政府采购的结构变化及其政策启示——基于浙江省的实证分析

文 / 黄小洁

政府采购近年呈现出较为明显的“分散化”“社会化”“多元化”“低级次化”及“实体化”的特征，既是财政部门积极转变政府职能、深入推进简政放权，不断创新政府采购方式与组织形式的结果，也符合负面清单管理模式的基本逻辑

浙江是中国经济最具活力的地区之一，也是中国省域经济发展程度差异最小的省份之一。政府采购是政府在产业促进方面最能体现兼顾经济目标和社会目标的重要措施之一。政府采购功能主要包括三个方面：第一，在社会资金充足时，政府采购可以通过采取公平竞争方式来适当使用财政资金，进而提升总体资金的使用效率；第二，政府采购过程的规范、严谨，对政府公信力的提升具有一定的作用；第三，政府采购的导向性意义非常明显，例如定向支持特定行业、特定区域、特定产品等，从而对产业发展起到引导作用，从总体上优化社会资源配置。本文采集了2019年至2021年浙江省政府采购信息统计数据进行简单的数据分析，分别从组织形式、采购机构类型、采购方式、采购政府层级及采购物品类别等五个方面对近三年政府采购现状进行分析，并在此基础上对浙江未来的政府采购政策制定进行思考。

政府采购现状分析

浙江省财政部门遵循“划清边界、厘清事权、做好蛋糕、集中财力办大事”的理财思路，按照“物有所值”的政府采购制度改革目标，践行“国产优先、绿色优先、创新优先”的改革理念，积极推进政府采购制度建设、信息化建设和行业自律建设。近三年，浙江省政府采购预算逐年递增，在完成采购计划的基础上，年资金节约率都在20%以上，为提升采购主体在实际发展过程中的经济效益、社会效益及服务效益奠定了坚实的基础。

政府采购金额绝对量的变化一定程度上反映出政府采购规模的变化。近三年，浙江省政府实际采购金额在总量上保持绝对增长，但实际采购金额增长幅度逐步下降，呈现出边际递减态势。其中，按组织形式划分，分散采购增长最快，各采购形式均有不同幅度上升；按采购机构划分，各采购机构中社会代理机构采购金额增长最快；按采购方式划分，公开招标增长小幅上升，单一来源采购增长幅度最大；按政府级次划分，县（区）级政府采购增长较快，其他政府级次有小幅上升。

从组织形式看，虽然近三年实际采购金额呈增长态势，但是按照组织形式划分的细分采购类目并未呈现出一致性，其中分散采购的增长趋势基本与实际采购金额保持一致，而集中采购、部门集中采购增长近三年基本保持不变，甚至有下降的趋势。从采购组织形式可以看出，政府采购金额呈现出由集中采购、部门集中采购向分散采购偏移的趋势。

从采购方式来看，近三年浙江省政府采购的主要采购方式为公开招标，其次是单一来源采购，这两种采购方式在2019年、2020年及2021年分别占比达到88.24%、93.01%及92.77%，其余采购方式占比相对较小。从采购金额绝对变化量上看，公开招标采购金额的变化趋势呈先上升后下降趋势，而单一来源采购金额呈逐年递增趋势。

从采购机构类型看，集中采购机构采购、部门集中采购机构采购及自行采购变化趋势不明显，而社会代理机构采购波动幅度较大，与政府年实际采购额增长保持一致，而其余几种机构采购方式变化幅度相对平稳，新增的政府采购金额呈现出由其他机构采购方式向社会代理机构采购方式转变趋势。

从图4看，公开招标及单一来源采购的金额及其各自占实际采购金额占比可以看出，虽然公开招标采购金额在2019年出现了环比上升，但是其占实际采购金额的比例却呈现出明显的线性下降趋势，与之相对应的是单一来源采购金额的逐年稳步上升，并且其占实际采购金额比例呈现稳定的直线上升趋势，两者呈现出较为明显的负相关关系。

从政府采购级次来看，中央级政府采购金额微乎其微，近三年中央级平均金额仅为0.04亿元，省级政府采购近三年平均占比也仅为9.6%，相比而言，县（区）级及地（市）级为政府采购金额的主要组成部分，近三年平均占比达到90.3%。从相对增长趋势来看，中央级及省级政府采购金额变动相对稳定且有下降趋势，县（区）级及地（市）级则波动幅度较大，尤其是县（区）级的政府采购金额呈现出直线上升趋势。由此可知，近三年浙江省政府实际采购金额的增长主要是由于县（区）级及地（市）级采购金额的增长，呈现出较为明显的向下转移倾向，即由高政府级次向低政府级次转移。由于采购层级基本上集中在县（区）级及地（市）级层面，因而采购政策的落地需要政策向下宣传到位。

从采购物品类别来看，在所有政府采购物品类别中，工程类占比最高，其次是货物类，最后是服务类；工程类增长趋势明显，货物类基本保持不变，而服务类则波动幅度最大。由此可见，浙江省政府采购有从服务类向工程类转移的倾向，这也符合当前政府采购现状。由于政府采购相关法律法规的约束，服务类等“软产品”的采购面临较大不确定性及具有难以准确审计估计的特点，因而服务类产品的政府采购相比工程类“硬产品”，具有比较劣势。同时，近年来工程类纳入招标范围扩大，也是工程类增长明显的主要原因之一。

对政府采购政策制定的启示

浙江省政府采购近年呈现出较为明显的“分散化”“社会化”“多元化”“低级次化”及“实体化”的特征。这既是财政部门积极转变政府职能、深入推进简政放权，不断创新政府采购方式与组织形式的结果，也符合负面清单管理模式的基本逻辑。比如，随着财政放权的不断推进（如财政部74号令），财政部门对公开招标数额以下的采购项目选用非标方式不再进行审批，因此导向了采用更有效率的“分散化”“社会化”“多元化”“低级次化”来推进政府采购工作。与此同时，“实体化”趋势也体现了经济新常态下，政府采购对实体经济的支持，政府采购政策功能紧贴经济发展，成效显著。

今后，政府采购政策的制定及实施上，要充分考虑到这些特征，有针对性制定采购支持政策。例如考虑“分散化”，由各采购单位根据自身实际情况进行采购，虽然更有效率，但是政策落地存在一定的难度，因此应加强政策执行的引导作用。例如考虑“实体化”，是政府采购经济功能的最好体现，但是从企业调查数据来看，有相当部分企业并不知晓政府的相关采购政策，所以采购政策应该多向工程及货物类企业进一步加强宣传。