失，又要挽救、协助改善具备良好经营前景的债务人。这两者不一定是对立关系，债务人重整后的良好经营无疑有助于银行债权的受偿（如留债清偿、债转股的股权价值提升、再合作机会等）。在这样的风险防范与化解理念的指引下，积极主动参与债务人的破产重整程序，全力以赴推进破产重整不良项目化解工作。

同时，在项目开发阶段，要把好入口关，严格审查债务人负债能力、项目投向、行业发展状况等事项，提前识别风险；在贷前管理中，应该在尽职调查、授信评审、合同拟定等方面做到防患于未然，深入研判客户所处行业周期以及客户中长期经营战略，完善信用结构，充分考虑、评估企业破产对不良债权风险化解的影响，在合同中完善相关保障自身权益的条款，并制定相应的风险防控、监管措施。在贷后管理中，密切跟踪企业经营情况，强化风险识别和预警，在债务人财务状况出现恶化征兆时，及时下调资产质量评级，提前熟悉破产相关法律规定和流程，做好破产重整或破产清算的准备，并制定切实有效的防控风险措施。

（二）强化风险识别，防范企业破产伴生的法律风险

为规避《破产法》中撤销权制度给债权人带来的风险，应对项目的风险产生时间及相应的风险化解措施采取时间予以梳理，并重点关注上述破产受理前半年或一年的撤销权行使期间，一旦处理不当，将可能会被管理人申请撤销。防范破产伴生法律风险，一是防范提前清偿行为带来的风险。债权银行可通过触发违约事件而宣布提前到期，或者签订变更协议缩短贷款期限，以实现加速贷款到期，而非提前清偿，以规避《破产法》第31条的撤销权规定的适用。二是防范个别清偿行为带来的风险。银行可优先行使债务人以自由财产提供的担保物权，以及尽量通过诉讼、仲裁、执行程序来实现债权清偿。此外，还可考虑由第三人代为清偿，以证明还款资金并非出于破产企业账户，以避免管理人将还款行为纳入可撤销范围。三是加快推动到期债权的实现。鉴于破产重整受理后担保权暂停行使、进入执行程序的中止等不利因素，对于有破产征兆的债务人，应积极履行法院审理执行程序，加快实现担保物权以清偿已到期债权，未到期的可梳理合同约定判断是否可宣布债权提前到期。

（三）加强组织保障，构建有效内外部工作机制

一是强化组织领导，全力维护合法权益。成立不良化解工作组，总分行、部门间统筹协调，发挥各部门的专业优势；明确化解目标，列明程序图、时间表；完善工作机制，定期调度，对不良项目不间断、全方位监控；考虑成立专门的资产处置部门，借助律师事务所、会计师事务所等外包中介机构力量，增强专业人员配置。二是发挥债委会作用，协调共赢推动风险化解。为切实维护合法权益，应积极参与债权人全体会议或联合主要债权人协商。通过债委会平台，一方面可及时有效掌握各债权人的决策动态，并集聚合力，抱团取暖，增强与破产企业、投资人等利益相关人谈判的话语权，实现银行和整体债权人利益最大化；另一方面，就重整执行、抵债资产管理、财务核算等环节进行沟通研究，确保在各项工作中满足合规要求，保持行动一致，防止个别债权人独自行动。三是适时协调政府等外部力量介入重整程序。从法律程序上看，政府并不直接介入破产案件程序，但在条件允许情况下，银行可以向当地政府、银监等政府机构申请协调帮助，加强对银行债权的保护，并推动政府发挥组织协调能力和资源统筹调度能力，争取为企业提供良好的外部政策环境。对于涉及国有企业重整的，还可以向国有资产监督管理部门寻求支持，促使法院在全面了解和把握情况的基础上做出裁决，避免国有资产损失。

（四）严格过程监督，参与重整计划的制定与执行

一是研判破产重整启动的必要性，谨防恶意启动重整程序。对于通常被动参与破产程序的债权银行来说，对债务人破产重整的必要性和可行性，应结合企业的经营、财务、管理、市场、国家政策等因素作出一定判断。经过综合分析，如认为无重整价值的企业或可能严重损害债权人权益的，应当及时与法院沟通协调，为法院裁决提供相关证据、线索，或者申请对企业重整的可行性和必要性召开论证会、听证会等，推动法院进行实质审查，阻止重整程序的启动。二是积极参与管理人的选任和监督。由债权人自主选择破产管理人，不仅能够选出高素质的破产管理人，也能够在制定破产重整计划乃至实施重整计划的过程中起到较好的监督作用。因此，在破产管理人选任上，建议联合其他债权人突破樊笼，积极争取自主选择破产管理人，最大限度地维护债权。在对管理人监督方面，定期要求管理人提供债务人资产核查情况报告，或者聘请律师事务所或会计师事务所参与监督，使银行债权人能够时时掌握重整进展并提出意见建议。三是积极参与重整计划的制定、表决，介入破产重整计划制定。银行可以借助在经济管理、金融、财务等方面的优势，以顾问等角色参与破产审判工作，并积极协助法院或管理人等制定完善重整方案，为其出谋划策，提供决策依据，同时，了解法院破产相关情况和资产分配思路等，提前做好防范措施，进一步维护合法权益。在重整计划的表决方面，联合其他债权人，共同推动重整计划的通过或否定。对于银行债权面临损失的重整方案，在强制批准前，可以积极向法院主张召开听证会或公开审理，向法院提出相关意见，必要时可邀请专家、银监等部门参与讨论，使法院作出的裁决更加合理、审慎，避免因不合理的重整计划强制被批准通过而损害银行权益。

（五）推进追索覆盖，加大风险项目担保清收力度

一是高度关注破产重整范围内的担保物权价值情况。根据《破产法》规定，担保物价值明显减少的可能或有损坏，足以危害担保权人权利的，担保权人可申请法院恢复行使担保权。因此，银行应当及时关注担保物情况，发现担保物价值可能出现受损情况的，应做好相关证明材料的收集和准备，同时及时向法院申请恢复行使担保权利，争取优先受偿。对于存在评估价值严重不合理情形的，可以申请管理人或法院予以纠正。二是加大破产重整范围外的担保清收力度。在银行贷款项目的信用结构设计中，如果存在破产重整范围外的财产担保或保证担保，应积极维护权益，特别是应当注意诉讼时效期间的适用要求。在法院裁定批准企业重整计划后，虽然债权人对债务人的权利行使受到限制，但可以积极对保证人和其他连带债务人采取清收措施，加大清收力度，尽早实现债权利益。同时，应当注意保证担保的诉讼时效。建议在保证合同约定的保证期间内，通过催收发函等方式及时要求保证人承担责任，使诉讼时效开始起算，并定期催收以中断诉讼时效，保障银行诉讼权利。对于破产重整外的担保物权，建议在破产受理之日起三年内及时采取依法收贷措施，切勿被债务人漫长的破产程序拖延。