代表如何参与地方立法工作之刍见

涂青林

地方立法是宪法法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。站在新的历史方位上，如何更好发挥代表在地方立法工作中的重要作用，推动新时代地方立法高质量发展，是当前必须认真思考、探索和实践的重要课题。

代表参与地方立法的“纲”与“魂”

习近平法治思想和习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，是代表参与地方立法的“纲”与“魂”。

习近平法治思想为代表参与立法指引了新方向。2020年11月，党中央召开全面依法治国工作会议。这次会议最重大的成果，就是提出了习近平法治思想，明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。在博大精深的习近平法治思想中，有关地方立法方面的论述非常丰富。习近平总书记提出，地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞“鸿篇巨制”，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。

习近平总书记关于全过程人民民主重要论述对代表参与立法赋予了新使命。2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时指出，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平总书记强调，要发展全过程人民民主。在2021年10月中央人大工作会议上的重要讲话中，习近平总书记强调，党的十八大以来，我们深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念。我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。习近平总书记关于全过程人民民主重要论述始于立法工作，对立法机关和人大代表来说是无上光荣、巨大激励，同时也赋予了人大代表全过程参与立法的新使命。要深入学习贯彻习近平总书记关于全过程人民民主重要论述，充分发挥代表作用，把全过程人民民主的重大理念贯彻到代表参与提案、审议、表决、公布等立法程序和立法规划计划编制、立法调研等立法工作的全过程各方面，使立法过程成为实现和体现最广泛、最真实、最管用民主的典范。

新时代地方立法面临的机遇和挑战对代表参与立法提出了新要求。广东立法已走过40多年的发展历程，从无到有，从探索起步到逐渐完善，积累了许多好经验好做法，取得了显著成就。截至2021年8月，我省现行有效的地方性法规共970件，其中，省的地方性法规279件，为本省经济社会发展提供了有力的法治保障。新形势新任务新要求，对我省立法工作提供了新的发展机遇，同时也带来新的挑战。做好新时代广东立法工作，必须坚持问题导向，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，充分发挥代表全过程参与立法的作用。

代表参与地方立法的职责和渠道

代表参与行使立法权，是宪法法律赋予代表的重要职权。

从宪法法律规定看，宪法第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；第九十六条规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。第一百条规定，省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。

立法法第五条规定，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动；第二章第二节、第三节关于立法程序制度的规定中，还规定了全国人大代表依法参与全国人大及其常委会立法工作；第五章专章规定了立法监督（备案审查）制度。

代表法第二条规定，全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力；第三条具体规定了代表享有的各项权利。

从地方性法规规定看，依据立法法和代表法等法律规定和结合本省实际，《广东省地方立法条例》和《广东省实施代表法办法》等地方性法规，对我省地方人大代表依法参与地方立法的职权作出了具体规定：（1）法规审议权；（2）法规提案权；（3）法规表决权；（4）立法建议权；（5）立法知情权；（6）法定的其他权利。

人大代表来自人民、植根人民，代表人民的利益和意志。地方人大代表是地方国家权力机关组成人员。代表依法、积极全过程参与地方立法，有利于发挥全过程民主的制度优势，体现人民意志、维护人民利益、激发人民创造，有利于我省立法工作更好地接地气、察民情、聚民智、惠民生。代表参与地方立法的渠道主要有以下几方面：

一是参与大会立法工作。省人大代表通过参加大会审议与表决，直接参与行使地方立法权。比如，2016年1月30日省第十二届人民代表大会第四次会议审议通过了《关于修改〈广东省地方立法条例〉的决定》，对省地方立法条例作出第二次修正。按照规定，在大会举行前的一个月将法规草案发给代表，组织代表集体研读讨论，保障代表充分了解和高质量审议法规案。各代表团对条例草案共提出63条修改意见，大部分都被采纳，比如，将第十一条第二款改为第十六条第二款，修改为：“起草地方性法规草案应当注重调查研究，广泛征询社会各界意见。设定行政许可、行政收费以及涉及社会公众切身利益等内容的，应当依法举行论证会、听证会或者以其他方式公开听取意见。”对设定重要的行政行为规定，应当举行论证会、听证会等，保证行政行为的合法、合理，既对立法法第三十六条关于对法律案听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式的规定作了细化，也有效完善了条例，是省人大代表代表人民直接参与行使地方立法权的生动实践。

二是参与常委会立法工作。省人大代表可以依托省人大常委会“双联系”制度，发挥自身密切联系人民群众和省人大常委会的桥梁纽带作用，通过参与立法征求意见、应邀列席常委会会议等途径，提出对有关法规的修改意见建议，深度参与省人大常委会立法工作。比如，在制定《广东省社会信用条例》过程中，根据有关省人大代表关于进一步加强信用主体权益保障和对禁止滥采滥用信用主体信息的违法行为作出规定的修改意见，条例进一步细化保障信用主体查询权利和对市场信用服务机构、征信机构等的主动纠错机制、完善了信用惩戒退出机制，增加了禁止滥用超采等规定。

三是参与常委会立法规划计划编制。立法规划计划是立法工作的“施工图”“任务表”。现行法律法规对保障代表参与立法规划计划编制作了具体规定。如立法法第五十二条，我省地方立法条例第七条、第九条均有相关规定。代表通过提出代表议案建议和对立法规划计划草案提出意见等方式，充分反映人民群众关心关切、关系人民群众切身利益的重要立法建议项目，积极参与省人大常委会立法规划计划编制，推动把人民群众关心关切的事项转化为立法项目、提上立法日程。截至2021年8月，省十三届人大以来大会会议主席团交付涉及立法的代表议案共15件，有的已转化为立法项目并列入立法规划计划，有的已审议通过或正在审议。比如，省十三届人民代表大会第二次会议主席团交付涉及立法的代表议案共5件，经研究，有3件议案所提的立法项目建议已纳入省人大常委会立法规划计划，其中，《广东省自主创新促进条例》已由省人大常委会第十四次会议于2019年9月修订通过，《广东省中医药条例》已由省第十三届人大第三十三次会议于2021年7月通过（《广东省发展中医条例》同时废止），《广东省学前教育条例》已列入立法规划计划的立法项目。

四是参与立法各环节工作。围绕省人大及其常委会立法程序，在法规案起草、调研、征求意见、论证、听证、表决前评估等立法各环节，代表可以积极参与，提出意见建议。同时，代表可以结合自身代表履职、工作岗位情况和专业特长，深度参与重要立法环节的工作，增强立法工作的针对性和有效性。比如，在制定《广东省供用电条例》过程中，根据有关从事电力行业工作的省人大代表的意见，在上位法未对供电设施、受电设施作定义的情形下，根据有关电力行业技术规范和我省实际，对供电设施、受电设施的定义作出规定，将草案第二条第二款修改为：“本条例所称供电设施、受电设施，是指已建或者在建的变电设施、电力线路设施、电力通信设施及其有关辅助设施。其中，产权分界点电源侧为供电设施，负荷侧为受电设施。”理顺了不同经营管理主体之间的权责。

五是参与立法监督工作。人大立法监督主要是指规范性文件备案审查。备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，强调加强备案审查工作。全国人大常委会和省委多次就加强备案审查工作提出要求，并要求加强备案审查制度和能力建设，落实“有件必备、有备必审、有错必纠”。立法法、监督法专章对备案审查制度作出规定。《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》对各级人大常委会开展规范性文件备案审查的范围、标准、程序和保障等作出规定，并规定公民、组织可以对其认为同法律法规相抵触等的规范性文件提出审查建议，为代表和社会公众反映意见搭建了参与立法监督的平台。

代表可以积极参与备案审查工作，发现规范性文件存在政治性、合法性、适当性等问题的，及时告知省人大常委会法工委，共同做好对有关规范性文件的研究、处理工作，保证党中央令行禁止，保障宪法法律实施，维护人民群众合法权益。比如，省人大常委会法工委开展审查工作中，发现某一地方政府规章关于对从事瓶装燃气送气服务人员违反瓶装燃气经营企业内部管理制度的行为给予行政处罚的规定，与国家《城镇燃气管理条例》的立法精神和有关规定相抵触，于2018年4月组织进行了专题调研和召开座谈会，并邀请了从事瓶装燃气经营管理工作的代表参加，对存在的问题形成共识后，法工委提出了对该规章的审查意见，有关市政府根据审查意见对规章作出修改并重新向省人大常委会报备。

完善代表参与地方立法的若干思考和建议

一是始终坚持党对立法工作的领导。代表参与地方立法，要始终坚持党对立法工作的领导，以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于全过程人民民主重要论述为指引，发展全过程人民民主，支持和保证人民当家作主，更好汇聚起人民力量，依法参与行使立法权，通过法定程序使党的主张成为国家和人民意志、形成法律法规。要坚持政治属性是立法工作第一属性的定位，提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，坚决贯彻落实以习近平同志为核心的党中央的决策部署，坚决维护党中央权威和集中统一领导，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致，以实际行动做好全过程参与我省立法工作。

二是进一步强化代表参与立法的主体地位。强化代表主体意识，进一步增强代表参与立法的责任感和使命感。人大代表代表人民的利益和意志，依法参与行使地方立法权，是宪法法律赋予人大代表的重要职责。党和国家对代表全过程参与立法提出新要求。为此，代表要进一步积极参与省人大立法工作的全过程各方面，密切联系群众，及时掌握人民群众关心关切的重要立法意见建议，更好发挥桥梁纽带作用；反映人民群众对立法的意见建议，提出更高质量的有关立法的议案建议和对法规草案及其修改稿的意见，更好发挥表达作用；人民有所呼，立法有所应，代表人民的利益和意志，提出对法规案的审议意见，更好发挥参与决策作用。

三是进一步建立健全代表参与立法的制度机制。完善相关制度机制，为代表全过程参与我省立法提供法治保障。一方面，要完善加强代表大会立法职能和代表直接参与立法保障的制度规范。2021年1月中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出，更好发挥人大代表在起草和修改法律法规中的作用，人民代表大会会议一般都应当安排审议法律法规案。新修改的《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会议事规则》，对充分发挥代表在全过程民主中的作用及保障作出规定。为贯彻落实党中央部署要求，对标上述法律规定，建议省人大适时研究修改《广东省人民代表大会议事规则》等有关省的法规，研究规定大会会议一般应当安排审议法规案，除提请审议有关大会的法定职责、议事程序等程序性法规案外，也要提请审议特别重大事项方面的实体性法规案，同时对发挥代表全过程参与大会立法作用和相关保障作出规定。

另一方面，要建立健全保障代表全过程参与常委会立法工作机制。建立常委会会议期间与列席代表座谈交流机制和常委会组成人员和各专门委员会、工作委员会联系代表机制，完善立法向代表征求意见和反馈、统计机制，搭建保障代表参与常委会立法的平台。

四是进一步构建代表参与立法的程序流程。立法程序是科学立法、民主立法的重要保证，关系着全过程民主实现的效果，必须科学设计，确保实效。按照立法法和《广东省地方立法条例》的规定，地方性法规的制定程序，通常包括法规案的提出、审议、表决、公布四个主要步骤。每一个步骤，又由若干具体程序和工作环节组成。这些具体程序和工作环节，有些是法律法规的规定，比如，对新制定的省的法规，一般要对法规草案进行三次审议，围绕每一次审议，根据需要相应开展立法调研、征求意见、论证、听证、评估等环节工作；有些是实践中探索总结的，比如，法规通过后的宣讲。有关法律法规还规定了发挥人大及其常委会立法主导作用、立法规划计划编制等保障立法程序运行的工作制度机制。

要认真学习贯彻习近平总书记关于立法工作、全过程民主重要论述，立足发挥代表全过程参与立法，探索和构建全流程、全链条、全方位的立法程序。一方面，对现有立法程序和立法工作制度机制进行全面清理，由省人大常委会采取立改废等多种方式，构建代表全过程参与立法的全流程、全景图；另一方面，整合、优化省人大常委会有关代表和立法工作的信息系统，线上线下相结合，探索当前疫情防控常态化下的代表参与立法，进一步保障代表全过程参与省的立法工作。

五是进一步提高代表参与立法的履职能力。代表全过程参与立法，责任重大、使命光荣，要进一步提高自身的履职能力，助力新时代我省立法工作高质量发展。提高政治站位，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和习近平法治思想、总书记关于立法工作、全过程民主重要论述的精神、要义和内容。加强中国特色社会主义法律体系和地方立法知识的学习，熟悉掌握地方立法程序、工作规定和技术规范等。加强立法调研，坚持问题和目标导向，在参与我省立法工作中，发挥联系原选民、原选举单位和联系实际等的优势，逐步把握地方立法规律，提出高质量的法规案和立法意见建议，促进我省法规制定的有效、管用。加强对省人大常委会有关代表和立法工作信息系统的使用，在线参加有关立法论证会座谈会评估会等会议，在线提出和交流立法意见建议等。■