以国土空间规划引领生态产品价值实现

吴 飞 王晓红

国土空间规划与生态产品价值实现关联性强、匹配度高，并在生态产品价值转化过程中发挥着价值发现、捕获、重塑和提升功能，要强化国土空间规划引领作用，以规划手段促进生态产品供给和价值实现，建立健全生态产品价值机制。

一、自然资源系统是生态产品价值实现的重要基础

厘清生态产品内涵及演进过程，精准剖析自然资源在生态产品价值实现过程中的重大作用，是将生态资源优势转化为经济发展优势的重要基础。

自然资源是生态文明建设的重要载体。森林、草地、湿地、湖泊、海洋等自然资源，为人类生存和发展提供了天然且最公平的生态产品。随着生态文明建设的深入，生态产品内涵逐渐深化和升华，由最初作为国土空间的一种主体功能，转变为满足人民日益增长的优美生态环境需要的必需品。从狭义角度看，生态产品本身是自然的产物或组成部分即自然资源的重要组成部分。从广义角度看，生态产品包括在自然资源基础上附加了人类劳动、历史文化要素的产品，如生态农产品、生态林产品、生态工业产品、生态调节服务等。

自然资源系统扮演多重主体角色。自然资源系统承担着统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。在生态产品价值实现过程中，自然资源系统既是委托代理交易主体，也是重要的平台搭建者、规则制定者和政策供给者，生态产品价值测度标准、交易平台搭建、交易规则制定、生态补偿机制和自然资源领域生态环境损害赔偿机制建设，均为自然资源管理的重要工作内容。生态产品价值实现的过程，要通过生态产品的经营开发机制、保护补偿机制、权益交易机制等加以实现。

自然资源系统通过多环节实现生态产品增值。与农产品、工业产品、服务类产品相同，优质生态产品要通过生产、流通、分配和消费环节实现从供应端到消费端的转化，每个环节都是价值增值过程。自然资源管理各项职能，贯穿于生态产品的调查监测、确权登记、价值核算、价格评估、经营开发、保护补偿、权益交易、实施保障全过程。国土空间规划和用途管制是生态产品价值实现的总体设计和价值捕获的重要基础，而生态修复和权益管理是生态产品价值实现的关键路径。国土空间规划为自然资源管理明确了“逻辑起点”，并为生态产品价值实现提供了“空间基点”。

二、理念引领，为生态产品价值实现提供全局规划

国土空间的保护与开发，是生态产品价值实现的重要基础。发挥国土空间规划理念引领作用，有助于推动生态产品价值提升和价值“外溢”。

强化规划统领性、系统性。国土空间规划是开发、保护和建设活动的基本依据，是引导国土空间保护与开发、加快形成绿色生产和生活方式的关键举措。要将生态文明建设贯穿于国土空间规划编制和实施全过程，并结合地区实际，体现自然资源资产管理思维，注重自然资源资产保值增值。

突出规划前置性、导向性。将引领生态产品价值实现作为前置目标，并以其为导向推动不同层级国土空间规划编制。在“国家—省—市—县—乡”五级国土空间规划编制过程中，要明确生态产品所在功能分区；在详细规划和相关专项规划编制过程中，要明确生态产品主要类型及价值实现方式；在法律法规、技术标准、编制审批、实施监督体系建设中，要统筹考虑法律法规、相关技术标准、实施监管方式等内容。

注重规划整体性、全局性。通过开展全要素生态资源系统性评估、生态产品开发利用适宜性评价等基础性工作，动态掌握生态产品数量、质量、权属、结构、空间分布、价值及其变化等基本信息，并以此为依据进行空间分区引导。在系统统筹方面，关注与生态产品价值实现密切相关的国土空间综合整治、生态保护修复、土地储备、乡村振兴、文旅发展、产业融合发展等多个系统领域，通过国土空间综合整治、生态保护修复、土地储备等提升生态产品供给能力和供给质量。在时序过程方面，将引领生态产品价值实现的目标和理念贯穿于国土空间规划全过程。在利益分配方面，兼顾政府、市场主体、生态产品保护者和生产者、社会公众等各方主体利益，以市场化手段促进生态产品的价值实现和多方共赢。

三、价值引领，激发价值发现和价值提升新动能

五级三类国土空间规划的编制和实施，是实现自然资源资产空间统筹配置的过程，并在生态产品的价值发现、挖掘、捕获、重塑、提升等环节发挥着重要引领作用。

发挥价值发现功能，促进供需两端精准对接。供需两端精准对接是推动生态产品价值实现的关键。在供给端，通过系统梳理生态系统本底、评估潜在价值和开发利用潜力，确定区域生态产品的主要类型、重点开发区域和开发利用方式；在需求端，通过相应的生态产品功能塑造、空间供给满足生态产品需求，以规划统筹引导、定量目标比例控制，统筹兼顾保护类（公益性）需求生态产品空间和经营性生态产品空间分配，通过财政转移支付、税收补贴/优惠、用地指标倾斜等机制予以保障落实。

发挥价值提升功能，促进资源资产转化。生态产品价值实现本质上是从资源转变为资产的过程，国土空间规划在生态资源到生态产品（“资源变产品”）环节和生态产品的价值实现环节（“产品变商品”）均发挥着重要作用（见图1）。在“资源变产品”环节，以科学的国土空间规划提升生态产品供给能力和供给质量。其中，总体规划重点关注目标、比例、结构、空间分布格局；详细规划重点关注实现策略、分类分区、近期计划等，实现优势生态资源的价值转化；各类专项规划重点关注国土空间综合整治、生态保护修复、生态景观格局等，注重提升生态产品品质；城市设计过程则重点关注生态资产的综合效益，实现生态产品的价值重塑。在“产品变商品”环节，以“刚性保障+弹性调节”推进产品价值量化和价值实现，使生态产品功能满足市场主体需求，通过价值核算和价格评估明确产品价值和价格、搭建交易平台，通过市场配置形成支付可能。其中，刚性保障主要体现在目标控制、指标设定方面，包括科学设定保护类（公益性）需求生态产品空间和经营性需求、生态产品空间的配置比例；弹性调节主要体现在政策保障和管控机制等方面，通过采取建设用地指标倾斜、财政转移支付、税收补贴及优惠等政策措施、生态空间差别化准入等管控措施予以落实。

图1 生态产品价值实现供需两端及两大核心环节示意图

四、功能引领，为生态产品价值实现指明方向

基于生态优势和资源禀赋差异特征，以国土空间规划划分生产功能、生态功能、生活功能等不同主导功能片区，能够为统筹谋划、科学引领生态产品价值实现指明方向，同时可以有效避免生态产品同质化。

因地制宜，明确发展方向。结合区域自然资源禀赋现状，确定适合本土实际的生态产品供给和价值实现路径。在盛产特色优质生态农产品的地区，可以通过“生态+农业”实现价值转化；在自然景观条件、生态环境条件、交通区位条件较好的地区，可以考虑“生态+旅游”方向；在生态资源丰富、形成生态品牌的地区或历史文化资源丰富的地区，可以考虑“生态+文旅”方向；在生态资源修复治理潜力较大且社会公众具有休闲需求的地区，可以考虑“生态+休闲”方向。兼具多种资源禀赋特征的地区，则可选择多个方向多元发展、相互促进。对于非自然资源禀赋型地区，可从本地公众的休闲、游憩等公共需求出发，探索低成本、可推广的生态产品化发展方式，将生态资源打造为公益性生态产品。

划分功能片区，制定生态产品分类引导策略。结合地方实际确定不同侧重点，采取适合自身特点的引导生态产品价值实现的空间分区方式。从主体功能角度，根据主体功能差异及生态产品类型，对全域国土空间进行分区划定。将以生态、农业为主体功能的国土空间分区作为生态产品价值实现的重点区域，并从生态工业、休闲旅游、生态康养等角度划分不同主体功能分区。从生态产品属性角度，可将其划分为公共性生态产品和经营性生态产品。其中，公共性生态产品所在国土空间可进一步细分为重点生态功能区（生态补偿区域）、优质生态产品供给区等子分区，注重提升生态产品供给质量和基本公共服务质量，提出保护修复、改造提升策略；对于经营性生态产品空间，提出生态产品化发展方向引导策略。从生态产品功能角度，可以结合生态产品开发利用适宜性评价结果，确定与生态产品发展方向密切相关的区域，如农产品集中区域、生态旅游集中区域、森林（海洋）碳汇集中区域等。

明确规划目标，强化规划引导和约束功能。在国土空间规划中，科学设定引导生态产品价值实现的约束性指标和引导性指标。其中，约束性指标主要体现刚性要求，如生态保护红线面积、公益性生态产品和经营性生态产品的空间分配比例等指标；引导性指标主要体现生态产品化发展方向，如国土空间整治任务、生态用地增加规模、生态保护修复任务等。

五、工程引领，有效增加生态产品高质量供给

作为落实国土空间规划的重要载体和关键手段，国土空间规划的基础性、特色性、创新性工程对提升生态产品供给能力、拓宽供给范围、创新实现模式具有重要引领作用（见图2）。

图2 不同工程引领生态产品价值实现示意图

布局基础性工程，提升生态产品供给能力。突出区域生态优势，通过实施基础设施建设、国土空间综合整治、生态保护修复工程等，提升生态产品供给能力。在基础设施建设方面，科学规划布局交通基础设施和公共服务设施，制定改善道路交通条件、完善公共服务和基础设施的具体措施，为生态产品价值转化创造有利条件。在国土空间综合整治和生态修复工程方面，侧重于自然生态系统破坏或生态功能缺失问题比较突出的区域，提出生态修复、系统治理综合对策，通过优化国土空间布局、调整土地用途、实施生态修复技术等促进生态产品溢价。在支撑乡村振兴和生态旅游发展方面，以村庄规划编制和实施为契机，聚焦一、二、三产业融合发展用地需求，提升农村基础设施、公共服务设施水平，发挥“生态+农文旅”模式的综合效应。

打造特色示范样板，拓宽生态产品供给渠道。国土空间规划要注重历史文化保护布局及生产力布局优化，针对区域自然资源禀赋差异打造特色化工程。针对历史文化保护特色突出的地区，侧重于推进文旅产品工程和功能布局。一是基于文化基础发展生态旅游和特色文化产业；二是挖掘自然资源的历史文化潜力并推动其价值转化和价值实现。针对生态（绿色）资源禀赋优异的区域，加强绿色产业空间布局引导，鼓励投入少、高产出、低污染的绿色产业发展。针对以产业绿色转型升级为主的地区，侧重产业生态化工程打造和功能布局，对区域内产业系统、自然系统和社会系统进行统筹优化，并在国土空间规划中提出产业优化转型升级重点区域和具体路径。

创新资源供给模式，多维度实现生态产品价值。充分发挥国土空间规划对生态产品的价值捕获、重塑和提升作用。针对自然资源相对匮乏的区域及城乡接合部，采用基于自然的解决方案提升城市生态景观，探索形成人与自然和谐共生的城市更新方式，创造更大的社会价值和社会效益。在宏观尺度上，重点打造生态网络格局，保证生态网络的连通性；在微观尺度上，通过城市“微更新”改造，对小型地块进行生态改造、绿色基础设施改造、绿色空间拓展，营造城市“蓝绿”生态空间，增加生态产品供给质量，为社会公众和居民提供可观、可触、可感、可用的生态产品，多维度推动生态产品价值的实现。

六、机制引领，为生态产品价值实现提供制度保障

国土空间规划的编制审批和实施监督，相关法规政策和技术标准的推出，将为生态产品价值实现提供制度化保障。

以层级传导机制保障价值实现。通过五级国土空间规划（国家—省—市（县）—乡—村）传导，实现生态产品的价值转化。其中，国家级和省级国土空间规划侧重于对区域生态产品供给进行全局性系统谋划，确定重点区域，明确分区实施路径和策略；市（县）级国土空间总体规划侧重生态产品保护目标、配比比例、分配格局、整体策略、近期计划等；乡（镇）级国土空间规划明确镇域范围内的相关目标、比例、格局、详细对策、具体项目落实路径等；村庄规划侧重于农村地区生态产品相关的用地布局、价值转化路径等。通过层层分解、传导落实，保障生态产品价值实现目标有效落实。

以多元主体参与机制推动价值实现。生态产品的价值实现，需要政府、企业、个人、金融资本、社会组织多元主体的共同参与。充分吸纳国家创新重点领域投融资机制、支持政策和实践经验，创新自然资源资产产权激励政策，支持社会资本增加生态产品供给并获得合理收益；积极探索社会资本重点投资领域、回报及退出机制，推动生态修复成本内部化，探索附带生态保护修复条件的供地模式和土地资产配置方式；创新土地等自然资源资产配置政策，推出促进生态产业发展的供地政策和多元化供地方式；鼓励金融机构出台相关政策，拓宽绿色金融产品类型，因地制宜提供绿色金融服务；采用公益基金方式开展生态保护，鼓励和引导市场主体积极参与生态产品市场化经营开发。

以“工具箱”引导机制助推价值实现。基于“资源—产品—资产—资本”的生态产品价值实现路径，根据区域自然资源禀赋、经济社会发展本底等对生态产品进行分类差异化引导。探索构建生态产品价值实现“工具箱”和“路径库”：以不同规划措施实现供需精准对接，构建形成集成体系；针对“评价—确能—定量—分区—定策—划界—建库”等各个环节进行路径整合，提供可选择、可组合、可调整的“工具箱”式引导；不断丰富价值转化“路径库”，从技术层面保障国土空间规划引领生态产品价值实现的落地实施。

以“政策池”集成机制促进价值实现。一是建立国土空间规划和生态产品价值实现联动机制。将生态产品供给能力、供给质量、价值转化与国土空间规划功能分区划定、指标分配、年度计划指标分配、资源配置计划等充分挂钩。二是探索生态产品价值“占补平衡”机制。对因不可避让而占用生态保护红线、涉及生态管控区域的建设项目，开展拟占用生态产品价值评估并提出补偿方案，确保生态产品价值不降低。三是创新生态产品储备机制。允许试点地区拓展土地储备机构职能，将部分生态产品纳入资产储备，并通过修复整治等手段提升生态产品供给能力。四是推动生态产品价值核算结果应用。将核算结果作为政府决策、生态保护补偿、生态环境损害赔偿、领导干部政绩考核的参考因素，建立与生态产品价值实现相配套的财税、产业、金融、投资、资源环境等政策工具和收益分配机制，为全面推进生态产品价值实现提供政策支持和制度保障。