政府安全生产监督管理人员事故责任分析与履职对策——基于186份生产安全事故调查报告的统计分析*

王利群 毕雅静 曾明荣

（中国安全生产科学研究院，北京 100012）

0 引言

生产安全事故责任追究是为了落实安全生产责任制的重要手段，各级党委政府因此建立了严格的责任追究机制，从严惩处生产安全事故背后的权钱交易和渎职犯罪，一大批危害安全生产违法犯罪分子及相关贪污受贿、渎职违法犯罪分子受到了法律制裁，政府安监人员的工作压力和岗位责任也随之增大，甚至在发生事故后，政府安监人员面临“一票否决”的处罚，不仅被取消评先树优资格，甚至频繁被追究行政、刑事责任。不知从什么时候开始，基层安监人员称自己为“背锅侠”［1］，这也导致政府安监人员辞职现象屡见不鲜。2009年5月15日，湖南娄底涟源市48名政府安监人员集体辞职［2］；2009年7月15日，重庆市綦江石壕镇26名政府安监人员集体辞职［3］。

基于当前政府安监人员事故责任追究问题，特开展本课题研究。本项研究以2004—2020年186起生产安全事故调查报告为分析对象，其中：特别重大事故调查报告19份，重大事故调查报告105份，较大事故报告60份，一般事故报告2份。本次统计从责任主体类型上划分为政府安监人员、企业管理人员、中介机构及个人4类，重点从政府安监人员违法人员基本情况、违法行为、处罚内容、处罚依据4个方面进行统计分析，开展政府安监人员责任分析，提出履职对策。

1 政府安监人员事故责任情况统计分析

1.1 事故等级与处罚人数成正比

186份事故调查报告中建议处罚人员共4 131人。其中：特别重大事故处罚人数为943人，平均每起事故处罚约50人；重大事故处罚人数为2 144人，平均每起事故处罚约20人；较大事故处罚人数为1 021人，平均每起事故处罚约17人；一般事故处罚人数为23人，平均每起事故处罚约12人。根据统计，事故等级越高，平均每起事故处罚人数越多，事故等级与处罚人数成正比例分布。

图1 各等级事故平均每起事故处罚人数统计情况

1.2 各类人员中政府安监人员处罚人数最多

186份事故调查报告中建议处罚人员共4 131人。其中：政府安监人员处罚人数为2 199人，约占总处罚人数的53%；企业人员处罚人数为1 866人，约占总处罚人数的45%；中介机构人员处罚人数为44人，个人处罚人数为22人。根据统计，事故发生后，政府安监人员处罚人数最多，人数占总处罚人数一半以上，比应承担主体责任的企业人员高约8%。

图2 各主体处罚人员人数比例统计情况

1.3 各处罚方式中行政处分人数最多

事故相关人员的处罚方式主要有刑事处罚、行政处罚、行政处分以及党纪处分等。根据统计，总处罚人数中，受行政处分人数为2 619人，受刑事处罚人数为1 178人，受党纪处分人数为1 088人，受行政处罚人数为651人。根据统计，其中受行政处分人数最多，约占总人数50%，受行政处罚人数最少。

图3 处罚方式人数比例统计情况

1.4 建议处罚人员中未明确法律依据的占约3/5

根据186份事故调查报告中处罚违法行为人员依据的法律法规，统计出依据频率居前的法律法规。在4 131个违法被处罚人员中，有1 528人的处罚是明确提出相关法律法规依据的，占总人数的37%，其中63%的处罚人员在没有明确指出相应的法律法规依据。统计其中处罚依据法律法规情况，刑事责任依据《刑法》，行政处罚主要依据《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》和《安全生产违法行为行政处罚办法》等，其他更多的是党政处分。

表1 事故违法人员有处罚依据的法律法规统计情况

2 法律责任

当前政府安监人员的处罚方式主要有刑事处罚、行政处分以及党纪处分三类，行政处罚不能适用于政府安监人员。其中党纪处分仅适用于违犯党纪应当受到党纪责任追究的党组织和党员，针对特定对象且不具备安全生产行业特色。本次重点分析政府安监人员的刑事责任和行政责任两类。

2.1 刑事责任

政府安监人员的刑事法律责任主要涉及渎职犯罪和贪污犯罪。2006年最高人民检察院公布《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，确定在渎职犯罪案件中，有关安全生产的罪名2个，即滥用职权、玩忽职守犯罪，共计18种立案情形。政府安监人员渎职犯罪一般多发生在以下几个方面：①行政处罚。在日常检查和复查中，根据安全生产有关法律法规要求，有必要对生产经营单位进行行政处罚的，安监机关工作人员滥用职权不处罚、乱处罚、擅自降低处罚标准。②事故处理。违反事故调查处理程序，私下与事故有关责任人进行接触，事故责任认定和处罚未经案件审理委员会集体讨论，不严格按照有关法律法规做决定。③安全许可。不严格施行政务公开，办理非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹生产经营许可证时违反办理程序、办理时限，对未达到许可标准的企业或生产单位乱发放、违法发放安全生产经营许可证。④安全评价。利用行政职权限制或允许安全评价机构进入某个地区或行业谋取私利，收取安全评价机构提供的报酬或其他利益。

2.2 行政责任

《安全生产法》《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等规定：对负有安全生产监督管理职责的部门工作人员、直接责任人员给予行政处分；对发生特大安全生产事故，有失职、读职情形或者负有领导责任的机构正职负责人，依据情节严重程度给予相应的行政处分。根据统计分析，政府安监人员行政处分的违法情形主要包括：①违法行使行政审批权；②对生产事故瞒报、谎报；③日常监察中对违法行为未及时查处；④行政执法程序违法；⑤利用公务之便收受他人贿赂等。

3 政府安监人员责任追究原因分析

3.1 我国的安全生产形势要求政府安监人员必须加强监管

随着我国经济快速发展，企业生产已进入高科技、高产量、大规模的阶段，事故隐患数量迅猛增加，重大事故频发。面对严峻的客观现实，为保障社会公共安全，保护人民的生命健康，安全生产监督管理部门需要加大执法力度、强化监管，严格执行法律法规的要求，这就对政府安监人员提出了更高的要求，为保证职责的履行，法律在责任追究上相应地加大了力度。

3.2 政府安监人员负有的安全监察权力和责任不对等

政府安监人员工作积极性较低且长时间无法快速提高的最重要原因在于，目前我国安全生产领域的问责追究制度不够规范客观，容错机制的公平合理性低，因此职业风险高。在欧盟多数国家，规定企业是事故责任主体，雇主承担主要事故责任，政府安监人员免受责罚。我国各级安全生产监督管理机构是政府的职能部门，具有行政权和执法权，我国政府安监人员与欧盟国家相比，权力相似，但在事故发生后，成为事故调查的重点对象，承担相应的事故责任，责任加重很多，权力与责任具有一定的不对等性［4］。

3.3 政府安监人员的监管职责内容不够明确和具体

目前，虽然我国己初步建立了以《安全生产法》为主体法的安全生产法律体系，但相关法律法规对安监部门的具体职责以及与有关监管部门之间的职责划分未予完全明确，仍存在安全生产的综合监管与行业直接监管职责边界不清、关系不顺的情况，从而形成综合监管就是“什么都要管”或者“没人管的你来管”的误区，导致安全生产监管范围过于宽泛，责任无限而实际无法真正落实。另外，部门职能交叉、重叠，造成遇事互相推诿和重复执法，大大地降低了安全生产监管工作的统一性、权威性。

3.4 政府安监人员对自身尽职举证困难

在现实的司法过程中，政府安监人员很难证明自身实现了“尽职”，一部分是职责不明晰的原因，另一部分是执法过程没有实现全过程的记录，而现有的执法系统仅能凭执法记录来真实反映政府安监人员的执法情况，这也成为安全生产监督管理人员“尽职”的唯一证明方式。但在执法过程中，部分政府安监人员忽视执法记录，未如实记录生产经营单位的安全生产违法行为信息，给政府安监人员自身“尽职”举证带来困难。

3.5 部分政府安监人员专业素质有待进一步提升

经研究，基层安监执法人员专业对口程度和不同原因选择安监工作这两项内容对于工作积极性高低的影响最为明显。安全生产监督管理机构由于其监察范围广、行业划分细，对政府安监人员的职业素质要求相对更专业。我国政府安监人员军转干部较多，不熟悉安全生产工作，其余大部分通过国家公务员招生考试录用，部分为大学生毕业即参与安全生产监管工作，不具备相应的专业素质和实践经验，容易造成职责履行不到位或错误执法，以至于被追究法律责任。

4 政府安监人员的履职建议

4.1 加快立法研究，进一步厘清监管主体和监管责任

发达国家将安全生产作为政府履行社会管理任务的重要组成部分，并在安全生产法律体系中树立一个主体法，并配套相关的法规加以辅助。如日本以《工业安全和健康法》为主体法，同时又颁布与各行业相关的安全生产标准来保障《工业安全和健康法》；英国以《工作健康与安全法》为主体法，政府结合实际情况对相关法律进行改进，减少法律在实施过程中的滞后性；欧盟规定，除非安全工作人员在一些特殊情况下直接参与决策或指令，通常不认为他们应承担事故首要责任。在我国，虽然已颁布了《安全生产法》这一主体法，但并不能实现全方位落实企业的主体责任，相关监管部门的法律责任仍然较重。因此，可借鉴国外发达国家完善安全生产方面法律法规体系的经验，进一步明确安全监管主体的相关义务、履职标准以及履职方式，明确各部门、各层级人员的履职要求与承担安全事故的责任义务，并强化监管主体正当履职的必要执法方式，从而使政府安监人员在正当履职时从应然性变为一种实然性［5］。

4.2 细化监管方式，科学界定政府安监人员的权利和职责

在我国现有安全生产工作格局中，各级安全生产监管部门承担着煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等高危企业安全行政许可和日常安全监管工作，同时，代表各级政府履行安全生产综合监管职责，负责各级政府安委会日常工作。面对严峻复杂的形势，如何更好地完成安全监管工作是各级政府和安全主管部门关注的重大课题。细化监管方式，强化安全生产属地监管，建立分类分级监管监察机制，明确执法计划，能够更加有效地明确各级、各部门安全生产权利和职责，政府安监人员可以根据自身职责更好地进行安全生产监督管理工作。在对政府安监人员的责任判定上可以有依据地进行，在责任追究时可以更准确地判定是否尽职。

4.3 调整事故调查模式，理清技术调查与责任认定

目前我国事故调查也以调查事故原因和预防事故为目的，但在工作开展过程中存在略偏重责任认定的情况，既追究违法责任，又追究违纪责任，导致技术调查力量被减少和削弱。虽然技术调查和责任认定都是为了预防事故，但是二者的侧重点不同。技术调查是为了探求科学技术上的事故原因，而责任认定是查明事故中的责任者和其责任，将两种调查模式交叉进行，不利于查找事故的真正原因。因此，我国的事故调查工作应强调技术调查，逐步分离责任认定，避免事故调查向责任认定偏移的情况发生。我国可借鉴欧美国家的做法，由事故调查员对事故进行技术调查，深入分析事故原因，由司法部门对事故责任进行事故的责任认定并对责任人进行责任追究。另外，根据欧美国家对劳动监察员的职责划分，劳动监察员不承担因雇主失职而导致的事故责任的做法，我国责任追究应更多强调企业责任人的责任，而不应将事故的主要责任归于政府安监人员。

4.4 加强科技投入，提高安全监管的透明化、可追溯化水平

政府安监人员责任追究中的关键在于如何实现“尽职”，以及在司法过程里如何证明“尽职”。当下，往往在责任追究时，政府安监人员无法提供证明尽职的材料，可能已经进行了相应的安全生产监管工作，但因相关记录不全或者丢失等情况无法证明导致追究责任。所以，在当下科技飞速发展的情况下，应加大科技投入，将先进的记录仪器或信息系统和设备引进到安全生产监督管理过程中，全方位记录监管过程及生产经营单位的违法活动，以保证监管的透明化和可追溯化。

4.5 提高人员素质，有效引导政府安监人员正确行使监管权利

为保证政府安监人员对权力的正确行使，要加强安全生产教育培训工作，积极开展安全生产专业知识、专项技能培训活动，培训内容紧密结合当前安全监管重点要求，增强干部员工执法专业素质，提高执法能力，提高行政执法方面的业务能力，履行好各项监管执法职责，做到从严执法、公正执法，从根本上提升安全执法水平。

5 结语

本文通过对187份事故调查报告中相关人员责任追究情况分析发现事故等级与处罚人数成正比、各类人员中政府安监人员处罚人数最多、各处罚方式中行政处分人数最多、建议处罚人员中未明确法律依据近3/5等现象，为了更好地保障政府安监人员的权利，建议通过加快立法研究、细化监管方式、调整事故调查模式、加强科技投入和提高人员素质等方法，有效激发政府安监人员的积极性和荣誉感，狠抓安全生产工作，切实维护人民生命财产安全，以高质量安全生产工作服务高质量发展。