“一河一策”方案编制思路与方法

高 肖

（淮河水利委员会综合事业发展中心，233000，蚌埠）

江河湖泊具有重要的资源功能、生态功能和经济功能。随着经济社会快速发展，我国河湖管理保护出现了一些新问题，如水质型缺水日益严重、水域面积逐渐萎缩、水域岸线乱占乱用现象突出、水生态环境退化等。党中央、国务院高度重视河湖管理保护工作，党的十八大提出生态文明建设新理念。在总结地方实践经验基础上，2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，在全国范围内全面推行河长制。“一河一策”方案作为全面推行河长制的重要抓手应运而生。2017 年9月，水利部印发《“一河（湖）一策”方案编制指南（试行）》。该指南作为指导各地进行“一河一策”方案编制的重要依据，论述了方案编制的大体框架。为提高“一河一策”方案编制实效性和科学性，北京、江苏、广东等省市进行探索，为方案编制提供了更详细的实践指导。“一河一策”方案的生命周期原则上为2~3 年，方案编制工作具有长期性、复杂性，严谨科学的编制思路与高效实用的编制方法对提高“一河一策”方案的编制质量与编制效率具有重要意义。

一、编制技术路线图

“一河一策”方案紧紧围绕水资源、水域岸线、水污染、水生态、水环境和河湖管护等六个方面展开调查研究，坚持“问题导向、统筹协调、分步实施、责任明确”基本原则，按照“摸清现状问题、确定目标任务、制定措施计划”脉络确定“一河一策”方案编制的技术路线，技术路线图如图1所示。

图1 “一河一策”方案编制技术路线图

二、编制思路分析

结合水利部《“一河（湖）一策”方案编制指南（试行）》及参与“一河一策”方案编制的工作经验，总结方案编制思路。

1.现状问题的识别

现状问题的识别是编制“一河一策”方案的基础，问题识别的广度、深度与精度直接影响方案编制的质量。资料分析与现场勘查是摸清现状问题的主要手段，资料分析是开展现场踏勘工作的基础，现场勘查是资料分析成果的落实与补充，二者相辅相成、缺一不可。通过资料收集与现场勘查，了解河湖现状特点，识别河湖在水资源、水域岸线、水污染、水生态及河道管护等方面存在的问题，形成清晰准确的问题清单。

2.确定目标与任务

河道管理与保护目标是衡量河道治理效果、考核河长工作绩效的重要依据，既不能为了提升政绩而有意降低目标，也不能盲目乐观地提高目标。河道管理与保护目标的确定必须从实际情况出发，缩小范围、突出重点，具有较高的可达性。各级河长是推动方案落地的主要责任主体，应基于现状问题清单并结合责任单位重点工作安排，提出满足水资源可持续利用、河湖健康发展、生态环境优美及管控机制完善的可量化、可分解的目标清单和任务清单。

3.制定治理与管控措施

治理与管控措施是考核河长工作的直接抓手，为杜绝出现考核定性化、考核标准模糊的现象，必须依据河道现状问题清单、河道管理与保护目标提出切实可行、操作性强的治理与管控措施。河道问题表现在水里，产生问题的根源在岸上，必须统筹上下游、左右岸、干支流关系，综合谋划、系统治理，解决好河流治理与保护突出问题，形成措施清单。同时，明确责任分工、确定责任主体，依据措施清单制定责任清单。需要注意的是，治理与管控措施不仅仅包括工程措施，更涉及治理管控、监测监管等各个方面。

4.制定实施计划

河道治理与保护是一项长期持续性的工作，不能一蹴而就，河道治理与保护成效亦不能立竿见影。因此，为高效解决河湖问题、彰显河湖治理与保护成效、实现河长工作的年度考核目标，必须制定分解合理、安排有序的“一河一策”方案实施计划。实施计划的制定应综合考虑待解决问题的重要程度、落实措施的难易程度、治理成效的明显程度等因素，并结合责任单位的其他重点工作安排，科学分解目标任务、合理安排实施时间。实施计划必须包括实施安排、职责划分、任务分解及年度计划。

5.总结成果

方案编制按照“现场调查为主，各方资料统计分析为辅，多部门征询意见为补充”原则进行，确保方案成果的真实性、全面性、权威性、准确性。方案由报告、附表、附图等组成，必须包括河湖基本情况、河湖现状问题、治理目标与任务、治理措施与对策、实施计划安排等内容。

三、编制方法探讨

为提高“一河一策”方案的编制效率和成果质量，结合《“一河( 湖) 一策”方案编制指南(试行)》及方案编制经验，从编制流程和成果展示两个方面提炼编制方法，为其他地区编制“一河一策”方案提供参考。

1.望闻问切，系统梳理

顾名思义，“一河一策”就是以问题或需求为导向，对每条河道进行把脉问诊，找出症结所在，然后对症下药，为每条河道的健康发展开出一剂良方。对每条河流而言，方案编制者是诊病大夫，采用“望闻问切”的诊疗方法能够达到事半功倍的效果。

所谓“望”，即通过多途径识别问题。问题识别应当紧密结合实际情况，坚持“现场调查为主，各方资料统计分析为辅”原则。一方面，通过查看资料仔细梳理分析，初判河湖现状问题及问题所在位置。另一方面，通过看现场对初判问题进行复核，并观察水色、浊度、水上漂浮物、取水口、排水口、水域岸线侵占等情况，根据现场观察结果初步明确河湖现状问题。

所谓“闻”，即全方位补充问题。在现场勘查过程中有些问题仅靠观察难以发现，为避免问题识别出现遗漏，应全方位补充问题。水质是实时动态变化的，仅仅通过分析以往监测资料和观察水色、浊度难以精准判断水质好坏，可通过辨别水体气味辅助判断水质是否存在明显异常。水产养殖和畜禽养殖是导致水污染的主要原因，它们的共同特征是刺激性气味较大，通过多走动、分辨气味可发现较为隐蔽的违章水产养殖和畜禽养殖，判断是否有可疑气味，根据气味寻踪觅迹落实污染源、养殖规模等信息，确保现场勘查成果的全面性。

所谓“问”，即多方面征询意见。在对河湖进行把脉问诊的过程中，河湖自身相当于刚出生的“婴孩”，难以表达自己的想法，需要细心呵护。对于河湖而言，岸边居民是它们朝夕相处的“好朋友”，各级河道管理单位是它们的“监护人”，环保部门及其他相关部门是它们的“亲戚”。应多方面征询“亲朋好友”的意见，判断是否存在尚未发现的问题，了解他们对河湖未来的期望愿景，决定河道的治理方案到底是“吃药”还是“动手术”，避免出现“误诊”现象，保证通过落实方案达到最佳的诊疗效果。

所谓“切”，即深层次提炼成果。望之得其位、闻之知其因、问之晓其症，通过“望闻问”三种方式确定河湖的“病症”“病灶”“病因”后，系统梳理脉络，深层次提炼成果。一方面，建立河湖“病历档案”，记录河湖基本情况、存在问题、问题产生的原因分析等。另一方面，制定“诊疗方案”，确定河湖的治疗目标、治理任务、治理措施、实施计划等。最终，形成条理清晰、层次分明的成果报告。

2.制作专题地图

“一河一策”方案是落实河长制工作的重要抓手，其成果通常以报告的形式表达，不便于各级河长快速精准熟悉河道基本信息、存在问题、治理措施及责任主体等信息。为了较为直观形象地展示“一河一策”方案，建议编制“一河一策”方案专题地图。专题地图不仅能用形式各样的地图符号表示行政区划、河道、道路、建筑物、取水口、排水（污）口等地理要素，也能以文字的形式对具体问题、治理目标、治理措施等进行辅助说明。考虑ArcGIS软件具有较强的空间分析和空间数据处理能力，建议使用该软件进行专题地图制作。在制作专题地图之前必须合理选择地图比例尺，使得地图大小、方案表达的详尽程度及展示的美观性满足要求。其次，设计形象且美观的地图符号，以点、线、面的形式表达具有空间特征的内容，如河道长度、位置、所属行政区划等信息。再次，在地图上添加文字注记辅助表达方案内容，使得地图更加详尽明了。最后，通过优化页面布局、色彩搭配等方式美化地图，形成河道管护治理的“作战图”。

四、案例应用分析

在上海横沙岛骨干河道“一河一策”编制工作中采用上述思路与方法，紧紧围绕水资源、水域岸线、水污染、水生态、水环境和河湖管护等六个方面，通过“望闻问切”的方式，提炼总结出问题清单、目标任务清单、措施责任清单，如表1 所示。在此基础上制作专题地图，最终形成层次清楚、高效实用的上海横沙岛骨干河道“一河一策”方案。实践证明，本文所述编制思路与方法能够极大提高方案编制的质量与效率，同时可为其他区域方案编制提供重要的参考价值。

表1 上海横沙岛骨干河道“一河一策”问题、目标任务、措施责任清单