南京小学名校集团化与优质教育资源的空间配置过程研究

周小卉，吕 程，马伊淇

(1. 南京市金陵汇文学校，江苏 南京 210036；2. 南京大学 社会学院，江苏 南京 210023；3. 南京晓庄学院 旅游与社会管理学院，江苏 南京 211171)

2012年9月《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》首次将义务教育均衡发展作为明确的国家战略目标，以解决城乡之间、地区之间以及县(市、区)域内义务教育的差距，改善薄弱学校的办学条件。2022年教育部正式宣布：2012至2021十年间“我国义务教育在实现全面普及的基础上，进一步实现了县域基本均衡发展”。义务教育工作重心由“基本均衡”转向“优质均衡”，下一阶段目标是到2035年全面实现义务教育优质均衡发展。“教育集团化”作为促进义务教育优质均衡发展的重要探索(1)李威璎，徐玲，王寰安：《基础教育集团化办学机制的政策工具研究——基于16个城市政策文本的内容分析》，《基础教育》2021年第2期，第103-112页。，在2012年的《意见》中被明确提出，在后续的相关政策文件中被不断强化，并在各地持续落地和推进。

在推进教育集团化的过程中，一二线大城市具有先发性和典型性，相关的研究也主要聚焦于一二线大城市(2)薛二勇：《基础教育名校办分校的政策分析——基于北京市基础教育均衡发展政策的调查研究》，《教育科学研究》2014年第7期，第6页。。现有研究发现基础教育集团化办学在优化教育资源配置的同时，也产生了一定的争议性(3)李多慧,姚继军：《基础教育集团化办学促进了师资均衡吗——基于南京市小学校级数据的政策效果分析》，《基础教育》2019年第3期，第58-69页。。名校教育集团化最早在杭州的尝试，正是小学名校的教育集团化。小学教育的优质均衡发展是基础教育优质均衡发展的重点和基础，现有研究缺乏对基础教育小学阶段名校教育集团化实践模式、成效的实证研究。本研究以南京市为例，结合其城市扩张中小学教育资源的空间配置过程，梳理小学的名校教育集团化的发展历程与模式，分析其对义务教育优质均衡发展的影响及后果。

一、 我国义务教育集团化的背景和发展历程

教育集团的概念和运作模式发源于20世纪40年代美国营利性的民办教育机构。对教育集团的定义，尚无定论。企业集团的基本内涵是将经济领域中分散的实体以集团形式有机地连接起来，以规模优势实现企业经营中的规模效益和利润最大化。教育集团是将现代企业集团制度引入教育领域，以实现教育的产业化和规模化，来提高教育资源的开发与配置效率。通常认为，教育集团本身是一个经营实体,遵循企业的运行模式，由教育集团董事会及集团成员学校组成，与其所属的下级机构之间通过股权或者契约等形式链接,并以品牌复制、连锁经营等战略获取规模效益和利润最大化。

与职业教育和民办教育集团市场化的组织方式不同，我国义务教育的公办名校集团化主要由教育部门牵头主导，集团内部成员之间关系松散，不是严格契约化的整合。国内最早的名校教育集团是2002年12月在杭州西湖区挂牌成立的杭州市求是教育集团。这类名校教育集团的特点是以一个优质公办学校为核心，以契约形式建立起的学校的法人联合组织形态，通过订立共同的教育发展目标，对名校和其他学校的教育资源优化配置及优质教育资源共享，保证集团内所有学校整体发展的一种办学模式和组织管理模式(4)范勇,田汉族：《基础教育集团化办学热的冷思考——基于成本与风险视角》，《教育科学研究》2017年第6期，第5页。。教育集团的发展模式主要分为两类：横向一体化及纵向一体化。前者指联合或者兼并同一教育学段的院校，后者主要指不同教育学段的拓展和整合(5)刘剑锋：《教育集团的发展模式及其实践探索》，《集团经济研究》2007年第11期，第30-33页。。

义务教育集团化作为一种地方性的教育改革尝试，尚没有上升为国家层面统一的政策。2004年，杭州市委市政府首次提出名校集团化办学战略。2005年教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》被认为是推动各地开展义务教育集团化办学的关键力量(6)曹连喆，方晨晨：《我国基础教育集团化办学政策研究——基于17省市41份政策文本》，《上海教育科研》2020年第12期，第6页。。直到2012年，国务院印发的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》中才首次明确提及集团化办学。2012年以后，国家层面的文件中又数次提到义务教育的集团化办学。这一时期，教育集团化政策被明确用于解决大班额问题、合理分流学生、均衡师资配置等。义务教育的大班额问题，主要是由于一二线大城市的名校学区房择校热导致的学区内适龄儿童人数爆棚所导致的。2016年以后，集团化办学在国家层面的政策语境中，被作为改革教育管理模式的重要方式被进一步强化。2022年2月教育部明确表示，将“研究制订集团化办学指导意见，着力扩大优质教育资源”，但截至2022年7月具体的指导意见尚未出台。

杭州是小学名校教育集团化的典型城市。1999年，杭州西湖区求是小学率先在全国探索集团化办学，在新城开发中创办了第一个名校分校。2002年创办了全国第一个小学教育集团求是教育集团。2004年，杭州市委市政府首次提出名校集团化办学战略。杭州自身的中小学教育集团化基本经历了：1.0的名校扩张阶段(1999—2011)，2.0的县域内“名校+弱校”发展阶段(2011—2014)，以及2014年后，推进至全市区域内的城乡和新老城区新型名校教育集团和学校互助共同体的3.0阶段。其他城市可以对标杭州的发展阶段进行划分。

二、 南京的城市扩张与主城区名小办分校

(一) 名小办分校与优质教育资源西进

南京作为六朝古都历史悠久，历史上崇文重教，古有承揽明清半数以上状元的江南贡院，今有超过百年以上历史的中小学25所，其中最早由法国传教士创办的石鼓路小学已有150多年历史。新中国成立以后，在重点学校制度背景下，1962年南京确定了四所小学为五年一贯制改革实验小学：南京师范大学附属小学、琅琊路小学、夫子庙小学和建宁路小学。1982年江苏省命名了首批95所省级实验小学，其中南京共有八所：琅琊路小学、北京东路小学、游府西街小学、长江路小学、南京师范大学附属小学、天妃宫小学、南京江宁实验小学、六合实验小学。这一时期南京的优质小学教育资源更集中于城东X区，在八所小学中独占了四所。

南京市在1990年代中期进入创“省优”的热潮，先后创建了一批“省优”“市优”(7)陈培阳：《大城市基础教育设施空间不均衡特征及成因——以南京都市区为例》，《中国名城》2019年第1期,第77页。。“省优”政策前后约持续了23年，最后一批授予的江苏省实验小学为2004年，2005年开始江苏省实际就取消了省实验小学的评比。2010年7月，江苏省官方发布的《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)(公开征求意见稿)》中，明确提出：义务教育阶段严禁设置重点学校和重点班，逐步减少“择校”现象。“江苏省实验小学”称号从此彻底退出了历史舞台，因此很多新建的学校，例如南京的F小学、H小学等虽然目前已经跻身一线或准一线小学，但因为建校时间相对较短，并没有赶上“省优”的评比。

2002年以后，随着住房市场化改革以及南京主城区向西发展，南京优质教育资源的空间分布也随之发生了变化。教育集团化是重点小学制度在城市向新城区扩张过程中的一种变体，它一定程度上增加了优质教育的供给，但由于在类似于南京的一二线城市中，优质教育资源供需矛盾依旧突出，最初“名校办分校”模式的教育集团化也导致了新老城区之间、新城区之间和内部教育资源新的不均衡问题。

最早开始西进的是G区，跨过秦淮河开始往秦淮河以西发展，这是所谓河西概念最初的原型。2002年，南京市委、市政府作出J区向西扩展建设“河西新城”的决定，在规划上对J区作了东退西进的大幅调整，将Y台区的沙洲街道和双闸街道的秦淮新河以北部分以及江心洲镇划归J区，同时将J区的朝天宫街道和止马营街道划归白下区。J区扩容，承接的是南京快速城市化阶段中新的经济、文化中心的建设。随后新J区开始了由北向南的开发。北部在2000年左右建成，中部借助十运会及第四届城市论坛在2010年左右建成，南部在2014青奥会前后全面拉开建设框架，在2021年也已基本建成。

南京最先跨河西进的发展之地是龙江板块，位于河西新城的北部，是南京市政府规划设立的第一个新城。大约在20世纪90年代中到2005年，龙江地区的城市开发建设逐渐成熟，众多政府机关、高等院校等单位家属区迁居于此，大量新楼盘建设交付，公共商业配套也急需完善。城市的扩张需要大量教育资源的投入，而优质教育资源的投入又将有利于城市建设过程中土地价值的提升。在发展龙江的过程中，G区核心的优质小学教育资源率先开始以集团化办学方式向外输出。早在1998年，G区就在河西龙江创办了两所名校分校：一所为位于龙江北部的琅琊路小学分校——如今的F小学；一所为位于龙江南部的鼓楼名校X小学分校——C小学。2001年，G区官方正式宣布实施“名校西进”战略。同年，在龙江的西侧又创办了鼓楼名校L小学的分校Y小学。随着J区继续向南开发，2006年，在C小学北侧又创办了一所琅琊路小学分校H小学。2008年，在C小学西侧创办了J中学和L小学合作办学的九年制H学校。在政府投入引导支持、单位效应、生源效应的共同作用下，这些学校在不到20年的时间迅速发展成为南京市的顶级名校。

(二) G区的小学名校集团化优势

在G区名校通过开办分校的西进过程中，以及伴随着全国整体的教育产业化大背景之下，名校办分校的尝试最终演化为名校的教育集团化。2007年，南京市琅琊路小学牵头成立了南京第一个小学教育集团：南京市琅琊路小学教育集团，首批成员学校经G区批准为琅琊路小学、芳草园小学、汉江路小学和天正小学，后续又加入了莫愁新寓小学、科睿小学、G实验小学，而第一批加入的芳草园小学，由于学校成绩突出，于2010年在G区教育局的安排下，退出琅小教育集团，独立成立了芳草园小学教育集团。同年，G区教育局宣布成立五大教育集团，主要为：琅琊路小学、L小学、X小学、F小学、S小学教育集团。

随着南京主城区进一步向河西新城扩张，G区的教育集团实现了跨区发展。这一波向西进发中，G区的两所顶级高中J中学和N中学扮演了重要的角色，通过纵向一体化拓展开办了多所小学和初中。2005年N中学率先与J区教育局合作开办了N中学新城初中。2008年J中学率先在J区创办了一所公办小学J中学实验小学。2010年N中学又和J区合作建设N中学新城小学，在随后的数年中新城小学又连续创办了五所分校。

自此南京的教育格局发生了质的变化，城西的G区在城市建设的西进及教育集团化的过程中占得了发展先机，逐渐超过城东的X区并且将差距逐步拉大。尽管北京东路小学、游府西街小学等老牌的名校在后期也逐步集团化办学，但总体发展逊色于G区。直到2019年，X区才宣布组建六大教育集团，其中小学教育集团包括北京东路小学、南京师范大学附属小学和长江路小学教育集团，但此时放眼整个南京市，G区的教育资源已经拥有了压倒性的优势。“拉力琅芳”已经成为媒体及广大市民默认的第一梯队小学。而后起的J区由于优质教育资源的导入以及金融、IT等高附加值产业的聚集带来的优质生源，也逐渐后来居上。2011年以后南京确立了跨江发展“江北新区”的规划，G区的小学教育集团再一次跨江向南京长江以北扩张。

凭借着南京城市向西发展的优势和教育集团化的先机，G区的小学教育集团在南京确立了绝对的优势，其小学教育集团横跨了G、J等多个区域。G区小学教育资源的优势，进一步提升了区内树人(原N中学初中)、E中学、H中学等初中的生源和教育质量的优势，巩固了N中学、J中学、E中学等作为南京最顶级高中不可动摇的地位。而G区过去还拥有南京最丰富的高校资源。这些初、高中名校通过教育集团化运作开办小学分校，又反哺了G区乃至整个南京小学教育资源和水平的提升。2010年以前，江苏唯二的两所985高校南京大学、东南大学，以及211学校南京师范大学、河海大学等主校区都聚集在G区。在G区最鼎盛时期，聚集了从幼儿园到大学的全龄段顶级的优质教育资源。过去的主城六区转变为主城四区以后，主城四区义务教育的实力排位变化为：G区>X区>J区=Q区。

三、 名校教育集团化与新城区教育资源空间配置

南京小学教育集团化推进的速度和层次明显要弱于杭州，总体还处于教育集团化的2.0阶段。2007年到2015年属于名校扩张的1.0阶段，这一阶段基础教育的集团化办学仅是各个区的探索和尝试，并没有在市级层面明确提出相应的战略。2010年，G区才开始对义务教育集团化办学中的师资交流提出了明确的要求，而在此之前并无明文规定。2011年发布的《南京市教育事业发展“十二五”规划》中，仅提出“鼓励高中阶段建立以优质教育资源为核心的教育集团”，并未明确主张义务教育阶段的集团化办学。2013年南京市教育局颁布《关于进一步推进义务教育学校教师和校长流动的指导意见》，首次明确提出了通过集团化办学形式推进师资均衡，应对择校热和小升初问题。

2016年以后，随着南京学区房价格不断快速上涨、学位爆棚带来的大班额问题，以及早年集团化办学的违规炒作学区等，倒逼南京推出以义务教育均等化为目标的教育集团化战略，密集出台相关政策，迈入教育集团化“强校+弱校”的2.0阶段。2016年南京市发布了《南京市“十三五”教育发展规划》，提出了十三五期间要实现全市优质教育资源全覆盖的目标。2017年，南京市政府办公厅发布了《加强全市中小学幼儿园举办分校管理的通知》，首次出台政策严控以集团化办学之名炒作学区房，并针对分校挂牌的流程、分校管理以及评估和退出机制等作出了明确要求。2020年，南京市委和市政府又再次在文件中提出加大集团化办学力度。

十三五期间南京基础教育集团化办学稳步实施，有效推进了基础教育资源优质均衡发展。十四五期间教育集团化受到了南京市政府的高度重视。2021年的农历新年伊始，南京市委办公厅和南京市人民政府办公厅联合公布了《关于深入推进义务教育集团化办学的实施意见》的通知，《意见》中首次明确量化了义务教育集团化的目标：2025年六城区教育集团化率90%以上，其他区50%以上，要求新开办义务教育学校统一纳入集团化管理。适度控制办学规模，纳入集团校总数原则不超过十所，“严禁借集团化办学进行学区房炒作”。

南京以G区为代表的小学教育集团化属于典型的横向一体化。南京这类小学集团化办学的运作方式根据与本部名校的紧密程度主要分为四种：直属分校、名校合并、托管办学与合作办学。中学教育集团所办小学分校与小学教育集团所办小学分校不同，在管理和教学上基本独立于本部中学，属于合作办学，但部分小学会享受升学政策的照顾和倾斜。名校合并与直属分校的形式多发生在主城区，而新城区仅有部分学校以托管和合作办学等方式，纳入名校教育集团。由于新城区本身的基础教育资源较为薄弱，这种差异化配置教育资源的方式进一步加剧了新城区教育资源的稀缺和不均衡。因此，南京2.0阶段的教育集团化，有效推动了优质教育资源丰富的主城区例如G区内部的教育资源均衡，但并未有效解决主城与非主城，以及非主城区域内部教育资源的分化问题。

表1 南京小学名校教育集团化的四种模式

四、 名校教育集团化与小学教育资源优质均衡发展

教育集团化是目前在多地推行试点促进义务教育优质均衡发展，缓解择校热尤其是高价学区房的教改制度安排。小学教育集团化自杭州最早实施以来，已在各大城市落地推广了多年。它能在一定范围内扩大优质教育资源的供给，一定程度上缓解择校热问题。但需要思考的问题是，教育集团化最终是强化还是弱化了名校，教育集团化是否真的通过机制创新促进了教育优质均衡的目标。

现有的相关研究成果对义务教育集团化的研究也存在一定争议。一些学者认为，由于受制于管理体制的限制以及缺少流动机制的保障(8)薛二勇：《基础教育名校办分校的政策分析——基于北京市基础教育均衡发展政策的调查研究》，《教育科学研究》2014年第7期，第6页。，这一政策目前并没有有效消弭区域间、校际间师资差距(9)李多慧,姚继军：《基础教育集团化办学促进了师资均衡吗——基于南京市小学校级数据的政策效果分析》，《基础教育》2019年第3期，第58-69页。。还有学者研究发现，集团化办学能有效促进城市内部教育资源差异的缩小，但无法有效改善城乡教育资源差异(10)成刚，杜思慧，许亚男，等：《集团化办学对城乡义务教育质量的影响研究——基于中国教育追踪调查的实证分析》，《教育经济评论》2022年第2期，第65-84页。。此外，教育集团化还存在着教育的同质化、垄断以及优质教育资源稀缺等问题(11)武亚娟：《基础教育集团化办学研究》，陕西师范大学2014年硕士学位论文。。

各地在具体实施中，杭州、深圳和南京主要以集团化办学战略推进义务教育均等化，北京以推行学区化为主，而上海则是学区化和教育集团化的混合。根据各地教育局官方披露的数据，杭州上城区在2012年中小学名校集团化覆盖率达到90%，2017年底杭州主城六区中小学名校覆盖率83.85%。深圳2018年底南山区七大教育集团学校覆盖率达54%、优质学位覆盖率超过60%。2020年上海共建成83个学区和154个集团，累计覆盖学校1447所(占比全市75%以上)。从主要的试点城市看，名义上的教育集团化比率成效显著。

由于政策早期缺乏较为统一的集团化办学规范和有效监督，因此也容易产生寻租和道德风险，各个省市在探索教育集团化过程中出于地方发展利益而违背了政策的初衷。姚继军(12)姚继军：《中国经济发展战略的转型与教育的均衡发展》，北京师范大学出版社2012年版，第128-132页。的研究认为，名校教育集团战略最初在地方实施的动机比较多元复杂。突出的问题是在城市扩张和发展过程中，利益相关者通过教育集团化的形式来挂牌“伪名校”，快速提升非主城区新学校的教育质量和声誉，借助名校的“壳资源”实现土地和房产价值的增值，通过名校教育质量在新房市场上的资本化拉动土地财政。近年来在“房住不炒”的政策背景下，在南京等城市通过挂牌名校拉动房价已被政策明令禁止。

2016年后义务教育集团化制度在各地被进一步规范和强化，明确了集团化办学的目标是通过管理体制改革，提升各类薄弱学校教育质量和增加优质教育资源的供给。名校教育集团化办学政策在实施的过程中，客观上增加了一定的优质教育资源供给，并且办学的过程、要求和规范也在不断加强。以南京为例，名校教育集团化有效促进了优质教育资源在教育集团内部流动，尤其在同一行政区内部教育集团内的小学流动，这有利于名校资源丰富的行政区域内部教育的均衡优质发展。由于受到管理体制及有效流动机制保障的缺失，优质小学教育资源跨区流动影响较小，这将不利于新老城区之间以及新城区内部优质教育资源的优质均衡发展。小学名校教育集团相比于中学名校教育集团下开办的小学分校，对于薄弱小学教育质量的提升效果相对更好，但促进优质教育资源跨区整合、流动的能力更弱。

名校教育集团化应当是促进小学教育优质均衡发展的手段而非目的，本质上是要有效推动优质教育资源例如生均经费、优质的师资、管理和教学模式甚至生源等的均等化。在通过教育集团化推进优质教育资源流动的过程中，要避免少数名校通过教育集团化形成集团化的垄断优势，同时还要避免集团内部学校同质化问题。在管理体制改革和制度保障方面，有必要借鉴国内外不同地区相对成熟的经验，例如日本、韩国、美国等都先后由国家主导颁布了专门的相关政策法规，促进横向的优质教育资源流动。同时，更需要结合不同城市的具体发展情况，来促进优质教育资源在空间上纵向的均衡配置，即需要进一步实现初中及高中名校跨区域的均衡发展。这也正是南京在十四五期间实现基础教育优质均衡的重要战略。目前南京已经规划并实施了将知名中学如J中学、W中学等向新城区的搬迁及扩张。